嵌入生活的項目制：黨建引領基層社會治理的制度基礎
——基于海市塘村“美麗鄉村”建設經驗的個案研究

楊威威，徐選國

（華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200030）

一、研究問題

近年，地方政府大多采取“項目動員”方式開展鄉村治理工作，使得村莊逐步成為半行政化的基層政府治理工具。在被裹挾的態勢下，村莊固然獲得了諸多項目資源，然而資源增多并不必然帶來村莊治理能力的提升，實際上村莊在項目具體運作過程中受到來自政府部門的規則約束和資源束縛[1]，同時也由于部分村莊缺乏有效運作項目的能力，使得外來資源輸入悖論性引發村莊治理產生連鎖性問題[2]。在此背景下，黨建引領基層治理日益成為當前理論界和實務界共同關注的治理機制，試圖借助黨建引領來推進鄉村“社區化”，從而發揮黨組織凝聚社會、整合社會、動員社會的功能，進而建構有效的村莊治理體系。基層政黨組織是國家政權在基層社會中的有效延伸，需要嵌入村莊文化社會網絡體系之中，利用村莊本身的社會、文化資源及其外部補充性資源來實現村莊善治。

基于此，本文的核心問題在于，黨建引領作為一項治理機制，能否有效克服“項目下鄉”過程中所產生的可能負面效果，從而在吸納項目制所包含的外部資源基礎上實現村莊善治？本文致力于在實踐和學理層面探究地方政府如何優化項目設計，以推進黨建引領基層治理機制更好地發揮效能，最終實現村莊善治。

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎：“制度—治理—生活”

制度、治理與生活三個概念及其彼此間的聯系，是思考國家治理、社會治理與美好生活需要現實問題的理論基礎。橫亙于制度與生活之間的“治理”具有雙向屬性，這是基于不同理論視角進行的審思。“自上而下”地理解治理，主要意味著“治國理政”的意涵，制度通過將資源和規則輸送給治理體系，進而約束個體和集體行為，使其尊重國家制度安排并認同其制度價值意涵。此種視角遵從福柯所提出的“治理術”理論意涵，側重于從規則和效率意義上形塑人們日常生活中的行為[3]。“自下而上”地理解治理，則意味著它有別于統治、管制之義，更加強調多主體的參與及互動，以追尋公共事務的自主性治理。正如奧斯特羅姆所指出的，上級政府不能借助制度直接進入地方自治情境中，因為其不僅可能導致權力尋租現象發生，同時也會導致監督和實施規則成本過于高昂。正確的解決方式是推進自組織的產生，并實現治理事務由自組織協商來解決[4]。在自上而下的路徑中，制度輸送治理體系的規則和資源，治理體系向日常生活中的人們灌輸行動的規則和意義；而在自下而上的路徑中，生活本身呈現為組織化的狀態，有明確的行動意圖，治理體系更多地順應生活世界的要求不斷重構自身并批判地反思外在的制度約束，使其切實成為連接生活與制度的橋梁和紐帶。因此，可以將制度—治理—生活三者之間的關系通過圖1 加以直觀地呈現。

圖1 “制度—治理—生活”理論關系圖示

（二）分析框架：嵌入生活的項目制

本文通過建構“嵌入生活的項目制”分析框架，分析作為制度的項目制、作為治理機制的黨建引領以及日常生活之間的關系。“嵌入”具有實質與形式的雙重意義[5]，從實質意義而言，項目制的制度價值嵌入生活之中，即制度的設置與安排致力于實現人民的美好生活需要，借助于財政轉移支付方式解決基層社會治理資源不足的困境，這是作為資源和規則設置的項目制制度的價值體現；從形式意義而言，項目制和村莊生活是復雜耦聯的關系，項目需要基于嵌入生活與改變生活的前提來彰顯自己的效用，然而二者又具備各自的相對獨立性，項目制本身是政府行為的產物，在具體運作過程中受到政府層級與部門利益的影響，并不完全嵌入日常生活中。相反，從形式意義論及的“嵌入”具有諸多“脫嵌”于生活的可能風險，即項目運作實踐背離了項目制度價值而服從和服務于政府利益。面對“脫嵌”風險，地方政府與村莊治理主體應立足于項目的制度價值，推進項目“復嵌”于日常生活之中。

