機構改革后地方體育工作運行現實審視及優化策略

伍藝昭，陽藝武，黃彩虹

（1.武漢理工大學 體育部，湖北 武漢430070；2.湖北工業大學 體育學院，湖北 武漢 430068）

2017 年10 月，黨的十九大報告提出深化機構和行政體制改革的戰略部署，并于2018 年2 月在黨的十九屆三中全會上審議通過 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》， 指出要統籌優化地方機構設置和職能配置［1］。本次機構改革被海內外賦予“前所未有、出乎意料、全面變革、深刻重構”的標簽，其重要工作之一就是“合并同類項”。 在此背景下，全國很多地級行政區體育部門完成從“精簡”到“融合”以轉變體育職能為目標的重要舉措。 鑒于本次機構改革省級及以下行政層級被賦予更多自主權， 全國各地不同地級行政區根據本地經濟社會特點和體育工作實際需要，因地制宜統籌優化體育機構設置和職能配置，在融合過程中也出現體育部門與教育、文化、旅游、廣播電視、衛生等其它部門合并的多元局面， 對地方體育工作開展創造了新的機遇和挑戰。 研究通過審視新一輪機構改革后地方體育工作運行現狀， 剖析機構改革后體育部門與其他部門合并衍生的問題， 著力思考如何在體育融合發展理念和體育強國建設背景下構建與地方體育工作相適應的體育治理體系和機制， 從而提出機構改革后地方體育工作運行的優化舉措。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

地級行政區和省直管縣是我國非正式的第二行政區，是溝通省級行政區和縣區級行政區的橋梁和紐帶。 本研究主要圍繞地級行政區和部分省直管縣展開問卷調查和實地調研，旨在深刻把握中央機構改革宏觀政策與地方實際關聯性，推動中央改革舉措實現從“頂層設計”到“落地生根”的有效銜接。 “體育工作運行”主要包含各地級行政區以及部分省直管縣體育行政部門的“三定”情況、體育工作運行機制情況、體育協會及體育總會發展情況等其它群眾體育、競技體育、體育產業以及體育文化的發展狀況等。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

廣泛查閱國內外與機構改革、地級行政區體育工作、體育行政管理體制等研究相關的政策文本、 數據資料和研究文獻等， 對當前新一輪機構改革的歷史背景和發展現狀以及各省區市地級行政區體育工作運行情況進行文獻分析。 并通過文獻對比整理，對其作進一步理論上的歸因梳理。

1.2.2 德爾菲法及問卷調查法

研究采用專家問卷調查法。 以從文獻資料和經驗積累中初步提取的問題要素為基礎， 制訂H 省機構改革后體育工作運行情況問卷調查表。 分別邀請3 名體育管理學領域專家、2名省體育局人事處管理人員及2 名地區體育行政部門管理人員對問卷提出修改完善意見。 結合專家審定意見對問卷內容完善修改后， 采用克隆巴赫α 信度系數法得到問卷設計的信度系數為0.536 2，采用單項與總和相關效度分析測量問卷的內容效度，得到變異系數值為0.16，由此確定問卷內部一致性信度和效度符合相關指標， 檢驗結果反映問卷的內容具有一定貼近性和代表性，達到研究要求。 以H 省16 個地級行政區體育系統管理人員為調查對象， 通過H 省體育局人事處發放調查問卷16 份，回收16 份，通過甄選鑒別，均為有效問卷。

1.2.3 實地考察法

為更加深入地了解機構改革后體育部門機構設置、 體育管理體制機制及實際運行方面的實際情況， 把握改革后地級行政區體育工作運行的熱點、難點和重點問題，并搜集地方體育工作運行的改革思路以及具有代表性的基層實踐樣本，研究采用“目的性抽樣”方法，有意識地從H 省16 個相關地級行政區中選取9 個地級行政區作為樣本進行實地抽樣調研。

為使抽到的樣本單元合并起來能產生與總體相近的特征，研究從H 省3 個省直管市中選取1 個作為樣本，從單獨成立體育事業發展中心的4 個地級行政區中選取2 個作為樣本，從體育部門與文化、旅游等部門合并成立文旅局的9 個地級行政區中選取6 個作為樣本，進而形成9 個樣本單元，提升樣本代表性。 并且，為掌握更為詳實的體育工作運行情況，所選取的9 個抽樣調研對象均為體育工作在該省開展相對較好的地級行政區。

