新時代地方依規治黨問題研究

劉長秋，史 聰，馬 彥

（1.上海社會科學院，上海 200020；2.溫州大學，浙江 溫州 325035；3.上海政法學院，上海 200020）

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為?！薄叭鎻膰乐吸h永遠在路上?！h要清醒認識到，我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。要深刻認識黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗的長期性和復雜性，深刻認識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性，堅持問題導向，保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展。”這實際上是對中國特色社會主義新時代全面從嚴治黨提出的新要求。而黨的十九屆四中全會則進一步指出，要建立不忘初心、牢記使命的制度，完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，健全黨的全面領導制度，健全為人民執政、靠人民執政各項制度，健全提高黨的執政能力和領導水平制度，完善全面從嚴治黨制度。從邏輯上來說，全面從嚴治黨是一項系統工程，既需要頂層設計、通盤考慮、全面規劃、以上率下，也需要因地制宜、因事制宜，發揮各個地方在管黨治黨方面的積極性與特長。近年，伴隨著依規治黨概念的提出，黨中央加大了依規管黨治黨的力度，這使得學術界有關依規治黨方面的理論研究開始呈現出高度活躍的氣象，為管黨治黨提供了理論參考與學術支撐。然而另一方面，目前有關地方依規治黨方面的研究卻還較為少見。為此，我們擬立足于全面從嚴治黨的視角，對地方依規治黨的問題進行探討，以求拋磚引玉。

一、全面從嚴治黨視野下的依規治黨

從理論上來說，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，中國的問題關鍵在黨，關鍵在于要管黨治黨，全面從嚴治黨，而全面從嚴治黨需要遵循法度，不能沒有規矩。為此，必須依規治黨。換言之，在中國特色社會主義新時代，治國必先治黨，治黨務必從嚴，而從嚴須依法度。依規治黨是全面從嚴治黨的應有之義，是全面從嚴治黨的客觀要求。

2014 年12 月，習近平在江蘇考察調研時，將全面從嚴治黨與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國并列提出，將全面從嚴治黨推向新的戰略高度，從而體現了全面從嚴治黨的重要地位?？梢哉f，“由‘從嚴治黨’到‘全面從嚴治黨’不僅表明中國共產黨人對從嚴治黨有了更為深刻的認識，而且表明在推進從嚴治黨的思路、舉措等方面都有一個新的認識”①。全面從嚴治黨作為黨的十八大以來黨中央作出的重大戰略部署，是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，也是全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國順利推進的根本保證。

（一）全面從嚴治黨的科學內涵

從全面從嚴治黨這一戰略名稱的形成來看，其經歷了由“從嚴治黨”到“全面從嚴治黨”的演變，并最終上升為“四個全面”的國家戰略之一。在這一過程中，雖然看似僅增加了“全面”二字，但其內涵卻極為豐富，囊括了管黨治黨從體系構建到制度實施的全過程。在全面從嚴治黨戰略中，“全面”有以下幾個方面的意涵：1.主體上的“全面”

全面從嚴治黨的主體自然是中國共產黨，具體則包括黨中央、地方及基層的各級黨組織。我國是一個地域遼闊、人口眾多的大國，作為執政黨的中國共產黨的組織也遍布全國各地，上到黨中央，下到廣大農村地區的黨組織，各級黨組織在中國特色社會主義偉大事業的建設中都發揮著至關重要的作用。那么，在管黨治黨的過程中，不僅需要中央統一部署，也需要各級黨組織積極協調、密切配合，在黨中央的統轄下，在各自范圍內穩步開展工作；不僅需要城市各級黨組織管黨治黨，也需要農村各級黨組織管黨治黨；不僅需要機關事業單位的黨組織管黨治黨，也需要各類企業的黨組織管黨治黨；不僅需要我國境內的黨組織管黨治黨，也需要不在我國境內的黨組織（如駐外使領館、企業等的黨組織）管黨治黨。換言之，全面從嚴治黨的主體是各級各類具有管黨治黨職責的黨組織，“與以往黨建理論相比，其主體更為立體全面，是真正的全覆蓋和無例外，要求全黨動手、全員參與”②。

2.對象上的“全面”

全面從嚴治黨的對象應當包括黨員領導干部及全體普通黨員。不論是黨的領導干部，還是普通黨員，都應當遵守黨紀國法，都應該堅持全心全意為人民服務的宗旨，堅持黨和人民的利益高于一切。當前，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，我黨堅持“‘老虎’‘蒼蠅’一起打”的方針，既查處職務級別較高的領導干部的違法違紀案件，也不放過發生在人民群眾身邊的職務級別較低的違法違紀分子的腐敗問題。

