完善中國環境與健康關系的法律制度*
——基于健康權視角

王志鑫

(重慶大學法學院，重慶 400044)

改革開放以來，中國經濟社會受經濟產業結構、人口增長等因素影響，環境問題日漸顯現，環境污染損害人體健康的事件呈現高發、頻發態勢，已成為影響人民健康、經濟發展與社會穩定的重要因素。為應對環境與健康問題，黨和國家適時推出“健康中國”戰略。習近平總書記強調：“沒有全民健康，就沒有全面小康；要把人民健康放在優先發展的戰略地位。”[1]中共中央政治局于2016年討論并通過了《“健康中國2030”規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》提出未來15年要大力推進以公眾健康保障為核心的健康中國建設。相較于“健康中國2020”戰略，《綱要》最顯著的特點在于從醫療之外的角度探討健康保障問題，即從影響健康的外在要素出發，將環境保護歸入健康保障體系加以統籌考量。環境與健康問題關乎個人利益、公眾健康、社會福祉及國家發展，必然觸及多方主體權益，亟需穩固的法律制度予以保障。本研究試圖從健康權視角探討如何完善中國環境與健康法律制度，以期對環境與健康問題規制拋磚引玉。

1 中國環境與健康法律制度的現狀和困境

1.1 中國環境與健康法律制度的現狀

(1) 積極回應環境健康問題是中國的基本政策

環境健康問題歷來為黨和國家所重視。1994年公布的《中國21世紀議程》第9章(衛生與健康)要求降低乃至消除環境污染和公害對人體健康的危害，防控因各種環境污染因素對健康產生的潛在威脅。溫家寶總理曾在第六次全國環境保護大會上強調：“人民群眾的生活質量和身心健康與生態環境的好壞息息相關。”原衛生部等于2007年頒發了首個規范環境與健康工作的綱領性文件——《國家環境與健康行動計劃(2007—2015)》(以下簡稱《計劃》)，為開創環境與健康工作新局面指明了方向。隨后，《國家環境保護“十二五”環境與健康工作規劃》《“十三五”生態環境保護規劃》《國家環境保護“十三五”環境與健康工作規劃》(以下簡稱《規劃》)和《國家環境保護環境與健康工作辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)等文件相繼出臺，其核心在于強化國家防控環境健康風險能力，提高公眾健康保障力度，促進環境與健康工作有序進行。

(2) 保障人體健康是中國環境與健康立法的重要目的

中國環境與健康法律規范一貫關注環境污染對人體健康的危害問題，如《環境保護法》《水污染防治法》《藥品管理法》《食品安全法》《傳染病防治法》《海洋環境保護法》《放射性污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《動物防疫法》《新化學物質環境管理辦法》《固體廢物污染環境防治法》《醫療廢物管理條例》《礦山地質環境保護規定》等法律規范皆明確“保障人體健康”的立法目的。尤其是《環境保護法》，不僅確立了保障人體健康的目的，還制定了具有突破意義的第39條，即通過在環境基本法中認可環境與健康工作的獨特性及重要性，為其專項立法、部門及地方立法打下根基。

(3) 創設了環境與健康具體法律制度

一是建立了環境與健康風險管理制度。《環境保護法》第39條規定，國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度。法律首次確認和闡述了環境與健康風險管理制度，為下一步政策出臺推廣開拓了思路。《辦法》提出要構建以突出環境健康問題為治理導向的環境健康風險防控機制。原環境保護部于2009年發布了首份《國家污染物環境健康風險名錄》，并于2018年首次啟動了中國居民環境與健康素養監測工作，隨后分別在浙江和山東兩個縣啟動了國家環境健康風險管理試點工作，這一系列有益探索為有效把握公民環境與健康素養水平，完善環境健康風險管理制度夯實了基礎。

二是實行了環境健康影響評價制度。為科學、公正、準確地評估與處理公眾環境污染致損事件，原衛生部于2001年頒布了《環境污染健康影響評價(試行)》，以統一的標準處理排污者與受污染損害者的糾紛。國務院于2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》規定，在進行規劃環境影響評價時，必須將規劃實施對環境和公眾健康可能產生的長期影響作為分析、預測和評判的主要內容。