2 體育機構改革現狀分析

2.1 單一格局打破

隨著機構改革不斷深化， 新一輪機構改革已經達到了一個深水區， 在體育系統內表現為完全打破了原來上下貫通的單一格局。 梳理當下全國體育部門設立現狀，基層縣區級體育行政部門基本上完成了與其他部門的合并， 響應了中央對于構建簡約高效基層管理體制的號召；在地級行政區層級，體育部門設立呈現兩極分化狀態，在山西、河南、山東、河北、遼寧等北部省份，地級行政區體育部門多數以體育局單設呈現，而在湖北、湖南、廣東、海南等南方省份，地級行政區體育部門大多呈現與其他部門合并狀態；對于省級層面而言，當前除海南省之外，其余省份體育局仍然保持單設狀態，海南省也在新一輪機構改革對機構設置和職能配置完成進一步優化， 將原來的省旅游發展委員會、 省文化廣電出版體育廳整合為省旅游和文化體育廳。 可以發現，體育機構合并和改革是在文化體制改革背景下不斷向前推進的， 并且呈現出自下而上和漸進式改革特點。

2.2 多元趨勢形成

新一輪機構改革， 中央重要指示之一就是賦予省級及省級以下地方極大的改革自主權， 因而全國各地不同地級行政區根據本地經濟社會特點和體育工作實際需要因地制宜、統籌優化體育機構設置和職能配置，呈現了多元趨勢。 這種多元化發展首先表現在各地級行政區體育部門設立多元化， 有體育局單設的地級市（安徽省蚌埠市設立獨立的體育局），有與教育部門合并的地級市 （安徽省安慶市設立教育體育局），也有與廣電、旅游、文化、工會等其他多個部門合并的地級市（海南省三亞市組建市旅游和文化廣電體育局）。 此外在地域分布特點上，不同地域也呈現出靈活性和多樣性特點。 首先是不同省份或自治區的各地級行政區體育行政部門設立多元化；其次是每個省下轄的各市級行政區之間體育行政部門設置存在不一致現象，相對較為統一的有海南省、湖北省和湖南省等；此外同一地級行政區下轄的不同縣區也存在不統一現象 （河南省焦作市單設體育局，下轄溫縣組建縣文化廣電和旅游局，下轄武陟縣組建縣教育體育局）。

2.3 融合態勢明顯

優化協同高效是新一輪機構改革重要原則之一， 在十九屆三中全會審議通過的 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》 中也明確指出將有關機構實行合并設立或合署辦公，整合優化力量資源，發揮綜合效益［2］。 體育系統在這種“合并同類項”理念下呈現了融合發展態勢。 從合并對象看，部分地區體育部門與教育部門合并為教育體育局； 大多數地區體育部門與文化部門、旅游部門、廣電部門等合并，組建文化廣電體育和旅游局或其它名稱； 少數地區將體育部門與衛生部門或農林科技部門、人力資源保障部門合并，組建衛生健康和體育局或教育體育和科技局。 從合并數量看，體育部門有與教育部門一個部門合并的，也有與文化部門、新聞出版部門、廣播電視部門、旅游部門、外事僑務部門等多個部門合并的（湖南省湘潭市組建市文化旅游廣電體育局）。 此外，這種融合發展理念也貫穿到了體育行政部門內部科室的設置，例如，改革后很多地級行政區體育部門將原來的群體科與競體科等科室合并為綜合性科室體育科。

3 機構改革后地方體育工作運行存在的問題

3.1 行政地位退化

體育行政地位退化是機構改革在精簡機構理念下面臨的現實問題，主要表現在以下2 個方面。1）體育行政部門名號地位下降。 一方面很多地級行政區在機構改革后從體育局單設變為與其他部門合并；另一方面，在合并過程中很多地級行政區新組建的部門普遍在名號上把體育放在其他部門后面，甚至更有地區在新組建單位中直接去除“體育”兩個字（遼寧省錦州市組建市文化旅游和廣播電視局， 將原來市體育局職責與其它部門職責整合，加掛市體育局牌子），造成地位尷尬的局面。2）體育行政部門法律地位欠缺。實施體育行政管理是地方政府的法定職權， 然而機構改革后存在個別地區成立事業單位性質的體育事業發展中心來替換原來的體育局， 并承擔部分體育行政管理職權。 這實際上是機構改革不徹底現象，并且從依法行政和依法治體角度看， 還在一定程度上存在行政主體法律地位欠缺問題， 體現了機構改革沒有與法制化建設協調統一［3］。