3.內容上的“全面”

全面從嚴治黨的內容應當包括新時期黨的建設的各個方面，即具體的工作應當從思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設及制度建設五個方面來展開?！八枷虢ㄔO是靈魂，為全面從嚴治黨提供精神先導”③，全面從嚴治黨首先要從思想方面入手，全黨要深入學習馬克思主義理論及中國特色社會主義理論體系，堅定共產主義理想信念，全黨上下統一行動，領導人民群眾為實現全面建成小康社會目標和中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。組織建設是全面從嚴治黨的核心，主要通過黨員干部隊伍建設、黨的基層組織建設以及民主集中制建設，來提升各級黨組織的凝聚力、戰斗力及創造力，從而為全面從嚴治黨打牢基礎，強源固本。“黨的作風是黨的形象，是觀察黨群干群關系、人心向背的晴雨表”，我們黨從革命時期就有“三大紀律八項注意”的作風規約，可以說有著優良的作風傳統。十八大以來，黨中央又加強對黨的作風建設，出臺“八項規定”，狠抓節點，嚴肅查處不正之風，并取得了良好的效果，有效遏制了不正之風的蔓延散播。反腐倡廉建設是與作風建設一脈相承、一以貫之的，是深化全面從嚴治黨的重要手段。制度建設是全面從嚴治黨的根本保障。一方面要加強黨內法規體系的建設，不僅為黨員提供行為準則，也使組織執規執紀有據可循，無論黨員還是黨組織都可依規行事；另一方面要加強黨內外的監察體系建設，使各級黨組織及全體黨員的工作、生活受到監督?？傊鎻膰乐吸h的思想要滲入“五位一體”的管黨治黨新格局，實現內容全覆蓋，不留死角，將違法違紀的苗頭扼殺在搖籃里。

4.手段上的全面

全面從嚴治黨基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。就其內涵而言，全面從嚴治黨不僅指全面治黨，亦在全面從嚴；也就是說，全面不僅是指管黨治黨主體上的全面、對象上的全面以及內容上的全面，還包括手段上的全面，即在管黨治黨的方式方法上，需要全面運用各種可以借助的手段來管黨治黨，做到從嚴治黨的全覆蓋、沒縫隙、無死角。具體而言：管黨治黨不僅需要依賴國法，以國法作為基礎。堅持法治思維，更要仰仗黨內法規，以黨內法規為底線。遵循政治規矩，還需要依靠倫理道德，以道德為高線，強化德治意識。不僅需要依法治黨、依規治黨，還需要以德治黨、制度治黨；不僅需要國法、黨規、道德與制度全面施用，更離不開各種手段協同互動、統籌推進、一體建設?；诖?，全面從嚴治黨必須堅持依法治國與依規治黨相結合，堅持依規治黨與以德治黨相結合，需要在各種手段的結合中取長補短，統籌推進、全面進行。

5.執行上的“全面”

“法規制度的生命力在于執行。”④全面從嚴治黨不僅需要強化制度建設，更要關注制度執行，在執行時應當充分發揮各級黨組織及全體黨員的作用，全體黨員及各級黨組織都應當發揚主人翁精神，增強政治擔當，落實主體責任。具體而言，黨組織的主體責任要相對較大，一方面黨組織承擔著為國家推薦選用領導干部的職責，在推薦任用人才時要把好關，從源頭上杜絕“大老虎”的出現；另一方面黨組織是黨內執規執紀的主體，承擔著對領導干部日常行為的監督的職責，要做到對“大老虎”露頭就打，對不正之風毫不姑息，因為“權力濫用、權力腐化的重要原因在于權力缺乏有效的監督和制約”⑤。與此同時，全體黨員也應當在做到潔身自好、廉潔奉公的基礎上，對其他黨員進行監督，防止“一顆老鼠屎壞了一鍋粥”，避免全黨及各級黨組織和全體黨員的良好形象被個別“害群之馬”破壞。