(4) 構建了環境與健康工作管理體制

中國環境與健康早期工作主要由各級衛生部門負責，旨在消除原生環境對健康的影響，提升對寄生蟲病和感染性疾病的防范能力。原環境保護總局、原衛生部分別于2002年、2005年成立了環境與健康監測處和環境與健康相關產品安全所，從各自領域管理中國環境與健康事務。隨著國家對環境與健康治理體系與能力的推進，十九大報告提出要統一生態環境監管部門的改革任務。國家于2018年組建了生態環境部，從結構上確立其作為環境健康風險管理最優資源調度者的地位，進一步優化了以防控公民健康風險為目標的環境與健康管理體制機制[2]。生態環境部組建后舉辦了環境與健康綜合數據和技術培訓班，出臺了《環境與健康數據字典(第一版)》《生態環境信息基本數據集編制規范》，有效加強了環境與健康基礎信息工作。同時，環保和衛生等部門也積極加強合作，共同探索構建環境與健康工作協作機制。2005年至今，原環境保護總局和原衛生部已共同舉辦4屆國家環境與健康論壇，誠邀政府、科研機構、高校等人員一同商討環境與健康工作的問題、時機和挑戰。2008年，中國成立了國家環境與健康工作領導小組，初步構建了多部門協作管理機制。

1.2 中國環境與健康法律制度面臨的困境

(1) 環境與健康法律體系尚未形成

雖然《環境保護法》第39條規定了環境與健康的某些內容，但環境與健康法律體系遠未成形。一是環境與健康專項法律缺失，各種相關規定散見于環境、衛生、勞動等方面的法律中，難以有效應對日趨嚴峻的環境健康形勢。即使有一些專門針對環境與健康的法律條文，但因規定過于原則化和模塊化，缺乏支撐性的制度和標準體系而難以發揮效果；且因法律對環境與健康管理方式規定的缺失，環境管理與健康管理制度銜接不足。二是環境與健康立法目的處于割裂狀態，在環境立法領域的表現尤為明顯。中國環境法律雖已明確“保障人體健康”的立法目的，但在實踐中，“保障人體健康”并未獲得“首要目標”地位而常常讓位于經濟社會發展與環境保護。受立法目的所限，具體環境法律制度設計上并未深入考量環境污染與健康問題的內在關聯，長期注重對環境污染與風險的防治，忽視了環境污染對公眾健康的損害。

(2) 環境與健康標準體系割裂

環境與健康標準是制定環境與健康法律規范，管理環境與健康事務的重要依據。但當前環境與健康標準大體呈現相互獨立且體系割裂的局面。一是尚未建立符合國情的環境與健康標準體系。受技術和經濟發展水平所限，中國在標準制定過程中往往傾向于借鑒和參考其他國家或國際組織的內容，考慮到中國在人口特征、族群生理機能及環境背景值等方面的特殊性，這種借鑒和參考客觀上難以真正落地。二是諸多環境標準未確立保障人體健康的中心地位，有些標準甚至未包含人體健康內容[3]。截至2016年7月1日，中國已公布國家環境保護標準1 969項，其中現行有效標準1 720項[4]。但這些標準的中心價值即保障人體健康并未獲得法律肯認，導致現有環境標準應對環境健康風險能力不足。三是環境標準與衛生標準融合度較低，兩者各自為政現象明顯，難以合力控制因環境問題引發的公共健康風險[5]。四是許多標準在制定后多年未得到系統性修訂，不能準確反映當前環境健康科學研究的最新成果，難以滿足當前經濟社會的發展需求。

(3) 環境健康損害賠償制度不完善

雖然《環境保護法》已明確環境污染者責任追究制度，但環境健康損害賠償制度仍不完善：一是環境健康損害鑒定機制不健全。在環境污染損害鑒定問題上，中國實行的是由環保部門指定或推薦機構對環境污染損害進行司法鑒定。這種統一鑒定制度，有利于簡化環境污染損害鑒定程序，節約鑒定成本。但在實際中，環境污染損害鑒定的專業化、體系化進程依然滯后于當前環境污染損害糾紛解決的要求，尤其是判斷環境污染行為與健康損害結果之間的因果關系，確定損害程度、范圍及損失額等關鍵技術問題尚未得到較好解決[6]。二是環境健康損害賠償資金保障制度不健全。當前許多影響范圍較大的環境污染損害事件大多還是由政府負責善后賠償，但這種賠償模式并未真正落實《環境保護法》中的責任追究制度。中國雖較早推行環境污染責任險，但該險種大多集中于環境污染后的修復領域，對環境健康責任險涉及較少；且已有險種只是解決因突發環境污染事件而導致的公眾健康損害，尚未觸及潛伏期長的環境公害病險種。

