地市體育協會發展現狀及法治化改革策略

王文素雅，陽藝武，艾琦志，湯 堃

（1.武漢理工大學 體育部，湖北 武漢 430060；2.湖北省孝感高級中學，湖北 孝感 432000）

2016 年 《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中首次提出“充分發揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用”，為社會組織發展及作用發揮指明了方向［1］。 在政策意見的引領下，體育社團管理法規修改工作有序進行。2016 年民政部公布《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）通過降低準入門檻、明確直接登記范圍、健全內部治理機制等條例修訂，以適應社會團體發展現狀，進一步加強并完善法制保障［2］。 2019 年 8 月，湖北省依據相關法規及政策精神制定 《全省性體育類社會組織管理辦法（暫行）》，對規范體育類社會組織管理工作，推進改革不斷深入發揮重要作用。 至今，為持續推進體育社會組織改革的系統研究，我們要堅持黨的十九屆四中全會重要思想“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，將法治化作為體育市場發展的根本保障［3］。 鑒于此，本文立足于地市體育協會這一體育社會組織的重要構成部分， 著眼于地方協會實體化改革難以推進這一復雜難題， 通過對湖北省地市體育協會管理機制與運行現狀及問題的調查研究，厘清協會改革過程中的現實問題，思考地市體育協會的社會化融合發展之路， 把握法治化的基本方向探尋適應形勢和發展需要的改革策略， 為有序推進體育社會組織改革提供決策依據。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

以湖北省16 個地市的體育協會為調查對象，以地市體育協會發展現狀為研究對象，涉及協會整體情況、管理情況、扶持情況和體育總會建設情況4 方面內容。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

以“體育協會”“地市體育協會”“法治化”等關鍵詞查閱地市體育協會改革相關期刊論文32 篇， 并選取其中11 篇為參考文獻。 在武漢理工大學圖書館查閱專著3 本，選取其中2 本作為參考文獻。 收集關于體育協會改革的政策文本和有關資料，為研究的進行提供理論基礎。

1.2.2 問卷調查法

制定機構改革后湖北省體育工作運行情況調查問卷，以湖北省16 個地市體育協會為調查對象， 針對協會整體情況、管理情況、 扶持情況和體育總會建設情況4 方面內容進行詳細調查，全力把握當前地市體育協會發展現狀。

1.2.3 實地調研法

通過選取湖北省9 個重點市州對其進行實地走訪， 深入市州體育主管部門進行座談交流，獲取了第一手數據及資料，了解目前地市體育協會發展的問題特征及優化舉措， 為本研究提供事實依據。

1.2.4 邏輯分析法

根據所查閱相關研究成果等文獻資料， 以及調研訪談和問卷調查的結果，進行邏輯分析和梳理總結，提出地市體育協會改革發展的法治化策略。

2 地市體育協會發展現狀

近年來，隨著全民健身事業的科學健康發展，多元化的體育服務體系正逐步構建。 為更好推進地市體育協會在多元化的體育服務體系中的作用發揮，必須要不斷規范組織管理，提升治理能力，健全運行機制。 本研究依據湖北省最新體育社會組織管理規范文件《全省性體育類社會組織管理辦法（暫行）》要求，對于湖北省地市體育協會整體情況、管理情況、扶持情況和體育總會情況4 方面內容進行調查研究， 以期能厘清協會高質量發展的體制機制障礙， 為探尋協會法治化改革策略提供現實依據。