（二）全面從嚴治黨要求下的依規治黨

全面從嚴治黨是推進新時代黨的建設的偉大工程的內在要求與必然選擇。而在法治已經成為當代社會主旋律的宏觀背景下，全面從嚴治黨顯然也需要堅持法治，運用法治思維。就其本質而言，“法律就是人類行為服從于規則之治的事業”⑥，法治的本質是一種規則之治，法治思維說到底其實就是規則思維。全面從嚴治黨固然需要首先堅持國法意義上的法治，需要尊重并遵守國法，但僅此顯然遠遠不夠，因為“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益?！雹咦鳛榫哂邢冗M性、純潔性要求并具有代表性的領導核心，黨自身的行為標準必須高于普通群眾的行為標準，而遵守國法只是表明黨作為一個組織達到了一般社會組織的行為底線，但并不足以體現其先進性、純潔性與代表性。而黨內法規作為內容上嚴于國法且要求上高于國法的規則，則更應當作為黨的行為底線，成為管黨治黨的標準。就此而言，在全面依法治國的背景下，全面從嚴治黨首先需要依規治黨?！耙酪幹吸h，就是借助嚴格的黨紀黨規實現黨的自我管理、自我凈化和自我革新”⑧。從邏輯上來說，依規治黨不僅需要依據中央黨內法規的要求管黨治黨，還需要依據地方性黨內法規管黨治黨。

1.依據中央黨內法規的要求管黨治黨

當前，依據中央黨內法規要求依規治黨是全面從嚴治黨的主要實踐方式。從黨中央的角度而言，依規治黨首先要有規可依，因此需要黨中央根據管黨治黨的實際需要，不斷推進重要層面的黨內法規制度體系建設。而中央也為此做了大量富有成效的工作。2013 年11 月，中共中央出臺了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017 年）》，對黨內法規的制定進行了分階段、分步驟、分層級的部署。與此同時中央還出臺了一批具有關鍵性、基礎性的法規，使黨內法規體系不斷完善。2016年12月，中共中央專門召開了黨內法規工作會議并印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），對黨內法規制度建設進行了高屋建瓴的部署，使依規治黨有了更為明確具體的指向。在此基礎上，2018 年2 月，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》，將黨內法規工作再次向縱深推進，依規治黨進一步展開。這對于推進依規治黨從而實現全面從嚴治黨而言，無疑發揮了立梁架柱式的作用。

2.依據地方性黨內法規的要求管黨治黨

依據地方性黨內法規要求依規治黨是全面從嚴治黨的題中應有之義，也是新時期黨依規治黨的重要組成部分。頂層設計在中央，務實推進到地方，這不僅是治國理政的基本規律，也是黨的建設所必須遵循的。在地方黨組織管黨治黨的過程中，不僅要堅決維護黨中央的權威，貫徹落實中央層面的黨內法規與政治規矩，還需要發揮地方黨組織主動性與能動性。中央層面的黨內法規盡管為依規治黨提供了目標、方向與要求，但通常較為原則，而各地的情況紛繁復雜，且各地的經濟政治文化社會發展水平不同，面臨的管黨治黨的形勢和任務各不相同。各地方在依規治黨方面勢必要因地制宜、因事制宜，以達到更高的要求。以此為基點，地方黨組織在黨中央的統一領導下，在從嚴治黨的推進過程中，也需要有反映本地特色的、更為接地氣的、地方性的黨內法規，需要在堅決維護中央權威，貫徹落實中央黨內法規的前提下，依據地方性黨內法規管黨治黨。

依據地方性黨內法規的要求管黨治黨，作為依規治黨的基本內容以及全面從嚴治黨戰略的客觀要求，有利于依規治黨的全面推進，為全面從嚴治黨的順利推進筑牢根基。依據地方層面的黨內法規治黨與十八屆四中全會作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”的指示精神是相契合的。與國家機關體系相類似，地方黨組織所管理的是扎根地方和基層的黨員干部，所要解決的事項與基層民生、基層發展息息相關，這客觀上必然需要因地制宜、因事制宜。

3.中央與地方依規治黨方面的良性互動

地方依規治黨的推進過程中，一方面需要堅決維護黨中央權威，依據中央層面的黨內法規管黨治黨，同時也需要結合地方管黨治黨的需要，依據地方性黨內法規（通常是更具體、更嚴格）的要求管黨治黨。但必須明確的是，地方性黨內法規作為依規治黨的基本內容與依據是中央黨內法規的有益補充，必須建立在符合中央黨內法規精神與要求的前提之下，需要防止出現地方偏離中央要求而自行其是的傾向。地方依規治黨的目的是為了消除依規治黨的“縫隙”和“死角”，實現全面從嚴治黨，提高黨長期執政的能力，永葆黨的執政地位。毋庸置疑，中央與地方在依規治黨方面協同互動，有利于全面從嚴治黨一體推進，加快推進新時代黨的建設的偉大工程，提高黨的長期執政能力。中央與地方的良性互動有利于維護黨章的權威地位，做到依規治黨的整體性、系統性與互助性。

