農業綠色發展的浙江實踐

張小琴，汪潔

(1.浙江省農產品質量安全中心，浙江 杭州 310003； 2.浙江省耕地質量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

2014年以來，浙江省先后被農業農村部列為全國唯一的現代生態循環農業發展試點省和整省推進國家農業可持續發展試驗示范區暨農業綠色發展試點先行區。浙江省委省政府對此高度重視，車俊書記和袁家軍省長都作了專門批示，強調要把試驗示范區和試點先行區建設作為轉變農業發展方式、促進農業轉型升級的“牛鼻子”，作為加快實現農業現代化的主抓手，予以認真謀劃、系統設計和扎實推進。近幾年來，浙江始終堅持高效生態的發展理念、堅持以治促轉的治理原則，圍繞治、減、環、轉四個方面，因地制宜總結了一套農業綠色發展模式和技術集成，提煉了一批農業綠色發展機制，基本構建了一系列要素支撐體系，農業綠色發展已初見成效[1]。

1 浙江省推進農業綠色發展的路徑與機制

1.1 在發展戰略上，堅持高效生態的發展理念

浙江人多地少，依靠傳統的資源消耗和物質投入的粗放型生產經營方式難以為繼。早在2003年，習總書記在浙江工作期間，就審時度勢提出“高效生態農業”發展戰略，強調“綠水青山就是金山銀山”的發展理念[1]。十多年來，浙江省委省政府堅持一張藍圖繪到底、一任接著一任干，始終把“高效、生態”作為加快轉變農業發展方式、提升農業發展層次、建設農業現代化的重要任務，把優化農業生態與發展農業生產放在同等重要的位置去認識，甚至放在更加優先、更加突出的位置去把握和推進。2010年浙江省政府就印發了生態循環農業行動方案。2013年，浙江省委、省政府作出“五水共治”決策部署后，農業面源污染治理進程進一步加快，一場聲勢浩大的攻堅戰全面打響。

1.2 在推進路徑上，堅持以治促轉的治理原則

1.2.1 治理:打出一整套畜禽養殖污染治理組合拳

一是重新調整劃定禁限養區。2014年，全省87個有畜禽養殖的縣(市、區)全部重新劃定禁限養區，實行養殖區域和總量雙控，并在一年內依法基本完成禁養區規模養殖場關停搬遷，總體呈現出低小散退養的特征，環境承載率控制在40%(按照每666.7 m2耕地承載存欄1頭，水網地區0.8 頭測算)以內。其中，30個重點縣(市、區)出臺社保兜底的轉產轉業扶持政策，指導幫助退養戶從豬棚換菜棚、菇棚、工棚，甚至咖啡棚，基本實現轉產轉業的平穩過渡。二是“一場一策”鐵腕整治規模養殖場。浙江省農業農村廳(原農業廳)、生態環境廳(原環保廳)和國土資源廳聯合出臺《浙江省畜禽養殖場污染治理達標驗收辦法》，設定養殖場環境準入門檻。全省萬名農業干部“聯村聯場”，指導年存欄50頭以上畜禽養殖場，按照應缺補缺的原則，制定“一場一策”治理方案，以就地利用為主，異地消納為輔，工業化治理和截污納管為補充，明確治理路徑和時間表。目前，保留下來的養殖場90%采用農牧結合的方式，其中出欄5 000頭以上養殖場要求全部建立工業化治理設施，以解決排泄物產生的不間斷性與農田肥季節性之間的矛盾，防范雨季和施肥淡季的排泄物污染風險。到2016年下半年，全省保留養殖場已全部通過農業、環保等部門的聯合驗收。三是畜牧業重點縣實行死亡動物無害化集中處理。2013年“黃浦江死豬漂浮”事件發生后，浙江按照省委省政府提出的“特事特辦”要求，用不到2年的時間，在全省建成了42個動物無害化集中處理廠。并在全國首創生豬保險與病死動物無害化處理聯動機制，發生賠案后，養殖戶、保險理賠人員、農業部門和病死動物收集人員現場簽字確認，按照一頭死亡仔豬理賠30元的標準，從根本上解決了病死豬隨意丟棄的問題。四是建立線上線下相協同的長效防控機制。線下，有畜牧業的縣(市、區)全部由當地政府或農業、環保等部門出臺專題文件，建立“屬地管理、部門聯動、鎮村巡查、社會監督”的畜禽養殖污染網格化防控機制，明確巡查重點、頻次、記錄、隱患處置和履職考核機制等核心問題。網絡覆蓋各鄉鎮和養殖場，平均每月每場巡查4人次以上。線上，建立智能化防控平臺。用一半年的時間，全省保留下來的5 815個規模養殖場全部安裝監控視頻、液位儀或水質檢測儀，并納入當地環保或“五水共治”監管平臺，明確農業部門負責網絡運行、環保部門負責監管的責任邊界。目前，浙江的畜禽排泄物污染隱患已基本控制，死亡動物漂浮風險已基本消除。