2.1 整體情況

地市體育協會作為多元化的群眾體育基層服務活動的組織者與發動者， 在各地市人員自發建立與行政主導建立的良好環境下得到了蓬勃的發展。 地市體育協會發展整體情況主要包括以下3 個方面：1）協會數量總體態勢良好，區域發展協調性不高。 至2019 年8 月，被調查的湖北省16 個地市州中共有體育協會447 個，體育協會最多的是黃石市，有45 個體育協會；最少的神龍架林區有21 個體育協會。 從地市體育協會的數量分布來看，各地區協會發展不均衡，除極少部分地區擁有協會數量較多外，協會數量低于30 個的地區占比69%。 導致這一現象的原因一方面與各地區社會經濟發展水平、 體育文化背景相關，另一方面與各地區政府扶持力度有關，同時地市區域面積及人口數量等因素也具有一定影響［4］。2）協會類別多元化，新興項目待發展。 湖北省地市體育協會大都包括有單項體育協會和綜合性體育協會兩大類， 各地市州現有單項體育協會類別不盡相同，籃球、足球、網球、乒乓球、羽毛球等奧運項目發展穩定，多數市州健身氣功、太極拳、武術、象棋、信鴿等項目也較為普及。 除此之外，一些新興的體育項目正在社會大眾中萌芽發展，如輪滑、體育舞蹈、電子競技等項目協會正初步成立。 這說明地市體育協會正不斷豐富群眾體育活動，推進新興項目穩固發展常態，逐步推動全民健身多元化發展。3）會員人數“橄欖型”分布，社會體育指導員助力不足。 湖北省16 個地市州體育協會會員人數呈中間多，兩端少的均衡“橄欖型”。 會員人數最多的為宜昌市達近20 萬人，人數最少的神龍架林區僅600 人。 除此兩者極端地區外，半數地區會員人數集中在1～2 萬人。與會員人數呈現狀況相似，各地市州社會體育指導員的人數也從側面推動地市體育協會的發展。 湖北省社會體育指導員總體人數在各地積極開展的培訓活動中持續增長，但社會體育指導員各級別之間的比例發展不平衡，區縣級社會體育指導員也嚴重不足，影響體育協會的均衡發展。

2.2 管理情況

依據《湖北省社會團體登記管理辦法》規定對社會團體實行登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制。 湖北省體育協會登記管理職能主要由民政部門負責， 業務主管單位為機構改革合并后的體育科。 體育科依法對協會實施的業務管理情況主要包括有以下3 方面：1） 體育社團管理辦法制定情況。 各地區政府部門應結合地方實際參照《全國性體育社會團體管理辦法暫行辦法》制定相應的地方性體育社團管理辦法，湖北省僅仙桃、宜昌兩地已出臺本地區體育社團管理辦法，辦法中指出了體育社團的監督管理、日常管理、業務指導及登記管理的工作要求。 管理辦法制定的嚴重不足，主要原因在于各地市協會管理立法思想有偏差，工作實施重行政手段輕權利保障。 2）財務管理情況。 全省達63%的地區已實施財務審計制，即由體育科對社會組織財務收支情況及其社會捐贈進行審計監督，定期委托第三方機構對其財務進行審計。同時，為確保財政資金規范使用，25%的地區今年準備對市級協會實行集中報賬制，部分地區反映現今仍存在票據管理使用不清，財政資金使用的規范性及透明度不足等問題。3）協會工作量化考核管理情況。 目前，全省僅不足20%地區對協會業務實施活動實行量化考核，協會活動考核與上級部門對接情況不明。

2.3 扶持情況

體育行政部門作為地市體育協會法定的業務主管， 對協會建設起著扶持與支撐的作用。 湖北省地市體育協會的扶持情況主要包括補助經費、 設置專職管理工作者以及制定扶持與管理政策 3 方面［5］。1）補助力度有限，分配難以均衡。調查數據顯示，湖北省31%的地區表示經費來源不充足，56%的地區認為經費情況一般化，僅13%的地區表示經費充足。 據了解，對于協會賽事活動的開展， 部分地區政府部門對其給予賽事啟動資金，除此外，大多數協會資金來源于社會贊助，部分“冷門”項目協會引進社會資本能力不足，日常活動難以開展。 2）專職人員不充足，兼職成主流。 通過調查發現，地市體育協會專職體育管理者數量少， 工作人員性質大多以兼職為主。 其中，沒有專職體育管理者的市州占比30%，導致這種現象的主要原因在于精簡機構的改革背景下，人員編制急劇縮減，管理者大多身兼數職。3）扶持與管理政策制定比例低，穩定發展待保障。調查表明，只有18%的市州為加強體育社會組織建設制定扶持與管理政策，而82%的市州沒有。現有的扶持與管理政策主要有經費補貼辦法、協會量化考核方法、等級評價標準。