從組織間關系而言，“嵌入生活的項目制”理論命題同樣呈現了多個主體，即“地方政府—村黨委引領下的治理體系—居民日常生活”之間的復雜互動關系。在既有文獻中，地方政府兼具公利與私利雙重導向，其主導的項目因而兼具價值層面的“嵌入”承諾和實操層面的“脫嵌”風險。因此，基于地方政府與居民日常生活之間的村黨委引領下的治理體系，如何有效識別地方政府行為含義，并結合地方情景智慧性地展開治理實踐，成為村莊發展治理關鍵難題。質言之，如何在“嵌入”情境下順勢而為、如何規避“脫嵌”風險并推進項目“復嵌”于日常生活之中，是黨建引領鄉村治理的核心邏輯。

三、研究案例與研究設計

（一）案例

塘村①位于長江三角洲經濟帶縣域城市海市的城鄉接合地帶。塘村隸屬于海市橋山街道，屬于第一批積極申報創建“美麗鄉村”的村莊，其采取整治村莊環境、完善公共服務設施、強化黨建引領的功能和作用等多重手段來推進“美麗鄉村”項目執行，最終于2016年年底經考核創建成為首批五星級“美麗鄉村”②。然而，2017年海市橋山街道推進全域整治，制定轄區未來發展規劃，全市層面“美麗鄉村”指標體系開始修改，塘村因未完全符合新一輪的全域整治要求而在二次評估中被降為一星級“美麗鄉村”，給村莊持續性治理帶來嚴峻挑戰，村莊黨委后續繞開市級“美麗鄉村”項目指標，依托既有治理成果探索自主性村莊發展治理模式。

那么，塘村黨組織為何在初期積極抓包入村，又如何建設成為首批五星級“美麗鄉村”？而后緣何從五星級被降為一星級，背后有何政治、經濟含義？最后塘村黨組織為何繞開“美麗鄉村”項目獨立開展工作，又如何借鑒已有的治理經驗實現村莊有效治理的？在此案例中，“項目制”制度設置、設計與執行，與黨建引領基層治理機制之間呈現出何種關聯？這些都是本文致力于探究的實際問題。

（二）研究設計

本研究采取單案例多層次的研究設計，即研究案例數只有一個，但是采取多個研究層次。具體而言，把塘村圍繞“美麗鄉村”的“積極爭取—遭受打擊—繞道運作”的建設經驗視為研究案例，然而分析層次則包含地方政府相關部門、村黨委與村委會、村內其他組織、村民等多個研究層次，力圖把握“地方政府—村黨委引導下的治理體系—生活”在塘村治理實踐中的整體性圖景。

本研究綜合采用多種資料搜集方法，包括借助互聯網搜索海市“美麗鄉村”相關新聞報道、政策文件和會議記錄等文獻性資料；綜合運用結構與非結構訪談法，訪談村委書記（主任）、黨員志愿者、普通村民，回溯村莊近年發展歷程與變遷感悟，并運用三角互證和經驗飽和法以確保資料的信度；通過于2016 年、2017 年、2019 年三次進入塘村觀察村莊物理空間和社會狀況所發生的變化作為資料的補充。在文本寫作過程中，自覺運用“嵌入生活的項目制”分析框架，即“嵌入”“脫嵌”與“復嵌”理論概念及其背后的理論基礎，形成事實與理論的交相對話，不僅思考理論內在細節理路，也有助于更好地窺視現實發展的多重維度。在此角度上嘗試理解項目制與黨建引領的事實關聯，也即是制度、治理與生活之間的理論關聯。

四、項目治理抑或生活治理：塘村美麗鄉村建設的過程—事件分析

本文運用“嵌入生活的項目制”分析框架，用以分析塘村2014—2019年村莊治理發展歷史過程，特別關注地方政府項目設計與村莊黨建引領基層治理的復雜關聯。基于此，將其劃分為三個時間階段，歷時性分析塘村運作“美麗鄉村”項目的經驗。