3.2 發展活力受限

十九屆三中全會審議通過的 《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出要在改革中推動治理重心下移，盡可能把資源放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情有人辦。 然而，實地調研發現，人力資源削減是機構改革后基層體育事業發展普遍存在的困局，“把局長當科長用， 把科長當科員用，把女人當男人用”成為部分地區調侃編制過少的流行語，很多地區體育工作運行存在人員編制少、工作壓力大，管理者事務繁雜、疲于應付的現實。 此外，由于地方體育部門要面對省體育局、相關直屬單位、市政府部門下發的多項任務要求， 因此各市州工作重心落在了應付日常上傳下達的行政工作上，沒有把重心放在發展體育事業核心工作上來，最終導致發展思路少了，應付成分多了，體育事業發展活力也因此有所限制。

3.3 機制運行不暢

2019 年9 月國務院辦公廳正式印發 《體育強國建設綱》，明確指出全社會興辦體育的體制機制仍不健全， 結合新一輪機構改革，體育機制運行不暢主要表現在以下3 個方面。1）體育工作對上和對下以及對同級政府部門開展不順暢。 機構改革后很多地區體育部門存在省級到地級行政區到縣區級名號不統一現象，例如河南省焦作市體育局單設，而下轄溫縣組建縣文化廣電和旅游局，下轄武陟縣組建縣教育體育局，這使得在公章使用、部門協調等工作開展方面存在一定混亂現象。2）地級行政區對基層縣區級體育行政部門工作開展困難。 由于“省直管縣”財政體制限制，很多地級行政區對基層縣區級體育行政部門只有義務沒有權力， 基層體育事業發展積極性和主動性難以調動，造成基層體育工作難以有效開展［4］。 3）不同體育部門職權不清，關系紊亂。 一方面，部分地區成立體育事業發展中心，與文旅局關系沒有理順，在行政發文上出現“兩不管”現象。 另一方面，體育總會與體育局以及社體中心等部門關系復雜。

3.4 工作發展失衡

新一輪機構改革后體育工作發展失衡主要體現在以下幾個方面。 1）不同行政級別人員比例失衡。 機構改革后，全國大部分地區從省—市州—縣市區—鄉鎮存在人員數量和比例的“倒三角”現象，越到具體從事體育業務的縣市區和鄉鎮，體育管理工作人員越少，一定程度上阻礙了基層體育事務的開展。2）同一行政級別體育工作開展情況失衡。 這主要體現在基層縣區級體育行政部門之間以及同一省份不同地級行政區之間體育工作發展不平衡現象突出， 基層領導積極性和主動性的調動存在仰仗私人關系和過去體育工作開展好壞的現象，造成體育工作發展情況差距日益增大。 3）群眾體育、競技體育、體育產業等體育內部業態發展失衡。 機構改革后競技體育工作開展的好壞已經成為制約體育工作協調和可持續發展的重要一環，并成為很多地區體育部門業務工作開展的難點；群眾體育受全民健身國家戰略和體育公共服務體系日益完善的影響迎來了發展新階段； 體育產業一方面面臨明顯地政策利好的機遇，另一方面受制于人才資源等限制（機構改革后很多地級行政區體育產業規劃發展歸屬到綜合科室產業科， 而產業科業務工作人員原來多不是從事體育工作），想要推動體育產業高質量發展， 還需要克服相關工作人員業務水平不高等障礙。

4 機構改革后地方體育工作運行面臨的機遇

4.1 融合趨勢凸顯

機構改革后體育部門與文化部門、 旅游部門等其他部門合并是對機構設置和人員編制的統籌優化、 是國家治理體系和治理能力現代化在體育領域的體現， 同時也順應了體育融合發展理念和趨勢。 從政策導向來看， 從國務院辦公廳2014年46 號文件到2019 年出臺的各項體育政策， 都涵蓋了這種融合發展理念，最新的《體育強國建設綱要》作為今后體育事業發展戰略性指導文件， 明確指出要打造體育融合發展綜合體。 從行業融合來看，體育產業化本質也是追求體育與文化、旅游、信息等其他產業在更大范圍和更深程度上的融合，這種融合發展已經成為供給側改革背景下體育產業結構升級轉型的必然要求， 為機構改革后地方體育行政部門的工作指明了方向［5］。 身處當前大文化背景下，“體育+”和“+體育”已經成為今后體育發展的必然趨勢， 打造體育融合發展的品牌特色和綜合體也成為了各地方體育部門的現實選擇。