2.4 總會建設情況

體育總會作為群眾性的社會團體， 以協同各地區體育政府部門，發展體育事業，團結全市體育工作者，發展體育事業為宗旨［6］。各地區體育總會的建設有利于體育協會從政府直接管理向社會自主管理的轉變， 更有利于體育協會更好地獲取政府支持，應當在體育事業的發展中發揮作用。 但據調查結果反映，湖北省地市體育總會的發展逐步進入“名存實亡”的地步，主要表現在3 個方面：1）僅兩地區體育總會具有獨立法人資格，數量極少且質量也有待提高。2）在體育總會的日常工作當中， 由于編制及人員限制， 部分體育總會專職人員均為聘任，僅簽訂勞務合同，這在很大程度上影響了工作穩定性及積極性。3）部分體育總會甚至沒有專門辦公地點，體育總會對于體育協會的扶持管理工作流于形式，體育總會形同虛設。

3 地市體育協會發展存在問題

3.1 管理體制問題

地市體育協會管理體制的核心問題包括我國負責地市體育協會管理的組織機構類型和機構設置情況、 管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調。 自我國從計劃經濟全面向市場經濟轉型、 過渡以來， 特殊的國情決定了在向體育社會化、市場化轉型過程中面臨著所有體育項目的管理權、資源都完全掌握在體育行政主管部門手中的問題［7］。 調查發現，地市體育協會在經歷從無到有，并不斷完善的發展過程中，始終存在著管理體制不規范，組織設置不合理等問題，并主要表現在以下幾個方面：1）政社權責不分，行政化傾向嚴重。 在傳統的管理體制之下，地市體育協會的發展離不開行政部門管控，其作用發揮不獨立，難以擺脫權利束縛。 “一個機構，兩塊牌子”的拼構模式是當前地市體育協會進行組織管理的主流現象，協會工作的前置審查、業務指導、監督管理等辦事機構均依托于政府相關職能部門或事業單位。2）機構設置過于簡化，管理能力不足。 體育總會作為“樞紐型”體育社會組織在地市體育協會脫鉤改革中承擔著政府職能轉移， 協會管理發展的重大責任。 據調查顯示，受人員編制影響，體育總會專職工作人員缺少，且大多隸屬于政府工作人員，體育局領導同時包攬體育總會工作，領導分工不細致，服務能力不充足。 3）體育總會地位職能難以明確，與行政部門關系不相協調。 基于國家新一輪機構精簡改革背景之下，體育總會價值定位模糊，缺乏明確的指導實施意見， 難以協同體育管理行政部門引導各體育協會更好地行使公共服務職能，保障協會的長期穩定發展，實現協會的改革創新。