(4) 公眾環境與健康素養匱乏，參與度不高

美國公共衛生教育協會通過融合健康素養與環境素養的內涵，于2008年提出環境與健康素養概念，即個體具備尋求、搜索、通曉、鑒別環境與健康信息，且能依據信息準確做出選擇，從而減少健康風險，提高生存質量和保護環境的能力[7]。環保部門已將該理念引入環境與健康工作中，并編制了《中國公民環境與健康素養(試行)》，該文件為普及公民所應掌握的環境與健康基本理念、知識及技能提供了參照。但該文件出臺至今已7年有余，效果卻不盡理想。中國環境科學學會曾于2015年對北京、湖北、甘肅3省(市)居民的環境與健康素養進行抽樣調查。調查結果顯示，當前中國公民環境與健康素養水平仍處于較低層次，僅有8.41%的居民具備基本知識和技能；公眾對環境與健康問題雖具有一定的風險意識，但浮于表面，其知識儲備和理性認識嚴重不足[8]。從公共服務供給角度看，現行法律法規對公眾健康權益維護不足，環境健康資源共享和信息公開更是難以實現。

(5) 環境與健康監管協調體制不健全

環境與健康監管涉及部門眾多，但各個部門的監管職責并未明確和細化。因各部門之間缺乏有效銜接，“政出多門”現象普遍，致使相關政策很難發揮實效[9]。在環保和衛生兩個主要部門監管協調問題上，單靠《衛生部國家環保總局環境與健康工作協作機制》文件很難有效協調。根據相關文件成立的環境與健康工作領導小組，并未對中國環境健康風險管理產生較大影響[10]。

2 中國環境與健康法律制度的邏輯轉向——健康權

長期以來，環境與健康工作依據現有法律規定將污染防治作為要點。現有環境與健康法律制度并未確立健康權理念，相關制度在設計之初也未對“健康”予以足夠重視，致使環境與健康工作落入“為了防治而防治”的窠臼。從環境與健康法律制度目標看，不論是發展經濟還是保護環境，抑或是維護生態利益，最終研判準則仍是人體健康及公民健康權的實現。因此，要建構體系完善的環境與健康法律制度，首先應調整制度的邏輯重點，即將該法律制度的出發點從經濟、環境利益轉向健康利益及健康權，并以此為起點進行全面而系統的制度設計。

2.1 內在邏輯契合：健康權與環境的內在關聯

健康權的產生，源于二戰后人們對慘絕人寰的大屠殺和人體實驗等行為的反思，以及對公共健康問題的關注。1946年，健康權首次出現在《世界衛生組織憲章》序言中，隨后聯合國頒布的《世界人權宣言》賦予了健康權為基本人權的地位[11]。自此，多個國際或區域性人權條約從各自領域對健康權的某些內容進行了延伸和擴展。當前對健康權闡述較為全面的國際性條約為第21屆聯合國大會通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》，該公約第12條規定：“健康權是指人人享有可能達到身體和精神健康最高標準的權利。”健康權主要涵蓋以下范圍：一是衛生保健領域，包括醫藥、食品、心理、母嬰及青少年健康保健和疾病預防治療等；二是衛生條件領域，包括良好的生態環境、清潔的空氣與水、充足且營養的食物、健康的職業環境等[12]。從健康權的范圍看，國際人權法基本認可了良好生態環境是健康權實現的重要因素之一[13]。反之，任何環境污染或損害行為均是侵害健康權的行為，應當運用人權保障機制進行救濟。

2.2 現實需求呼喚：環境與健康法律制度的新選擇

法律價值是由多種價值因素組成并以多樣化形式存于法律系統之中。在系統內部，各種價值要素的位階是上下浮動的[14]。這意味著環境與健康法律制度價值呈現動態性、多層次性及多元性的特征，即制度價值可因某些要件或進程的變更呈現“梯度”形式。人的價值需求多樣，但因條件所限，社會無法滿足人的所有需求[15]。此時需發揮法律的平衡作用，但平衡標準往往集中于效益，即選擇對公眾最為緊迫和必要的利益。故在社會某一發展階段，先行實現環境與健康法律制度的某一理念，符合《正義論》中對優先問題的闡述[16]，進而有利于安排體現“損失最小化”的法律原則或制度而達成“利益最大化”的目的。環境與健康法律制度的目標是防治環境污染與生態破壞，但其內在權利脈絡是為了人的發展權利、環境權利與健康權利。由于都是正當價值利益，把三方利益相比較進而打壓或否定利益最小方是不明智也是行不通的，最佳的解決方法在于安排價值實現的先后位序。從現實角度看，近年來我國環境污染日益嚴重，許多慢性及惡性疾病隨之產生，公眾健康已受到較大損害，故治理環境、保護人體健康應是當前重要議題。作為公民最基本的權利，健康權是公民享有和實現其他權利的根基，理應作為當前環境與健康法律制度的出發點與立足點。此處的“健康”涵蓋3個需求：一是公眾享有免受污染損害的健康需求；二是公眾享有更利于健康的環境的需求；三是環境本身健康的需求。