1.2.2 減量:集成推廣肥藥減量增效技術與模式

創新“肥藥兩制”(化肥定額制施用、農藥實名制購買)改革，積極推廣有機養分替代、配方肥、新型肥料和水肥一體化設施以及生物防治、理化誘治、生態防控等技術，以農藝與裝備集成配套為支撐實現肥藥源頭減量新舊動能轉化。目前，農藥“實名制”改革涉農縣實現全覆蓋，現有7 141家農藥經銷門店系統安裝啟用率達92.4%，44個縣啟動化肥“定額制”改革，下一步還將推動“肥藥兩制”改革向化肥、農藥“雙實名、雙定額”升級，全面實現肥藥減量增效。據省統計局數據，截至2019年，化肥(折純)、農藥已實現“七連降”，比上年分別減少6.76%和11.78%。同時，2018年始在主要流域和水源地附近，率全國之先整省探索建設農田氮磷生態攔截溝渠系統310條，并建立健全農業污染源監測體系和數據庫，據水樣監測對比，總氮、總磷可分別減排20%和40%左右，有效凈化農田排水及地表徑流。

1.2.3 循環:全面構建三級循環體系

根據農業廢棄物總量與環境容量，科學布局種養產業、畜禽糞便治理沼氣工程、秸稈、田間尾菜和農產品加工副產品等農業廢棄物處理配套服務設施，全面構建“業主小循環、園區中循環和縣域大循環”三級循環體系。農業主體通過自身農牧生態布局，資源利用，實現業主小循環；農業“兩區”不同種養業不同主體之間，通過物質循環構建園區中循環。立足縣域統籌，通過培育沼液配送，有機肥加工，秸稈收貯運等社會化服務組織，突破點線的局限，實現縣域大循環。

1.2.4 轉型:通過生態治水和產品監管倒逼轉型升級

一方面，從生產清潔化著手，全面建立“市場主體回收、專業機構處置、公共財政扶持”的農藥廢棄包裝物回收處理機制。浙江省政府專門印發《關于開展打造整潔田園建設美麗農業行動的通知》，提出清垃圾、改設施、整桿線、建機制等多項措施，從標準化到潔化、綠化、美化，全方位制定美麗田園、美麗牧場建設標準。截至目前，全省已創建省級美麗牧場1 200多家，農藥廢棄包裝物回收率、處置率分別達到 80%和90%以上。另一方面，從農產品質量安全管控著手，構建農產品和農獸藥經營質量安全兩張“追溯網”、農產品質量一張“合格證”，從生產到銷售環節，實現產出來到管出來雙向監管，保障浙產農產品的安全，為浙產農產品打上了放心消費的符號。目前，該追溯系統已覆蓋所有涉農縣和規模生產經營主體。