（三）全面從嚴治黨視野下地方依規治黨的要求與限度

地方依規治黨是一個龐雜的系統工程，必須從全局和戰略的高度統籌推進，黨的十八大以來，從嚴治黨不斷向縱深發展，并進一步上升為“全面從嚴治黨”，成為“四個全面”的國家戰略之一。十九大再次提及并強調全面從嚴治黨是新時期黨的建設的總目標之一。換言之，全面從嚴治黨的目的在于使黨永葆生機與活力，始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。依規治黨對于地方的要求而言，與中央存在明顯不同，它需要在堅決維護中央權威、遵守中央制定的黨內法規要求的基礎上，突出和強調地方的主動性與積極性。為此，地方依規治黨需要因地制宜，不僅要在中央依規治黨的頂層設計下開展工作，還必須在中央頂層設計的框架下、在中央為各個地方預留的空間中有自己依規治黨的更為明確和具體的系統設計。這就在客觀上要求地方各級黨組織必須統籌謀劃并盡快完成地方依規治黨的規劃與計劃。在頂層設計中要明確戰略定位、總體目標、方法步驟，分階段有序推進。從理論上來說，全面從嚴治黨是國家的基本戰略，也是一項非常復雜的系統工程，而各地需要應對和解決的具體問題并不完全相同，甚至存在很大差別。在這種背景下，各個地方在依規治黨方面除了要完成中央要求的規定動作之外，還需要結合自身的實際情況來選擇完成一些加分動作，要善于因地制宜、因時制宜、因事制宜，選擇正確、高效、低成本的管黨治黨手段，使地方管黨治黨在中央以及地方各級黨內法規的指導下切實發揮應有的作用，達到全面從嚴治黨的目的。

另外，必須明確且需要強調指出的是，地方依規治黨在突出和體現地方特色與需求時也需要有一定的限度，即地方依規治黨必須服從和服務于黨全面從嚴治黨的戰略目標與中央依規治黨的要求，始終與黨中央保持高度一致，堅定維護并突出黨中央權威。為此，各個地方應當根據《意見》的要求，按照黨中央統一決策和規劃部署，統籌謀劃、積極推進本系統本地區的黨內法規制度建設，也就是說，各個地方盡管有自己依規治黨的全面規劃與計劃，但中央的頂層設計要放在優先位置，不可棄之廢之；地方所開展的各項工作只能是中央精神的實踐與延伸，而不能與中央精神相悖。

二、地方依規治黨存在的主要問題

黨的十九大吹響了新時代全面從嚴治黨戰略的號角，將依規治黨推進到了一個新的階段，依規治黨是全面從嚴治黨的內在要求，地方在積極響應中央全面從嚴治黨號召并踐行黨中央對管黨治黨要求的前提下，應當在依規治黨方面發揮更大的作用。然而就目前來看，相比于全面推進從嚴治黨以及依規治黨的現實需要而言，地方依規治黨還存在著一些顯見的問題，這在一定程度上制約了地方依規治黨的全面展開。

（一）作為地方依規治黨重要保障的地方性黨內法規缺乏特色

我國地域遼闊，不同的地方面臨著特定的政治、經濟和文化問題，在全面從嚴治黨、依規治黨的問題上，除了把握中央制定黨內法規的具體方向和準線之外，地方在制定黨內法規的過程中還應該根據地方的實際情況制定一系列符合當地管黨治黨需要的更接地氣的黨內法規，以期更好地實現依規治黨。這客觀上要求地方性黨內法規的制定必須堅持問題導向、需求導向，符合本地實際，具有本地特色。

黨內法規與國家法一樣，都具有法律性，同樣發揮著法的作用，因此，地方在制定黨內法規的過程中也應遵循與地方立法類似的機理。地方立法應當充分體現當地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法治環境、人文背景、民情風俗等情況⑨。在黨內法規的制定過程中，也應該相應考慮地方特定的政治、經濟、文化情況，制定出符合當地實際的黨內法規。然而令人遺憾的是，當前我國地方黨內法規多是中央制定的黨內法規的地方實施版，而相對比較缺乏具有地方特色的黨內法規，沒有突出和體現地方管黨治黨的實際需求，沒有切實解決地方黨建的特殊需要。這導致很多中央已經制定而地方只需要貫徹落實的黨內法規又被以“實施辦法”“實施意見”等形式在各地加以重復，而很多地方更為迫切和需要的黨內法規反而沒有制定。

