國外排污許可制度實踐經驗與啟示

林業星，沙克昌，王靜，黃磊

(1. 江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京 210036； 2. 生態環境部環境工程評估中心，北京 100012；3. 陜西省環境調查評估中心，陜西西安 710054)

排污許可制度是國際通行的一項環境管理基本制度，其目的在于明確排污單位在運營期污染物排放過程中應當遵守的濃度、總量、自行監測、執行報告等規定，以依法規范排污單位的排污行為。排污許可證是生態環境部門頒發的、排污單位運營期必須遵守的重要法律文書。許多國家和地區已對污染物排放行為實行排污許可證管理，對其環境保護和污染防治起到了很大的作用。我國自20世紀80年代中期開始施行水污染物排污許可制度以來，在污染物減排和總量控制中發揮了一定作用，但其核心管理地位和作用并未完全凸顯。本文在梳理美國、德國、澳大利亞等國家排污許可制度實踐經驗的基礎上，對國外排污許可制度的內涵和實施特點進行總結，從借鑒國外經驗和管理的角度，提出完善我國排污許可制度的建議。

1 美國排污許可制度體系

1.1 法律法規體系

(1)聯邦法律法規

美國的排污許可制度起源于水污染防治領域。自1972年《聯邦水污染控制法》(《清潔水法》前身)確立國家消除污染物排放許可證制度的法律地位，美國水污染物排污許可制度由此正式確立[1]。美國國會對于設立該制度的目的是這樣解釋的：“許可證是確保許可證持有者的排放活動遵守水污染控制法規定的各類技術排放限制、與水質標準有關的排放限制、有毒污染物的排放限制、預處理標準和其他法律規定的義務的重要手段”[2]。由于固定源水污染物排放許可證制度取得了成功，1990年美國借鑒《清潔水法》的成功經驗修訂了《清潔空氣法》，并由此建立了美國大氣污染物排污許可制度。該制度實施后，六種常見的大氣污染物(顆粒物、臭氧、鉛、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫)的排放量明顯降低[3]，在保護公眾健康和改善空氣質量方面獲得了顯著成效。

(2)州法律法規

聯邦層面的法律法規是最基本要求，各州可在美國聯邦法律法規的基礎上進行修改完善、補充或加嚴管理要求，根據自身的情況和需求，建立自己的許可證實施計劃。如紐約州的《環境保護法》、得克薩斯州的《得克薩斯州空氣行政令》《得克薩斯州污染物排放消除制度》、華盛頓州的《華盛頓州污染物控制法》等。

1.2 管理體系

美國聯邦環保局具體負責排污許可管理，在相關法律的授權之下，按照一定的條件和要求簽發聯邦許可證。同時，聯邦環保局可將全部或一部分簽發許可證的權力授權州或地方政府執行。目前，各州政府普遍得到了聯邦政府的授權，在各自的轄區內核發排污許可證并進行管理；對于未得到授權的州，則由聯邦環保局區域辦公室負責許可證的核發。與此同時，聯邦環保局有權監督各州排污許可證的核發和管理工作，有權對各州發放的許可證進行審核，并且否決與聯邦要求有沖突的因素。

1.3 許可證類型

美國實行單項許可證，即對不同環境要素的排污許可進行單項管理，根據介質的不同主要分為大氣、水、固體廢物、油污泄漏、化學品風險等多種要素排放許可證。其中，大氣污染物排放許可證分為建設許可證和運行期許可證，兩者并行存在但目的不同；水污染物許可證按照許可對象可分為個別許可證和通用許可證，此外，還可以分為污水許可證和雨水許可證；其他環境要素如固體廢物、油污泄漏、化學品風險等主要是通過向當地環保部門或聯邦環保局報備或登記等方式進行管理。

1.4 實施程序

美國排污許可證發放流程如圖1所示。

1.5 與環評的銜接

美國新源許可要求，必須分析評估污染源對環境空氣質量的影響。空氣質量影響評價報告是申領新源許可證的要件，一般納入排污許可證的工程分析部分，該部分內容將環境影響預測與綜合評價融入對污染源的具體管理措施之中，承擔著建設項目環境影響評價的功能[4]。