4.2 政策春風頻吹

想要實現體育現代化，必須依賴一定政策支撐，這是建成體育強國的基礎和保障。 在全民健身、健康中國、足球改革等逐漸上升為國家戰略的時代背景下， 體育政策更是迎來了利好局面。 按照層級劃分，可以將體育政策自上而下劃分為3 個等級，即元政策、基本政策和具體政策。在元政策層面，2019 年8 月，國務院辦公廳印發《體育強國建設綱要》，在現代化體育強國新征程中具有明確的目標引領和規劃指向作用； 在具體政策層面，2019 年 8 月， 國務院印發 《武術產業發展規劃（2019-2025）》，僅隔一月，國務院辦公廳又印發《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》，緊接著在9 月29 日，國家發改委、人民銀行、銀保監會等21 部門聯合印發 《促進健康產業高質量發展行動綱要 （2019-2022年）》。 一系列體育政策的頒布必將為機構改革后體育事業發展打造一個新的格局， 也為地級行政區體育工作運行創造了新的發展機遇。

4.3 需求日益多元

十九大報告指出，中國特色社會主義已經進入了新時代，當前社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾， 這同樣也對體育發展提出了新的要求。 一方面，運動項目需求多元化。 不僅局限于公眾廣泛參與的籃球、足球、網球、羽毛球等日常健身鍛煉項目，并開始轉向較高層次和時尚領域，尋求集健身、健心、健智、休閑娛樂、社交等于一體的時尚化、多元化體育項目，如冰雪運動、汽車摩托車運動等山地戶外運動和極限運動、擊劍、馬術、高爾夫球等特色運動項目［6］。另一方面，體育場地需求多元化。不再局限于基本的體育場館等基礎設施， 更開始依賴于更廣闊的的空間范圍，大自然的江河湖海、沙漠、山峰、森林等都成為人們心儀的體育運動休閑場所。 機構改革后體育部門與文化、旅游等部門合并無疑順應了人民群眾多元化體育需求， 從而更好地貫徹“以人民為中心”的發展理念。

4.4 發展環境優化

隨著體育政策環境的穩步構建以及機構改革后政府職能的不斷轉變，體育發展環境也得到了深度優化，為地方體育行政部門工作創造了良好的“助推器”。 體育發展環境的優化不僅體現在體育公共服務體系不斷完善以及體育資源活力涌現等物質基礎方面， 還體現在體育執法和體育行政審批改革等上層建筑領域。 在體育執法方面，國務院在《關于地方機構改革有關問題的指導意見》 中明確指出要深化綜合行政執法改革，完善市場監管和執法體制，機構改革后很多地方體育行政部門所在單位成立綜合執法支隊， 建立體育糾紛多元化解機制，為體育健康平穩運行營造良好的市場秩序和發展環境。 在行政審批方面， 隨著行政許可的取消和政府服務的優化，“放管服”改革在體育領域得到不斷深化。國家體育總局也于2014年出臺《關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》，進一步創新體育行政管理方式，簡政放權、放管結合，完善體育賽事審批制度。

5 機構改革后地方體育工作運行的優化舉措

5.1 強化體育領導部門頂層設計

在地方體育事業發展迎來政策利好機遇下，想要實現中央各項政策文件從“頂層設計”到“落葉歸根”的有效銜接，就必須依賴更為合理的政策執行機制。 從公共體育政策執行角度來看，執行主體價值取向以及對政策理解和認同至關重要［7］。 尤其是在新一輪機構改革下當地方體育部門與其他部門合并后，所在單位黨組成員是否能夠明確體育政策執行標準、強化體育政策執行力度對體育事業發展具有重要影響。 因此，必須強化體育領導部門的頂層設計與統籌規劃。 一方面要拓寬政策信息溝通渠道，加強工作領導，轉變職能，加強對基層的調查研究，指導和督查，從宏觀目標上推動各項工作有效落實。另一方面要統籌規劃體育產業與群眾體育、競技體育、體育文化等其它體育事業發展關系， 處理好不同縣區之間以及城鄉之間體育發展差距，致力于解決體育事業發展不平衡現象。 此外，體育領導部門還要了解基層需求，把握發展方向，減少臨時性和強制性安排，減少賽事數量，提升賽事品質，減輕基層辦賽工作壓力。