（二）地方性黨內法規公開性不夠

法治的一個基本要求就是作為規則的法必須具備公開性。因為法只有公開才能夠為人們所知曉，也才能發揮其作為社會行為規范的作用，引導人們正確地作為。依規治黨作為全面依法治國的基本要求和重要保障自然也存在這方面的要求，即要求其所依之“規”必須公開透明。這既是廣大黨員遵守黨內法規的客觀需要，也是廣大人民群眾借以監督黨依規治黨、踐行全面從嚴治黨的必然選擇。就目前來看，很多省、自治區和直轄市以及部分副省級城市和省會城市都依據中央的有關規定與要求制定了一些地方性黨內法規，這些法規大多數是中央黨內法規的地方版，也有一些則是在中央精神指引下結合地方實際需要而出臺的體現地方管黨治黨經驗的較具特色的法規。然而，總體來看，這些法規絕大多數是以地方性黨內文件的形式在黨內印發或傳達的，并沒有完全對外公開；即便是在黨內印發傳達，有些地方也沒有下發到每一位黨員甚至是絕大多數黨員，而基本上是以傳達文件精神為主。這種做法不僅不符合依法治國以及依規治黨的內在要求，也違背了《中國共產黨黨內法規制定條例》“黨內法規除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網站、門戶網站等黨的媒體上公開發布”⑩的明確要求，不利于廣大人民群眾對黨員進行監督，而且也不利于廣大黨員全面領會和理解其精神與要求，不利于其貫徹執行。實際上，地方性黨內法規的制定相較于中央層面的黨內法規來說，其空間阻隔相對較小，其公開程度應該高于中央層面的黨內法規。然而現實情況卻是，地方黨內法規的公開性遠遠低于中央黨內法規，不公開成為常態，而公開則基本屬于例外。大多數地方性黨內法規制定過程中也比較缺乏基層黨員群眾參與。于是出現如下情況，即很多黨內法規不僅黨外人士不知道，廣大人民群眾不知道，甚至是黨員也知之不詳。這對于地方依規治黨來說，顯然會形成極大的挑戰。

（三）地方依規治黨理論支撐不足

理論是實踐的指南，理論的成熟與否直接影響著實踐的推進。改革開放以來，學術界逐漸開始重視黨內法規的研究，十八大提出從嚴治黨的目標以來，對于黨內法規的研究更是大量涌現。黨的十八屆四中全會更是首次在黨的文件中明確提出了依規治黨的概念。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為。打鐵必須自身硬”“全面從嚴治黨永遠在路上”，將全面從嚴治黨提升到了一個新的高度。在此背景下，國內有關黨內法規方面的研究也不斷豐富起來。近年，國內學術界關于黨內法規和依規治黨的研究已經較為深入，成果也頗為豐富，許多高校、學會和科研機構也紛紛建立相應的研究中心，如武漢大學黨內法規研究中心、清華大學法學院黨內法規研究中心、中國政法大學黨內法規研究中心、深圳大學黨內法規研究中心、中國法學會黨內法規研究中心、新疆黨內法規研究中心、重慶黨內法規研究中心以及上海社會科學院法學所黨內法規研究中心等，除此之外，也有類似西北政法大學這樣成立黨內法規研究創新團隊的高校。而黨內法規研究會也正在各地法學會不斷成立。這使得國內黨內法規研究成果呈現出“井噴”的態勢。高校與科研機構建立黨內法規研究中心或者學會成立黨內法規研究會體現了學術界對于黨內法規研究的重視，也助推了大量研究成果的產生，這顯然有利于推進依規治黨，實現全面從嚴治黨的目標。然而另一方面，目前國內黨內法規研究中還比較少見對地方性黨內法規與地方依規治黨問題的研究成果，這已成為國內黨內法規研究方面的一個顯見軟肋。而一旦缺少了理論上的指導與支撐，地方依規治黨的實踐無疑就會變得困難重重。如何強化地方依規治黨方面的理論研究以便為地方依規治黨的推進提供指導與支持，顯然已成為今后地方依規治黨過程中需要直面和解決的一個問題。