2.3 經驗啟示：韓國《環境健康法》和健康權理念

當前，世界上對環境與健康專項立法的國家主要為韓國與美國。韓國在2008年出臺并于2014年修訂的《環境健康法》，專門規定政府的環境健康管理職責。美國新澤西州的《環境健康法》規定了州政府在食品及勞動安全、環境污染防治、核輻射等領域的環境健康管理職責[17]。韓國《環境健康法》因確立健康權和環境健康風險防控理念而實施效果顯著，對中國環境與健康法律制度構建的啟示意義較大，主要表現在以下幾點：一是以公眾健康為中心，將健康權的概念具體化。該法規定國家有義務主動鑒別環境風險對人體健康的影響，并應采取相應措施；民眾如認為當前環境因素的健康風險較大，可向韓國環境部長官提出調查申請，經韓國環境部長官確認調查的必要性并在專門委員會審核通過后即可實施調查。二是關注兒童等特殊群體。如對兒童產品和兒童經常活動區域進行環境風險管控，針對兒童玩具及兒童經常使用或接觸的固定設施，要求商家提供可能對兒童產生健康環境風險的物品屬性和產品清單[18]。三是實行新技術和新物質的環境風險管理制度。由韓國環境部主導對新技術和新物質的風險評估工作，提出相應的應對措施。四是制定較為詳細且有效的處罰條款。其中以雙罰制的效果最為明顯，即在個人或法人違反相關規定時，如其代理人或代表人沒有履行關注或監督義務，對兩者都要處以罰款；反之只對個人或法人處以罰款。

3 健康權視野下的環境與健康法律制度展望

3.1 將健康權寫入《憲法》

有學者認為中國現行《憲法》的一些條款尤其是公民基本權利條款已直接或間接地回應健康權及其保障問題，重新確認健康權概念及其保障問題實屬不該；且健康權及其保障問題觸及多領域權利，對其進行專門、集中規定困難較大且無必要[19]。但從當前環境與健康法律制度發展現狀及人體健康保障思想確立的角度看，健康權寫入憲法是非常有必要的。根據《世界衛生組織憲章》和《經濟、社會和文化權利國際公約》等國際人權公約，健康權被確定為一項基本人權，中國已加入上述公約且未提出異議，加之國家尊重保障人權的義務已被寫入《憲法》，那么《憲法》理應積極回應。因此，健康權應寫入《憲法》且明確為一項公民的基本權利。只有在中國的根本大法《憲法》中寫明健康權，才能突顯出健康權的重要地位，向國際社會表示中國保障公民健康的決心，向公民表明國家維護公眾健康權益的態度與承諾，為環境與健康法律制度順利展開奠定良好法源基礎。同時，這有利于完善中國人權保障法律體系，亦是《憲法》自我完善的重要表現。

3.2 加強環境與健康立法

環境與健康法律制度想要真正發揮實效，必須盡快出臺相關法律、法規，構建完備一體的環境與健康法律制度體系[20]。一是加強環境與健康立法。在立法上，可借鑒韓國的做法，立足于《辦法》的基礎上出臺專門且位階更高的《環境健康法》，把健康權即保障人體健康理念引入其中，并貫徹至具體制度設計中，促使環境和健康理念相互融合。該法應包含環境與健康標準、監管、評價及賠償制度等內容，并及時出臺相應的實施細則，使之更具操作性。二是不斷強化環境與衛生立法的銜接力度，合力構建協作融合的環境健康法律法規體系。三是在穩固衛生立法目的的同時，以理性的眼光重新審視環境立法，使其立法的首要目的和最終目的回歸為保障人體健康[21]。立法部門要妥善安排環境保護和經濟發展理念的價值序位，認識到經濟發展和環境保護皆是為了人的可持續發展，而人的可持續發展的重要基礎則是健康。

3.3 確立環境健康風險預防原則

通過審視環境和健康的歷史沿革，在現實中很難發現類似于日本水俁病這樣因果關系清晰的案例。大多數情況下，環境污染和健康損害之間的關系并不明晰。鑒于環境污染影響人體健康具有潛伏期長、影響范圍廣及因果關系不明確等特征[22]，環保部門應加強對環境健康風險的預防和管控。但只依靠《環境保護法》的預防原則還遠遠不夠，因為此處“預防”的對象更多傾向于已經相對確定的損害，而非不確定的風險。根據風險防范原則，即使在環境造成損害的科學依據并不十分明確時，仍需對可能危害環境的活動和物質加以控制[23]。因此，有必要將風險預防原則貫穿于環境與健康法律制度中，以此作為法律層面上對環境健康風險的回應。具體而言，在明確環保和衛生部門相關職責前提下，建立環境健康資源共享和工作協調制度，以此共同開展環境健康風險監測、調查及評估工作，應對不同風險加以管控而采取各種預防措施。