（一）嵌入生活：項目發包與村莊生活重構

1.政治響應與項目控制：海市“美麗鄉村”項目設計

海市較早開展了“美麗鄉村”建設實踐，在2013年市委年度工作會議中確立了“以四年時間創建美麗鄉村”的任務，在2014年出臺了《海市關于全面開展星級美麗鄉村創建的決定》（以下簡稱《決定》），在市委層面整合相關職能部門成立美麗鄉村建設委員會，制定了市域“美麗鄉村”項目，確定了指標體系、考核評價標準及配套獎懲措施，以此動員全市村莊參與美麗鄉村建設工作。海市市委對“美麗鄉村”的高度重視在項目設計中強化了政府對鄉村的控制權。

其一，目標制定權。海市的《決定》圍繞自然生態環境、產業集體經濟、村落空間整治、村莊社區文明、黨建等多個事項開發了綜合性指標體系，并具體化為“五個好”和十大舉措，規定了承建美麗鄉村建設的發展目標。因此，全市各村都須按照市委發布的指標體系進行實踐，背離既定目標則會在考核中扣分。

其二，檢查驗收權。海市通過成立美麗鄉村創建考核驗收組，采取“村莊申報—街鎮審核—市級考核”的考評機制，由市級考核驗收組針對已經街鎮考核的村莊通過實地驗收與檔案考察方式進行評估，牢固地將考核驗收權嚴格地攥在市級手中。另外，推進考核指標體系清晰可量化，便于對其打分與橫向排名，例如“2013 年底前各村有1—2 個符合農業產業導向的特色產業。2014 年村集體經濟經常性收入確保達到45萬元或年增幅10%以上，力爭達到50 萬元以上”，指標不僅規定了具體的數量標準，同時將往年發展成果作為標準。

其三，激勵—控制權。海市在推進“美麗鄉村”建設過程中采取經濟與績效雙重激勵手段，經濟激勵主要采取財政“以獎代補”方針，根據村莊最后所評定的星級撥付不同比例的創建費用；而績效激勵則是根據村莊創建星級結果，對村莊班子成員制定相關獎懲措施，與村莊的招聘加分、推薦選拔、專項補貼、扣除工資和免職等事項關聯起來。海市美麗鄉村項目的設計積極迎合國家政策方針，并試圖使自己在全國“美麗鄉村”建設中成為典型。為實現此目標，海市采取詳盡的項目設計，動員所轄鄉村申報和參與“美麗鄉村”建設。

2.情感塑造與績效激勵：村莊項目的執行策略

“美麗鄉村”項目在本質上是為了提升村莊民眾生活環境質量，然而其治理對象卻是農民的傳統生活方式，例如，廢棄建材隨意堆放、缺乏垃圾分類意識、家畜糞便隨意排放等缺乏現代生活方式的諸種表征。農村環境治理機制的缺失使得農戶欠缺奧爾多所言解決公共環境問題所需要的“共同道德關心”[6]，大多依據生活便利性準則處理廢棄物，導致作為公共物品的環境狀況不斷惡化。因此，村莊環境治理問題的破解不僅需要借助獎懲行為，激勵村民服從于項目目標所確定的生活規則；更需要激發人們對環境治理的認同感，使其能夠明確自身與環境的“對話”行為[7]，而非僅是“索取”行為。

塘村Y書記非常重視“美麗鄉村”項目的執行和實施，他不僅想“抓住政府財政補助這個契機”，也想“將自己村打造成為典型示范村，從而贏得更多項目落在塘村”（Y&20170931）。其借助黨建引領的治理機制推進項目落地，一方面，迅速召開村內123名黨員參加的項目動員會，將黨員按照所屬村組分配工作力量；建立“塘村美麗鄉村項目推進黨內工作會議”機制，定期召開會議，鼓勵黨員建言獻策；制定村莊“先鋒黨員”考評機制。另一方面，積極按照網格化管理方式部署村莊黨員力量，由其向農戶宣傳政策方針，考評農戶垃圾傾倒、糞便排放、院落打掃等工作，并利用村級集體經濟向優秀農戶發放獎品，對于不合格農戶在村莊公示欄進行點名批評。這種做法對于“要面子”的村民來說，起著無形的鞭策作用，村民也因此不斷參與到美麗鄉村建設實踐中。