（四）基層黨組織對黨內法規熟悉度不夠

在全面從嚴治黨過程中，地方各基層黨組織發揮著極為重要的作用。正如習近平總書記指出的，“基層是黨的執政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮應有作用,黨的根基才能牢固，黨才能有戰斗力”。而依規治黨的順利進行也離不開基層黨組織切實發揮作用，離不開基層黨組織對黨內法規的正確實施。然而，就目前來看，地方各基層黨組織在推進依規治黨以實現全面從嚴治黨方面顯然還面臨著多方面的挑戰。其中一個極為重要的挑戰就是各基層黨組織對黨內法規的熟悉程度還不高。依規治黨是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出來的，在此之前，無論是黨中央的文件還是各地方黨委的文件中均未見這一概念。這一點使得過去很長一個時期內，無論在理論界還是在實務界，人們對于依法治國的理解都只限于依據憲法和法律治國理政，依據黨內法規管黨治黨并沒有被納入依法治國的范疇。受此影響和制約，很多人對于黨內法規的問題并不是很關注，更談不上重視，以至于即便是專門從事黨建工作的人也不甚了解黨內法規。這一點在基層黨組織中表現得尤為突出，很多黨員根本不清楚黨內下發的哪些文件是黨內法規，哪些又是黨內規范性文件，甚至也不清楚哪一級黨組織有權制定黨內法規，這顯然也極大地制約了依規治黨在各個地方的推進。

三、地方依規治黨的對策建議

自“全面從嚴治黨”的基本方略確立并作為“四個全面”戰略之重要組成部分以來，各級地方黨組織就已經開始在如何推進本地方依規治黨方面進行探索，但由于各地經濟社會發展水平差異以及因此而帶來的管黨治黨形勢和任務的不同，加之各地推進的力度、方式與方法存在差別，地方各級黨組織在依規治黨的程度上存在相應差異。但很顯然，在全面從嚴治黨已經被確立為國家戰略的背景下，深入推進地方依規治黨，已成為各地黨組織必須直面和重視的重要問題。

（一）地方依規治黨應樹立的意識

2013 年11 月，黨中央發布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《綱要》），這是我們黨首次編制黨內法規制定工作五年規劃，黨內法規制度建設的重要性可見一斑?！毒V要》對黨內法規制定工作的指導思想、工作目標、基本要求、主要任務及落實要求進行了統一部署。在此影響下，黨內法規制度建設取得了輝煌成就，依規治黨獲得了持續推進。2016年12月，全國黨內法規工作會議召開，對黨內法規工作進行了系統部署。同時，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，對加強新形勢下黨內法規制度建設提出明確要求，作出統一部署。在此基礎上，2018年2月，黨中央繼續印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》（以下簡稱《規劃》），在對《綱要》的基本精神延續的基礎上，《規劃》又對黨內法規制度體系進行了完善，對今后5年黨內法規制度建設進行了頂層設計。在此情形下，依規治黨已經拉開了新的大幕，而各個地方需要緊隨中央步伐，深刻領悟中央精神，進一步推進依規治黨。而在各地方深入推進依規治黨的過程中，需要樹立以下兩個方面的意識：

1.牢固樹立并增強“四個意識”

樹立并增強“四個意識”，是地方依規治黨過程中所必須遵循的準線。2016年1月29日，中共中央政治局會議最早提出“四個意識”，即政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。黨的十八屆六中全會再次強調，全黨要進一步強化“四個意識”。無論在當前乃至今后，“四個意識”都是我們毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，實現中華民族偉大復興的中國夢，嚴守黨的政治紀律和政治規矩以實現全面從嚴治黨的必然要求。對于地方依規治黨而言，尤其需要增強“四個意識”。需要加強政治建設，堅定不移地講政治；需要梳理大局意識，擺脫狹隘的地方利益論；需要堅持黨中央核心以及黨的總書記的核心地位，堅決做到“兩個維護”；需要向那些在依規治黨方面走在前面的地方看齊。地方依規治黨需要從本地實際情況出發，但首先更需要講政治，必須突出和強調大局，維護和強調黨中央的權威與核心地位，將自身置于全面從嚴治黨的大局中去，作為全面從嚴治黨、依規治黨的組成部分，并向那些依規治黨先進地方看齊，堅定不移地推進地方黨的建設。換言之，地方依規治黨需要在牢固樹立并增強“四個意識”的前提下依規管黨治黨，地方依規治黨需要服從和服務于全面從嚴治黨的需要。