1.6 許可制度的特點

美國排污許可制度的特點可以概括為以下幾點：一是排污許可證是排污單位環境管理的依據；二是通過排污許可證實現對新源和現有源的“一證式”管理，對于新改擴建項目，在開工前需申請建設許可證、在正式運行后需申請運行許可證；三是排污許可證為污染源監管提供簡捷有效的剛性約束；四是通過排污許可證來建立環境質量與污染源、環保部門與被監管企業之間的紐帶和橋梁；五是排污許可證制度提供了關聯整合其他相關環境管理制度的抓手和平臺；六是公眾參與貫穿始終。

2 德國排污許可制度體系

2.1 法律法規體系

德國自1974年開始，就在《聯邦排放控制法》中對排污許可證核發要求和程序等進行了詳細規定。歐盟《綜合污染預防與控制指令(IPPC)》實施后，德國將其對排污許可證的要求引入國內環保法律體系，并得到進一步加強。IPPC指令的核心要求是要根據經濟可達的最佳可行技術(BAT)對指定行業的污染設施發放綜合許可證[5]。為更好地貫徹IPPC的指令，BAT也被加入德國法律之中[6]。

2.2 管理體系

德國排污許可管理體系主要分為聯邦、州、地方三個級別。其中，聯邦環境部門主要負責環境政策和法規框架的制定，對排污許可制度的程序、內容等進行詳細規定；州政府環境部門主要負責轄區內的環境執法，并可在聯邦的一些框架立法的基礎上對其進行細化和完善；地方行政部門負責其轄區內排污許可證的核發和監督管理工作。

2.3 許可證類型

德國的排污許可證是對設施建設和運營作出的綜合且集中的許可[7]。該綜合且集中的許可不僅涵蓋了廢水、廢氣、噪聲、固體廢物各要素的許可要求，還整合了建設、自然保護、消防、安全、鐵路建設和運營、有害水源物質的處置和操作的批準以及職業健康等眾多非環保部門的許可要求。

2.4 實施程序

德國排污許可制度的實施程序分為提交申請報告和環境影響評價報告(特殊項目)、主管機關征求其他專門機關的意見、公眾參與等環節。

2.5 與環評的銜接

從程序上看，環境影響評價不是獨立的審批程序，不具備許可效力，僅作為排污許可過程中的一項內容，為核發許可證提供科學依據和支持，對于需要但未進行環境影響評價的項目，不得發放許可證。從管理對象上看，德國環境影響評價主要包括電廠、鋼鐵等污染類工業項目和公路、鐵路等生態影響類基礎設施項目，而排污許可管理的對象主要為工業項目所涉及的排污設施。從管理內容上看，排污許可申請文件的內容均源自環境影響評價。

2.6 許可制度的特點

德國的排污許可制度主要具有許可證發放對象為排污設施而非排污單位、綜合且集中的許可證、不同許可類別對應流程不同、地方行政部門組織開展和公眾參與等特點。

3 澳大利亞排污許可制度體系

澳大利亞從20世紀90年代末期開始實施排污許可證管理。各州都有自己的環保法規，其中以新南威爾士州最具代表性，其排污許可制度較為完善，取得了良好效果。

3.1 法律法規體系

澳大利亞新南威爾士州的排污許可制度體系是依據該州《環境保護操作法案》建立的[7]，該法案下設多個法規以及行動計劃。《環境保護操作法案》的實施取代了《清潔空氣法》《清潔水法》《環境犯罪和處罰法》《噪聲控制行動》《污染控制行動》等多個單項法案，整合了受單項法案約束的排污行為，不但奠定了綜合排污許可制度的法律基礎，而且對排污許可證的具體核發對象、程序、權限和收費標準等要求作出了詳細規定。

3.2 管理體系

(1)管理主體

各州自主管理。澳大利亞采用各州“分而治之”的方式進行排污許可證管理，各州制定各自的法律和程序對排污許可證作相應的規定。排污許可證分級管理，《環境保護操作法案》根據項目的性質、規模以及對環境影響的大小，確定了一份行業清單，不同項目由不同級別的部門核發排污許可證。