1.3 在保障措施上，基本構建了一系列要素支撐體系

1.3.1 構建目標清晰、組織健全、考核有力的推進機制

圍繞農業農村部“一控兩減三基本”目標，按照“一項目標任務、一個推進方案、一套支撐政策”的思路，在充分調研，摸清底數的基礎上，開展頂層設計，明確任務書、路徑圖和時間表。省級層面建立農業面源污染治理領導小組，主要領導親自任組長，并從相關處局辦所抽調技術骨干，下設治水辦，實行實體化運行；市縣各級同步建立組織體系，保障工作有序推進。同時，將農業面源污染治理納入“五水共治”等考核體系，實行月報制，每月一通報、每季一督查，年終通過重點考核指標的第三方抽查，進一步核實工作進度與質量，提升治理績效。

1.3.2 構建主體負責、科技支撐、財政支持的治理體系

按照“誰污染誰治理”的原則，落實主體責任，全省畜禽規模養殖場全部由主體投入治理，限期完成并通過驗收，當地財政以獎代補給予一定補助。同時，為強化治理路徑的科學性與先進性，把畜禽養殖污染治理、土壤污染治理等列入省重點科技研發項目；組建產業技術創新與推廣服務團隊，整合專家近5 000人，形成產學研協助、省市縣聯動的網絡化服務體系。圍繞“一控兩減三基本”，舉辦全省農業水環境治理暨現代生態循環農業創新大賽，編印出版現代生態循環農業創新技術與模式，為農業綠色發展提供了技術支撐。

1.3.3 構建環境倒逼、智慧防控、約束有力的長效機制

重點落實污染防治的主體責任和屬地監管責任，建立養殖污染線下巡查與線上智能監控相結合的污染防控機制、“統一收集+保險聯動+集中處理+智慧監管”的病死畜禽無害化處理運行機制。部分設區市已在秸稈禁燒上探索了財政扶持的約束機制，如種糧大戶焚燒秸稈，三年內取消縣級財政補助政策。建立廢舊地膜回收處置機制、農藥廢棄包裝物回收處置機制，進一步完善收、儲、運各環節的對接和管理，提高收集處置水平。

1.3.4 構建保障農業綠色發展的一系列政策法規體系

在法律制度上，浙江省人大、省政府先后頒布畜牧業轉型升級決定、農作物病蟲害防治、動物防疫、耕地質量管理、農業廢棄物處理與利用、畜禽養殖污染防治等法律規章。在政策引導上，浙江省政府出臺建設美麗農業、畜牧業轉型升級、現代生態循環農業、商品有機肥生產與應用、秸稈綜合利用、創新農藥管理機制、農村清潔能源、農藥廢棄包裝物回收處置、耕地保護補償、水稻生態補償等意見和辦法30多個，形成綠色生態農業政策清單53條，積極探索了綠色生態農業政策體系。

2 存在的主要問題

浙江的農業面源污染治理雖然取得了明顯成效，但不平衡不充分的問題依然突出。主要體現在以下幾個方面:一是畜禽養殖場治水治氣不平衡，養殖場臭氣治理明顯滯后，面上的治臭基本沒有啟動。2017年中央環保督察期間，共收到352件投訴，其中75%就涉及臭氣。二是排泄物高水平資源化利用不充分。畜禽排泄物重點、難點是沼液，特別是部分養殖場因農牧布局失衡的客觀原因，只能通過異地利用實現生態消納，高運輸成本和低性價比導致排泄物資源化利用率不高。三是禁限養區盲目擴大的問題依然存在。地方政府從監管責任、關停養殖場的平衡性、設施用地指標等方面考量，普遍缺乏大破大立的積極性，盲目擴大禁限養區，造成排泄物資源化利用困難與新墾耕地土壤貧瘠現象共存格局。四是肥藥持續減量的難度不斷加大。有機肥替代、病蟲害綠色防控投入成本較大，短期內生產效益不明顯，影響主體綠色變革的自覺性，迫切需要更多的政策保障和技術創新。五是優質優價的實現機制難以建立。綠色發展加大了生產成本，如果優質不優價，勢必挫傷農業主體的積極性，難以養成其綠色發展的行為自覺。