3.4 建立環境與健康標準體系

環境與健康標準是保障環境與健康立法、執法順利開展的重要支撐，必須構建起環境與健康標準體系。該體系應做好以下幾點：一是體現人體健康保障的中心思想。在標準制定過程中，除要注重對相關技術指標的分析外，更應注重標準的價值目標即人體健康保障。二是加快對現有環境與健康標準的改造力度。結合社會經濟和科技水平，對已不適應當前環境與健康事業發展的相關標準及時修改；涉及標準的各相關部門應進一步加強溝通和協作，在修訂過程中注意標準之間的銜接性。三是盡快填補環境與健康核心領域基礎標準的空白點，包括環境健康風險調查、檢測及評估標準，基于人體健康的水、大氣和土壤環境標準，環境與健康暴露評價、風險評估標準等。

3.5 構建公眾環境與健康素養教育制度

環境與健康問題不僅關乎國家生態戰略利益，也關乎公民的切身利益。公眾環境與健康素養的培育離不開政府引導和公眾參與。政府方面：一是加強對公眾環境與健康素養的宣傳普及工作。可將公眾環境與健康素養吸收為公民素質體系的重要組成部分，創新傳播途徑和方式，通過“國家環境與健康論壇”“中國環境與健康宣傳周”“千村萬戶環境科普工程”等平臺，盡可能為公眾提供詳盡且通俗易懂的環境健康知識。二是依據不同群體的受教育水平、知識結構等因素，制定有差異的環境與健康素養培育方案。如對農村地區和城市人群的環境健康素養作差異化的要求。公眾方面：公眾應主動學習并認真踐行《中國公民環境與健康素養(試行)》《環境與健康數據字典(第一版)》，努力提高自身對環境與健康信息的交流、理解和分辨能力，在應對突發環境與健康事件時，做到不盲目和不恐慌；積極主動參與環境與健康事業，提高自身環境與健康素養。

3.6 完善環境健康損害賠償制度

環境健康損害賠償制度是公眾健康權益救濟的一道重要防線，必須加以重視。一是完善環境健康損害鑒定機制。在繼續深化現有鑒定機制基礎上，不斷提高鑒定的專業化和體系化水平，構建起污染排放→對環境的影響→環境暴露→對人體健康的影響→賠償等技術支持體系，進一步明確環境健康損害評估的標準和技術指標。環境健康損害結果也應將環境健康標準、監測、病理、暴露測量及賠償評估等數據綜合分析并加以認定。二是適時引入懲罰性賠償機制，提高對排污者的威懾力，改變過去環境損害事件由政府買單的局面。同時應對懲罰性賠償機制的適用范圍加以限制，即適用于違規排污或超標排污的情形。如排污者有上述兩種情形之一或全部，則應雙倍乃至多倍賠償受害者。三是探尋適合中國國情且由法律加以明確的環境健康責任險、健康損害稅等稅險種，通過市場機制引導，結合排污企業造成的環境健康風險程度，確定具體的環境健康責任險費用。同時，環境健康責任險種不僅要面向突發環境健康損害事件，也應涵蓋長期慢性的環境公害病險種。

3.7 形成有效的環境與健康監管協作機制

為避免環境與健康工作分散監管的弊端，必須建立科學合理的監管協作機制。一是將現有國家環境與健康工作領導小組升級為國務院環境與健康工作的議事協調機構，進一步提升其綜合協調能力[24]。明確該小組的主要職責為總體把握國家環境與健康情況，研究制定國家環境與健康大政方針，籌劃布置國家環境與健康工作任務，組織協調各相關部門工作關系等。二是按照環境健康風險管控規律，明確環保部門在環境與健康工作中的統籌協調職能，但也應重視衛生部門的公共健康管理和服務職能。三是繼續深化環保和衛生部門的協作機制。兩部門可建立統一的資源共享機制和信息發布平臺，共同開展環境與健康工作調查及行動。

4 結 語

開展環境與健康工作，是規制環境健康問題的重要手段。但在環境與健康法律制度構建方面遭遇諸多困境，客觀上要求其法律制度邏輯理念應有所轉變。健康權的提出，正是對此作出的積極回應，通過完善立法，建立一整套防治、監管、救濟等法律機制，從而為中國環境與健康工作的順利推進保駕護航。