2.突出問題意識、需求意識

“求真務實是共產黨人的風格，空談誤國毀黨。求真務實就要樹立問題意識、在有的放矢的問題解決中獲得實效。”○1地方依規治黨是依規治黨的重要內容，既需要依據中央層面的黨內法規管黨治黨，也需要根據本地管黨治黨的實際需要制定地方性黨內法規，黨中央所解決的是各地的共性普遍問題，而地方則直接面對基層，會有很多差異性的需求，“不同的時間有不同的問題，不同的空間也有不同的矛盾”○12。地方依規治黨中所出現的問題很多都僅僅是本地域內所特有的，因此難以為中央層面的黨內法規所解決，而往往更有賴于地方，因為地方問題地方解決是最有效的辦法，地方對于實際情形的把握準度和精度往往要勝于中央。另外，很多地方性問題是問題的真正源頭，如果在地方依規治黨的過程中能夠將問題內化解決，那么便防止了問題擴大化，防止問題成為普遍性問題。地方依規治黨需要突出問題意識與需求意識，需要切實關注和解決管黨治黨的現實問題，從自身需求出發，而不能為了單純追求表面成果，大搞形象工程，做對地方依規治黨徒勞無益的工作。以此為基點，在制定地方性黨內法規時必須以解決本地區管黨治黨需要直面的問題、滿足地方管黨治黨的迫切需要為目標，強調務實管用。

（二）進一步強化地方依規治黨的對策建議

地方依規治黨作為推進依規治黨的重要內容，是深入實施全面從嚴治黨戰略必須關注的問題。當前，各地依規治黨過程中還存在著不少問題，需要在今后推進依規治黨的過程中逐步加以應對。基于此，我們提出以下幾個方面的對策建議：

1.增強地方依規治黨的特色

我們認為，當前地方在依規治黨方面基本上還是以貫徹落實中央規定動作為主，比較少有自選動作，相對缺乏地方特色。正因為如此，在地方性黨內法規的制定上，各個地方基本上以中央層面的黨內法規的地方實施版為主，比較缺乏能夠體現地方特色、突出地方管黨治黨問題需求的法規。地方制定黨內法規與中央制定黨內法規的關系同地方立法與中央立法一樣，關鍵在于配置原則和標準方面。“立法權限劃分應當遵循憲法原則和科學合理兩大原則。其中，憲法原則包含了人民主權原則、法制統一原則、中央統一領導、充分發揮地方主動性和積極性原則?！薄?3同樣，地方制定黨內法規的前提是不違背中央黨內法規的要求，尤其是作為黨內法規母法的黨章與作為黨內“立法法”的《中國共產黨黨內法規制定條例》的要求，同時也要兼顧地方特色，充分考慮地方黨建過程中的自主性問題。

加強地方依規治黨，需要突出和體現地方特色，制定一些能夠切實解決地方黨建突出問題的黨內法規。這些黨內法規可以是中央黨內法規中沒有涉足的新領域、新問題的黨內法規，也可以是貫徹落實中央規定動作但更著眼于地方管黨治黨實際需要的黨內法規。當然，地方黨內法規的制定與實施需要準確把握中央依規治黨的精神與相關文件確立的準線，必須在堅決貫徹中央精神、自愛思想和政治運動上與黨中央保持高度一致的前提之下。目前我國關于地方全面從嚴治黨的具體要求主要集中在《中國共產黨地方委員會工作條例》中，然而，對于地方性黨內法規制定方面的要求卻還沒有相對具體的黨內法規或黨內文件來加以指導。因此，中央應該加強對地方依規治黨特別是對地方性黨內法規制定工作的指導，明確中央黨內法規和地方黨內法規的權限，為地方性黨內法規更具有特色且更適合各地實際需要創造條件。

2.增強地方性黨內法規的公開性

地方性黨內法規能夠向全社會公開或至少在黨內公開，是確保廣大黨員了解和遵守這些法規的需要，也是廣大群眾了解這些法規從而監督其執行的需要，對于增強其執行力具有積極作用，也有利于更好貫徹落實黨中央全面從嚴治黨的精神。然而當前，地方依規治黨需要直面的一個突出問題卻是地方性黨內法規不夠公開的問題。為此，需要在建立黨內法規科學審查機制的基礎上適時加以公開。具體而言：應當由黨的專門職能部門（如各省、自治區、直轄市所屬法規工作機構或宣傳機構等）對現行有效的黨內法規及時進行梳理和清理，對其內容進行嚴格審查，以確定相應的黨內法規是否適合公開。對于那些經審查被認為適宜公開的法規，應當及時公開；對于那些被認定為暫時不宜公開的法規，則應當制定密級并確定解密時限，待解密后公開。而對于那些正在制定和即將制定的地方性黨內法規，則應當在制定之前或制定過程中就明確其公開性要求，對應當且適宜公開的要及時公開。在公開的方式上，可以考慮將其全文發布于全國或地方黨建網站、報紙、刊物或者地方政府網站上，或者將其授權發布于其他正規的網站、報刊上，尤其是那些具有研究性質的網站或報刊上。此外，在地方性黨內法規制定的過程中，應當考慮建立黨內法規基層立規聯系點，通過基層立規聯系點使更多的普通黨員參與到地方性黨內法規制定的過程中來，使立規的過程更加透明、公開和民主。