3 高水平推進農業綠色發展的總體思路

目前，浙江省印發了《關于再創體制機制新優勢高水平推進農業綠色發展的意見》，并制定了推進農業綠色發展實施三年行動方案和2020年目標清單、責任清單和項目清單，相關市縣也積極踴躍開展先行示范競爭性申報，全省上下同頻共振、步調一致，形成全力推動農業綠色發展的氛圍。下一步，還需要從目標設定、任務設計、重點工作和保障措施等四個方面系統謀劃，持續推進農業綠色發展工作。

3.1 在目標設定上，高起點定位“六個綠色”

一是綠色產業。按照產業綠色化、綠色經濟化發展思路，進一步優化農業產業結構，加快發展特色水果、花卉、中藥材、畜禽等優勢產業，推進農牧結合、一二三產融合深度發展。二是綠色資源。按照生態美化資源綠色要求，大力推廣種植業清潔化生產和養殖業綠色化發展模式，深入推進農業廢棄物資源化利用或無害化處理，持續推進土壤、水體、耕地質量和生產條件改善，外源性污染得到有效控制，內源性污染得到有效治理。三是綠色產品。把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，大力發展地理標志農產品和綠色食品。四是綠色鄉村。深化“美麗鄉村”建設和農村人居環境整治，打造整潔田園，建設美麗農業。五是綠色制度。以綠色生態為導向，將秸稈還田、有機肥施用、養殖廢棄物資源化利用、農膜回收處置及規范使用化肥農藥、綠色防控病蟲害技術等綠色發展方式作為對農業主體項目扶持、評先評優的重要內容和因素予以激勵；將施用違禁高毒農藥、露天焚燒秸稈、丟棄農業投入品廢棄包裝物、非糧化等行為列為負面清單予以約束，進一步建立綠色發展引導和負面清單相結合長效發展機制。六是綠色增收。要進一步壯大發展農業綠色產業，實現綠色優質農產品有效供給；要深化農村產權制度改革，大力發展休閑觀光農業和鄉村旅游等農旅融合發展新產業。

3.2 在任務設計上，高標準構建“六大體系”

一是生產基礎體系。強化自然資源保護，改善耕地生產條件，提升農田水利等基礎設施，穩定農業綜合生產能力；加快發展設施農業，推行“農業+互聯網”，改善生產手段；推進規模經營主體生產設施標準化改造，建立綠色低碳種植、養殖制度。二是質量管理體系。深入推進“農業質量年”工作，高質量、高標準完成農產品質量安全追溯體系建設，有效提升綠色農產品質量安全水平。推進“標準化+綠色農業”行動，加快完善農業標準體系。三是控源治污體系。堅持農業治水、治土、治氣聯動，深入實施農業水環境治理，全面建立農藥肥料廢棄包裝物和棄舊農膜回收處置系統。存欄500頭以上規模養殖場科學建設封閉式集糞棚，敏感區域大型規模養殖場逐步建設臭氣治理系統。加強建設完善農業“云平臺”，建立涵蓋全省的重要農業資源臺賬制度和農業資源生態智慧監測預警網絡。四是循環利用體系。立足縣域統籌，全面深化現代生態循環農業“主體小循環、園區中循環、縣域大循環”三級循環利用體系，加強有機肥開發，實施有機肥替代行動，強化畜禽排泄物資源化利用，推進農業廢棄物全量資源化利用或無害化處理。五是技術裝備體系。大力推廣糧食作物綠色優質品種、水稻基質育秧、水稻兩壯兩高栽培、水稻病蟲綠色綜合防控等良種良法配套綠色增產技術；推進“農業+機械化”，加快農業“機器換人”步伐，重點加快水稻全程機械化生產，并逐步向主導產業、特色產業生產機械化延伸。六是人文支撐體系。推行“農業+實用人才”，加強職業農民和新型農業經營主體培育，建立農民專業職稱評選制度，打造農業職業經理人隊伍。加強宣傳引導，完善制度供給和政策保障，營造全社會關心支持農業綠色發展的良好氛圍。