5.2 打造體育融合發展品牌特色

跳出體育看體育，立足全局抓體育。 機構改革后必須致力于推動職能融合、人員融合、思想融合、流程融合，不斷拓展體育功能邊界，營造一個更為開放的體育發展格局。 要主動迎合機構改革需求，結合各市州實際情況，揚長避短，合理布局，主動融合，發揮地區優勢，打造體育與旅游、文化的品牌特色和綜合體、體育特色小鎮、特色之鄉，培育發展集競賽訓練、體育服務、旅游消費于一體的綜合型產業，推進“文化旅游＋體育”模式的融合發展， 致力于滿足人民群眾多元化多層次的體育需求。 要搶抓體育部門與文化部門、旅游部門等其他部門合并的制度機遇， 迎合國務院辦公廳推動體育產業高質量發展的政策機遇，切實提升資源配置效率，推進資源共享、要素滲透、業態耦合、市場疊加和規制創新，營造新型價值鏈［8］。 此外，在《體育強國建設綱要》背景下，體育工作還要與現代科學技術、人文社會科學進行自覺的深度交叉融合，走出一條“體育+”和“+體育”的開放式、融合式發展之路。

5.3 激活體育社會組織造血功能

加快推進體育社會團體實體化建設對于深入貫徹落實黨和國家深化體育體制和機構改革，加快轉變體育部門職能，有效發揮體育社會組織在構建體育公共服務體系、 建設體育強國以及有效滿足人民群眾多元化體育需求都具有重要作用。調研中發現，機構改革后很多體育協會存在性質定位不清，職能轉化不充分，運行不樂觀，發展較為謹慎和保守，新興項目參與度低等問題，并且很多協會組織甚至處于“無辦公人員，無辦公地點，無辦公經費”的“三無”狀態，難以獨立開展工作，未能真正發揮作用。 因此，必須真正改變體育事業發展由政府依靠行政指令層級驅動模式，激活體育社會組織造血功能，實現體育強國由“國家建構”轉向“國族建構”［9］。對于體育社會組織而言，一方面政府管理部門要加強組織管理，完善體育組織獎勵、補助等扶持政策和評分辦法，推動其逐步向實體化發展道路邁進。 另一方面，體育社會組織自身還要敢于突破自身組織瓶頸，樹立創新發展思路，積極發揮其自主性與公共性等優勢特征，充分挖掘社會資源，實現政府體育部門與體育社會組織由“結構化割裂”狀態向“互動開放嵌入式”治理結構轉變［10］。

5.4 推行“互聯網+現代治理”模式

新一輪機構改革使體育系統多主體、 多要素特征更為突顯， 一定程度上加重了海量信息資源散落在各個行業部門和領域的現象， 信息孤島與體育資源利用率低成為改革后基層體育行政部門面臨的實際問題。 此外，由于體育部門與其他部門合并， 很多體育管理者所在黨組成員容易出現對一些體育政策興趣和支持程度下降的現象， 而選擇性解釋和自由裁量權的范圍擴大， 這就在一定程度上造成政府等體育管理部門面對龐雜的體育數據，難以及時反應，高效做出最佳決策，導致決策效率、質量均難以得到有效保障。 因此，政府體育行政部門有必要樹立“互聯網+現代治理”思維，一方面，利用云計算、大數據等新技術輔助體育信息與相關數據收集，實現跨區域、跨部門、跨層級、跨時間的高效整合，達到數據信息的互聯互通與融合共享［11］。 另一方面，利用現代人工智能技術輔助數據分析與決策，通過語義分析、統計推理、深度學習、演繹推理、 知識表現等方法對復雜體育數據與其他信息進行綜合分析，從而挖掘新的管理與服務規律，提供新的決策視角，提高決策科學化、智能化水平［12］。 總之，機構改革后要借助信息技術潮流，突破人力資源短缺和機制運行不暢等瓶頸，憑借以感知化和互聯互通為特征的數據信息系統，以及職能分析系統，提升政府體育部門決策水平和服務水平， 最終實現體育治理體系和治理能力現代化。

6 結語

深化機構改革，是黨的十九大作出的重大決策部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。 各地級行政區體育行政部門要主動迎合機構改革需求， 結合各地實際情況，揚長避短，合理布局，主動融合，發揮地區優勢，實現特色發展。 同時， 還要立足新時代我國體育治理中的基本矛盾， 迎合新技術革命浪潮， 突破機構改革后體育行政地位退化、發展活力下降、機制運行不暢和發展失衡的瓶頸和障礙，充分發揮體育社會組織功能，借改革之機優化政社關系，實現新時代體育治理由一元管理主體向多元治理主體轉變， 從垂直型管理結構向網絡型治理結構轉變， 從單部門封閉管理向跨部門協同治理轉變， 最終實現體育治理體系和治理能力現代化［13］。