(2)發證對象

新南威爾士州《環境保護操作法案》規定，列入清單中的項目須申領許可證，包括農業、冶金、水泥、化工、電力、礦山、污染土壤治理等固定源建設項目，以及固體廢物運輸等移動源，對不同項目規定了規模限制及豁免特例。

3.3 許可證類型

采用綜合許可形式。新南威爾士州排污許可證涵蓋空氣、水、廢物和噪聲控制，是典型的綜合許可證。其形成原因主要與綜合上位法(《環境保護操作法案》)和管理便利性要求有關。一方面，《環境保護操作法案》基本集成了各要素法規的要求，即對空氣、水、噪聲、固體廢物的污染控制等均有相應的規定和要求；另一方面，綜合管理證采用一證式記載方式，有助于企業內部合規性管理，也有助于政府和環保部門的統一監督管理。

3.4 實施程序

新南威爾士州(代表了絕大多數澳大利亞州的情況)的排污許可證采用一證式管理，企業按照許可證要求進行自我管理，簡化了政府監督管理的程序。許可證除載明法定需要遵守的污染物排放標準、排放量等信息外，通常還對污染物排放條件作出要求。

3.5 與環評的銜接

在程序上，環境影響評價是新南威爾士州排污許可證申領的前置條件。許可證申請者應提供翔實的申請材料，包括保護目標、對環境的主要影響、污染控制措施、環境質量本底等資料，作為核發許可證的重要依據。

在內容上，排污許可證中的內容和要求與環境影響評價中一致，直至排污許可證第一次審查后方可修改。

3.6 許可制度的特點

澳大利亞排污許可制度的特點主要為各州采用“分而治之”方式對排污許可證進行管理、許可證發放對象包括固定源和移動源、“一證式”管理簡化了管理程序、排污許可證收費與實際排污量掛鉤、公眾參與貫穿始終。

4 國外排污許可制度經驗概述

4.1 許可制度的內涵

排污許可制度是以改善環境質量為目標，以污染物排放總量控制為基礎，依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，生態環境主管部門對企事業單位發放排污許可證并依證實施監管。排污許可證不僅包括排污單位申報登記、排污指標規劃分配和許可證申請頒發，還包括對執行情況的監督檢查等內容， 與環評制度銜接形成了一種對企業環境行為自始至終的管理模式。

從管理的時段來看，排污許可制度作為固定污染源環境管理的核心制度，貫穿建設項目的“全生命周期”，以排污許可制度為平臺和抓手，整合其他相關環境管理制度，建立起“一證式”的污染源審批監管制度。從管理的對象來看，排污許可證中包含大氣、水、固體廢物、環境風險等多種環境要素的排污行為規范。從管理的內容來看，以排污許可證為載體，將各項環境管理制度進行關聯整合，消除重復規定，統一環境管理數據，建立有機統一、精簡高效的環境管理制度體系。

4.2 許可制度的特點

為充分發揮排污許可證的職能，實現其監管效果，各個國家和地區在排污許可制度的實施上采用了多種手段，其中一些共同點和長處非常值得我們學習和借鑒。

第一，許可制度的法律依據充分，規定詳盡。各個國家或地區都有國家層面或者州層面的法律對排污許可制度做出專門規定，為排污許可制度的實施提供了有力的法律保障。

第二，排污許可的排放標準以技術為基礎，細致且具有針對性。美國在制定排放標準方面投入了巨大的精力，在大氣方面就有新建污染源排放標準(NSPS)、有毒空氣污染物國家排放標準(NESHAP)、最大可達控制技術(MACT)和一般可行控制技術(GACT)、合理可達控制技術(RACT)、最佳可用控制技術(BACT)、最低可達排放速率(LAER)，水體方面有最佳可實行控制技術(BPT)、常規污染物最佳控制技術(BCT)、最佳可行技術(BAT)、最佳可行示范控制技術(BADT)，這些全都是基于技術的標準，每套標準對各個行業都有分別規定，甚至RACT/BACT/LAER采用個案分析的原則逐個制定，可見其對于控制污染物排放的重視[8]。

第三，排污許可的形式因污染源類型而異，增加制度靈活性的同時降低排污許可成本。對于新源，美國依照其排污量進行分類，排放量少的污染源只需獲得小源許可，許可要求大幅簡化。