3.2 經費管理問題

經費是協會活動開展的重要基礎，經費來源的多元化、有效化是協會發展的首要問題。 目前，地市體育協會長期處于經費嚴重不足的狀況，組織活動難以開展，實體化進程受阻，協會發展處于名存實亡的“休眠狀態”［8］。地市體育協會經費問題主要包括：1）經費來源單一，自身“造血”功能不足。 地市體育協會經費來源主要依靠政府的財政補貼及社會攢助， 但來自于政府的財政撥款數額有限且明文撥付條例及政策模糊，導致部分協會基本難以獲得政府補助， 不少協會資金來源只能依靠自籌，主要包括會費收入及社會攢助，協會活動開展受經費限制嚴重。 這一情況說明，地市體育協會生存仍要依靠政府補給，缺乏多渠道調動社會資源、募集活動資金、增強自身造血的能力。 2）公益性定位難明確，發展空間受限制。 單項協會的實體化改革要求協會具備一定的市場化能力， 并且要利用各種非行政化手段積極主動地參與到市場競爭中去。 但大部分協會負責人對于如何興辦經營實體的問題探求甚少， 對于體育協會公益性定位范圍難以明確， 地市體育協會進行市場經營的權能不明，實體化發展受阻。 3）經費使用問題的科學性、合理性及規范性程度不足。 對于政府補助經費，大部分協會沒有獨立的經濟核算和規范的財務制度， 協會年終財務審計報告實際可信度及真實度低， 協會經費使用情況沒有進行嚴格審計。 地市體育協會經費在開支使用情況上也呈現出不平衡、不合理的問題，經費過多用于賽事活動的舉辦，但在會員的訓練、協會的宣傳、教練的培訓方面投入較少，導致協會缺乏長期可持續發展的能力。

3.3 運行監管問題

科學完善的規章制度是協會高效運行的基礎保障， 公正透明的監管機制是協會良好運行的重要手段， 合法有效的內部管理是協會健康運行的必要條件。 地市體育協會在運行監管方面存在問題有：1）規章制度不健全。 完善的規章制度及管理辦法是協會自治的最基本條件， 是協會活動組織及會員管理的最重要依據。 地市體育協會工作運行普遍缺乏具有良好可操作性且符合本地區實際情況的規章制度， 且缺乏對協會分門別類的管理法規。2）外部監管有空缺。地市體育協會的審批登記由民政部門負責管理， 日常監管又歸屬于相關業務主管部門。 民政部門年檢工作不及時且業務主管部門認為體育協會僅為掛靠機構， 因而造成監管部門責任互推疏于履行管理職責，協會缺乏有效監管機制。 3）內部管理不完善。 對于地市協會的內部管理，規章制度過于虛設，部分地區要求協會在注冊之前須滿足一些申請條件，但是在申批過后，很少有協會再對章程進行修改及補充。 同時，協會管理者及會員對協會規章制度的學習也尚顯不足，在體育協會實際工作中，協會管理人員及會員難以明晰自我權利及義務，協會自身運行不暢。

3.4 人力資源問題

人力資源是推動地市體育協會良好發展的先決條件。 在地市體育協會社會化、市場化的進程當中，要求地市體育協會自身應不斷成長調度來適應體育市場化、社會化的大環境。 協會相關人員應當要不斷豐富知識技能，提高綜合素養，在體育社會市場中能實現良好的自我管理， 充分發揮體育協會在群眾體育活動的組織作用，推進體育社會化進程［9］。 基于市場經濟快速發展與協會自身水平不足的現實矛盾， 現有的地市體育協會人力資源問題主要包括：1）專業管理工作人員匱乏。 協會管理人員匱乏的問題源于我國社會體育近年來的快速發展和體育人才的培養不到位之間的矛盾。 隨著各省市逐步開展管理體制的改革和精簡機構，各地區體育部門人員編制縮減，專業管理人員缺乏的問題一直存在。 據調查顯示，現有分管協會工作人員大多屬于主管部門分流人員或退休人員， 其體育專業知識、業務管理能力及工作執行態度均參差不齊，影響協會長遠發展。2）協會人員培訓制度不完善。政府對于體育協會工作人員專業知識水平與管理能力的相關培訓制度設立不完善，造成協會信息渠道閉塞，政策執行能力較差，協會自治難以實現。3）協會各類體育人才不充足。地市體育協會的發展離不開各類體育人才做出的創造性貢獻。 除體育管理人員外，教練員及社會體育指導員也存在數量不足、 質量不高的現實問題。 據調查顯示，各地區社會體育指導員人數分布不均衡，協會的宣傳及指導工作不完善， 部分地區群眾體育活動參與度低，會員人數不充足。 在協會活動的開展過程中，由于專業教練員的缺乏，會員無法掌握有效的訓練方法，對于網球、輪滑等類的技術性要求較高項目參與度也隨之降低，而籃球、足球類大眾項目參與度較高，各協會會員人數不均衡。