3.加強地方依規治黨的理論建設

地方依規治黨理論研究不僅有助于深化當前國內的依規治黨理論研究，有助于推動黨內法規學這樣一個新學科的形成和成熟，而且能夠為地方依規治黨提供充分的理論支持，對于推進依規治黨并繼而實現全面從嚴治黨也具有重要意義。但就目前來看，國內學術界還比較缺乏地方依規治黨方面的研究，這顯然無助于地方依規治黨乃至整個依規治黨工作的推進。為此，應該加強地方依規治黨的理論研究。近年各地成立的黨內法規研究中心為黨內法規的深入研究創造了很好的平臺，加強地方依規治黨的理論建設就可以借助這些平臺。地方依規治黨的理論研究需要堅持“以理論研究指導實踐，由實踐檢驗并深化理論”的原則，立足地方依規治黨的實際需要深入調研，充分了解地方依規治黨的現實需求。對于基層調研時發現的新問題、新情況及時予以理論上的分析與回應，并及時向地方各級黨組織提出建設性的意見。此外，需要加強黨內法規學的學科建設，力爭使黨內法規學盡早成為一個可以相對獨立的法學學科，有意識地加強國內黨內法規學方面的人才培養，培養一批年富力強、勇于創新的青年科研骨干，為地方依規治黨乃至國內黨內法規學的研究培養后備力量，使依規治黨能夠擁有源源不斷的理論給養。

4.加強黨內法規工作方面的培訓

為了推進地方依規治黨的深入開展，需要加強對地方各級黨組織尤其是基層黨組織相關人員黨內法規基礎理論與日常工作方面的培訓，使其充分了解黨內法規工作的重要性，了解黨內法規工作方面的要求，解決基層黨組織在管黨治黨過程中對黨內法規工作不重視、不熟悉的問題。地方各級黨組織應當根據《關于加強黨內法規制度建設的意見》以及黨中央的要求，加強學習教育，加大黨內法規宣講解讀力度，將黨內法規制度作為各級黨委（黨組）中心組學習的重要內容，納入黨校、行政學院、干部學院必修課程。而地方各級黨委應當承擔黨內法規制度規劃計劃、起草審核、備案清理、督促指導和服務黨委領導立法、法律顧問等職責；制定黨內法規人才發展規劃，建設黨內法規專門工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍；堅持把思想政治建設擺在首位，著力打造一支對黨絕對忠誠、綜合素質高、專業能力強、勇于擔當負責、甘于吃苦奉獻的黨內法規專門工作隊伍。習近平總書記在對全黨開展“兩學一做”學習教育作出重要指示時曾經強調，要“突出問題導向確保取得實際成效，把全面從嚴治黨落實到每一個支部”，這是對每一個基層黨支部提出的要求。而把全面從嚴治黨落實到每一個支部勢必要求各個支部加強黨內法規工作方面的培訓，使廣大黨員知曉黨規、尊崇黨規。這是地方各級黨委踐行依規治黨并最終實現全面從嚴治黨的必然要求。

注釋：

①蒯正明：《習近平關于全面從嚴治黨思想研究》，《中國特色社會主義研究》2015年第2期。

②闞宗蘭、管新華：《“全面從嚴治黨”的“全面”含義》，《思想政治教育研究》2017年第5期。

③何祥林、吳長錦：《堅持“五位一體”，全面從嚴治黨——學習習近平關于黨的建設的重要論述》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2016 年第1期。

④胡堅：《依規治黨是新時期黨的建設的鮮明主題——基于對黨的十八屆六中全會精神的學習》，《浙江社會科學》2016年第12期。

⑤陳位志：《制度創新視野下依規治黨的邏輯架構與政策進路》，《湖湘論壇》2017年第2期。

⑥[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第124頁。

⑦《中國共產黨章程》。

⑧王若磊：《依規治黨與依法治國的關系》，《法學研究》2016年第6期。

⑨周偉：《論我國地方立法存在的問題及其解決》，《河南財經政法大學學報》2013年第2期。

⑩《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十九條第三款。

[11]齊衛平：《全面從嚴治黨的基本思想和主要特點》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第5期。

[12]孫躍綱：《深化問題意識思考》，《陜西行政學院學報》2017年第3期。

[13]馬懷德：《中國立法體制、程序與監督》，中國法制出版社1999年版，第50頁。