第四，制定各種環境經濟政策以促進排污許可制度的完善。美國的酸雨計劃將酸雨許可證與排污權交易相結合，利用市場機制配置各個企業的二氧化硫排放限額，成功地以較小的成本實現了二氧化硫的排放控制；澳大利亞新南威爾士州也在排污許可制度中結合了排污權交易。

第五，注重各個地區在發展自身排污許可制度方面的作用。美國先在最頂層制定了排污許可制度的基本要求，然后允許各個州根據自身情況制定本州的排污許可制度。

第六，嚴厲的懲罰措施為排污許可制度順利實施提供有力保障。美國《清潔空氣法》規定排污企業負責人對許可證要求的申請材料、監測記錄、報告等相關材料的真實性、準確性和完整性負責，一旦發現作假，負責人將面臨刑事責任；《德國刑法典》明確規定，違法的罰金按天計算，根據違法程度和違法者的經濟收入處以每天2萬～10萬德國馬克的罰金。

第七，建立有效的監督機制，強化信息公開和公眾參與，充分利用公眾和司法監督作用，降低行政風險。美國清潔空氣法規定，排污單位在許可證申請、實施階段的所有信息必須公諸于眾。

5 國外排污許可制度經驗借鑒

綜上所述，借鑒國外排污許可制度的相關經驗，建議推進我國排污許可制度的專項立法，提升排污許可制度的法律地位。在國家層面建議盡快制定出臺關于排污許可制度的專門性法律法規，提高排污許可證管理的法律地位，明確排污許可證的申領范圍、核發程序、證后監管執法及法律責任等內容，使排污許可制度在實踐中能夠更好地發揮有效作用。

建議進一步關聯整合以排污許可制度為核心的固定污染源管理制度體系。進一步關聯整合排污許可制度與環境影響評價、環境標準、總量控制、“三同時”、污染源監測、現場檢查、排污申報和排污收費等一系列環境管理制度，以排污許可制度為平臺和抓手，使排污許可證成為貫穿排污單位全生命周期守法合規的最基本要求，使其真正成為指導企業規范排污行為的有效法律文書。

建議實行以流域為基礎的排污許可證管理模式。將流域水環境保護管理工作與排污許可制度的實施結合起來，在許可證的核發過程中綜合考慮排放標準、流域水質標準和多種污染源的影響。在水質狀況較好的流域，以排放標準限值作為企業許可限值發放排污許可證；而在水質狀況較差的流域，在基于排放標準核發的排污許可證基礎上加嚴排放管理要求，根據基于水質標準測算出的受納水體超標因子最大日負荷總量(TMDL)，將其在流域內所有排污點源和面源間進行分配，并據此向點源核發排污許可證，進而實現流域水質標準對點源排放行為的約束。最終建立起基于排放標準和水質標準雙重約束的排污許可證核發制度，保證流域水質達標，從而形成流域性排污許可管理模式。

建議實行大氣環境質量達標地區和不達標地區排污許可分類精細化管理。在達標地區必須保證污染源新增后環境質量不超標才可以發放許可證；而在不達標地區，新建項目在排污許可證的申請過程中必須確保新增排污量小于區域現有污染物的削減量，且要執行更加嚴格的控制技術和排放標準。

建議逐步轉變環境管理思路，落實企業主體責任。對于環境質量達標或持續改善地區的企業，不再加嚴管理要求，減輕企業負擔；對于未實現環境質量改善的地區，應通過研究分析確定導致污染加重的關鍵排污單位，將限期整改要求載入企業排污許可證，并在限期整改期間按此要求進行監督檢查，通過排污許可制度落實企業主體責任，使企業自主削減污染物排放。

建議進一步完善信息公開和公眾參與機制，鼓勵多方參與監管。排污許可制度屬于典型的命令和控制型手段，政府監管是其有效實施的關鍵。同時，完善個人、組織舉報投訴等監察方式，調動社會各方面力量來完善監管程序。建立公眾投訴、檢舉、控告等制度，將排污者置于當地居民、社區和非政府組織等公眾監督之下，將政府的部分環境管理權和責任轉移給社會，彌補政府資源和能力的不足。