3.3 在重點工作上，高要求推進“三調三整治”

一是產業結構調整。進一步調整優化空間布局，加大農業品牌培育，發展休閑觀光、養生健康等輕污染產業，培育農村電子商務等零污染產業。進一步提升現代農業園區和糧食生產功能區，建設一二三產業深度融合的現代農業園區。二是生產方式調整。深化現代生態循環農業建設，大力推行清潔化標準化生產，推進農作制度創新，推廣農牧結合、糧經結合、林下生產、稻魚共生等新型農作制度。建設一批數字化植物、養殖、育種工廠，大力推進設施增地，加快推進農業生產設施化和管理手段智慧化。三是經營制度調整。進一步完善農村承包地“三權分置”辦法，有序引導整村土地流轉，推進規模化經營。提升壯大農業龍頭企業，扶持培育以農創客、糧二代為代表的新型農業經營主體，推進產業化經營。引導各類主體合作，完善合作制度和利益聯結機制，促進小農戶與現代農業對接，推進合作化經營。加快發展農業社會化服務，培育市場化專業服務組織。四是養殖污染整治。在養殖污染治理長效機制上再深化，繼續開展網格化巡查機制執行情況第三方抽查與考核，基本構建農牧對接沼液貯運、配送系統，擴面推進死亡動物保險聯動和跨區域集中處理。五是農業投入品整治。深化“肥藥兩制”改革，突出抓好農資經營體系建設，建立投入品電子追溯體系，完善省級系統和各地特色應用系統之間數據對接、信息互通和資源共享，構建肥藥全程可追溯體系；完善主導產業肥藥施用技術標準，基本實現主要品種全覆蓋，加強可降解生物農藥推廣應用力度；探索審慎監管機制，率先對農業生產大戶按照農產品出口基地標準開展肥藥施用全過程可追溯管理。六是田園環境整治。深入實施整潔田園行動，推廣農作物秸稈資源化利用七大技術，全面禁止露天焚燒；全面回收處置農藥廢棄物，推進氮磷生態攔截污染和農業面源污染監測點建設，大力清理田間積存垃圾、改造生產設施、整理田間桿線、建立長效機制，提升田園景觀化水平。

3.4 在措施保障上，高效能實施“六大引領”

一是規劃引領。立足產業發展特色，研究制訂農業綠色發展系統性規劃，突出問題導向、目標導向和績效導向，全面確定目標任務、思路要求、工作重點和保障措施。制定年度工作計劃，建立任務清單、項目清單和責任清單，有序高效推動工作深化。二是示范引領。按照“六大體系”建設和“三調三整治”重點，打造一批各具特色的示范性綠色發展樣板，總結典型經驗，發揮示范效應，推動綠色發展成為全省現代農業的普遍形態和深厚底蘊。三是工程引領。組織實施農業綠色發展示范項目，建成一批高質量的項目點。四是制度引領。完善財政扶持、社會資本投入、農業政策性保險、農業設施用地等支持農業綠色發展的制度機制。建立農業綠色發展評價指標體系，強化地方政府責任，建立月統計季通報制度，加強目標考核。五是技術引領。利用“三農六方”和省農業科技研發專項，廣泛開展綠色生態技術研發，集成推廣先進適用技術模式。充分發揮產業團隊作用，廣泛聯系農業經營主體，全面開展農業綠色發展技術推廣和服務。六是組織引領。省市縣成立工作領導小組，選配精干力量進行實體化運作，加速推進農業綠色發展工作。