4 地市體育協會法治化改革策略

4.1 明確自治權利行使范圍

為解決地市體育協會“政社不分”的問題，首先要明確我國體育社會組織具備自治權利的根本原由。 其一，“自主性”作為體育社團的基本定位， 表明地市體育協會在自我運行中具備自主決定內部事務的自治權利。 其二，體育社團的“民間性”表明地市體育協會不作為政府組成部分不承擔政府職能，在遵守法律前提下，協會決策行為應不受政府影響［5］。現今，各地區體育行政部門作為地市體育協會“業務主管”，在經費、辦公條件及專業權威等方面的資源優勢都對協會進行應有業務活動、組織管理、經費收支等工作形成特有影響力［10］。 為提高地市體育協會權威性，應明確協會自治權利范圍，對內享有內部管理權、章程制定權、爭端解決權等體育權利，對外可協調與政府之間關系實現管理與服務的合作方式［2］。

4.2 明晰非營利性活動標準

體育社會團體的“非營利性”性質來源于《社會團體登記管理條例》中規定的“社會團體不得從事營利為目的的經營性活動”條例［11］。 當前，部分社會團體雖開展一定的經營活動，但與真正的營利性活動不同， 只是作為部分單位資金不足的補償方式，其最終目的仍為擴大體育事業的社會效益。 地市體育協會發展的主要問題在于經營活動難以開展， 自身造血能力不足。 為地市體育協會能在法律上合法獲得自身發展的資金，應允許其在市場經營活動中發揮一定的市場經營權利。 這一問題不僅決定了協會脫鉤工作的進展速度， 而且還能有效解決脫鉤后的生存問題。 因此，相關體育行業法規政策應構建體育協會非營利性標準條例、市場經營方式范圍，只要地市體育協會遵循此類標準， 就可以在法律允許范圍內積極開發市場經營能力，謀取自身發展資金。

4.3 細化內部管理機制條例

隨著“依法治國”國家治理基本方略的實施與發展，“依法治體”的基本理念也逐漸引領體育改革。 在體育協會的管理實踐過程中，各相關管理條例尚在修改制定，“依法治體”的相關理論仍待闡明，尤其在基層地市體育協會管理中法規制度不健全，人員法制意識不足等問題更為突出。 為轉變內部領導重情輕法，管理程序無定型的普遍現象，地市體育協會內部治理亟需一系列制度加以保障，對于協會的日常管理工作流程、財務管理事項、賽事活動舉辦規程以及會員權益保障等條例都需通過制定協會章程或修訂行為規則的方式來完善相關制度［12］。在制度的實施過程中應設立協會管理的監督機制，加強體育總會建設并配套合格管理人員、充足經費以及健全機制。

4.4 加強人員配備法治建設

協會組織成員的發展包括人員數量的發展和人員素質的發展，加強協會人員在體育知識、技術、技能方面的素質是地市體育協會的主要職能之一。 體育協會通過不斷加強協會人員的自身素質，對未入會人員產生積極影響，使協會會員隊伍不斷壯大，由此形成良性的發展。 法治化改革路徑要求地市體育協會應將本項目相關的，包括運動員、教練員、贊助者等都努力吸收成為會員，設置合理的會員條件，并開通各類綠色人才引進通道，進而擴大協會自身人員的實質作用。

5 結語

中國體育的不斷深化改革為體育社會組織的發展提供了源源動力，在此過程中，我們必須充分吸收改革所取得有益成果，同時也必須汲取改革的經驗教訓。 通過考察作為體育社會組織的地市體育協會發展狀況可知， 地市體育協會在法規制定、制度建設和監管優化等工作方面仍存在諸多問題。 在轉變治理方式的新時期，必須堅持用法治理念引導體育改革，用法治方式解決發展難題， 地市體育協會才能更好走上服務社會的道路。