塘村借助黨建引領方式確定了權責設定、考評機制和獎懲機制，為村莊黨員和普通農戶提供績效激勵機制。但是，績效激勵方式并不足以調動村民參與環境治理的主動性，一個多次被通報批評的農戶戶主WWY 表達了對“美麗鄉村”項目執行的認識：“我們家都是早出晚歸去市里打工，家里收拾不收拾沒啥重要的，就是晚上睡一覺而已。”（WWY&20171002）可見，績效激勵方式并不具有強制村民的能力，其必須基于村民對環境整治的認同方才能夠有效。

面對此問題，塘村試圖通過制造村莊景觀的方式來塑造村民對村莊的集體認同感，提升村民對“美麗鄉村”工作的認同。塘村主要采取兩種項目方式開展：“柴磚銀行”和“斜路里”鄉愁小游園打造。其一，柴磚銀行指的是村黨委通過整體性回收農戶院子堆砌的柴草和磚瓦，并集中安置在村委會固定空間，名曰“銀行”，待村民需要柴草辦紅白喜事或磚瓦時，村委會以低于市場價格的標準賣給村民，或是購買村莊泥瓦匠服務由其制造磚瓦建筑藝術品③，剩余的柴草和磚瓦分別用以編織柴草動物和制作村莊道路景觀，具有社區營造的特點。其二，“斜路里”鄉愁小游園在塘村湖畔建設，由村黨委動員農戶自愿捐出家中傳統生活老物件（如煤油燈、石臼、石磨等），將其藝術性擺放在游園中供村民欣賞，尤其對青少年而言具有文化教育和傳承的意義。磚瓦建筑藝術、柴草動物、老物件等物品是村莊集體社會記憶，包含了群體所共享的事物，塘村以制造景觀方式使得村莊環境更具可對話性，強化村民對于美麗鄉村建設的情感認同。

2016年年底，海市美麗鄉村創建考核驗收組對申報的星級鄉村進行考核驗收，并確定了塘村作為海市首批五星級“美麗鄉村”示范村。塘村村委會及時在村內進行公示，于村口拉條幅“熱切慶祝我村成功申報五星級美麗鄉村”，將績效激勵轉化為情感激勵，形塑黨員和普通村民對黨組織工作認同感及對村莊生活歸屬感。通過黨組織整合資源、為村莊謀福祉的實踐得到了村民的認同。

（二）脫嵌生活：項目設計行政化與村莊凝聚力下降

1.部門主義與項目邏輯重構：設計目標偏離

塘村五星級美麗鄉村創建的成功帶來多重情感效應：黨員對黨支部書記的認同感、村民對黨組織的認同感、村民對美麗鄉村項目的認同感，客觀上提升了村莊社會生活的凝聚力和自治力。環境整治會使得社區空間結構得以調整，從而影響著社區凝聚力[8]。塘村內一名學習繪畫的大學生在村委資金支持下，于2017 年暑假邀請兩名同學，對全村房屋進行外立面繪畫，繪出一幅幅美麗鄉村的景象。村民針對垃圾分類、糞便排放等日常生活事務開始了鄰里之間的相互監督。一名王姓村莊老人表示：“好久沒有感受到村里這么熱鬧了，你還別說，村里收拾收拾不比城里差啊，我天天就喜歡待在斜路里坐著，給村里的娃娃說那些老物件是干嗎用的。”（W&20180826）

產生塘村治理效應的前提條件是項目制所提供的資源，然而直接條件卻是村黨組織運用其實踐智慧，將資源動員轉化為績效激勵與情感塑造兩項機制，使得農戶與黨員認同美麗鄉村項目執行的合法性。塘村黨組織的上述兩項實踐智慧將項目制的技術治理邏輯轉化為生活治理邏輯，重視利用村莊特有歷史文化資源強化村民對村莊的認同感和感受力，通過營造舒適、宜居的鄉村風貌，從而激發了村民共同的村莊凝聚力和責任感，推動村民自覺地參與環境治理的進程中。

美麗鄉村建設由于項目設計迎合了村莊精英和農戶的需要，獲得了廣泛動員效應，各個鄉村圍繞五星級考評的54 項指標系統推進執行工作。然而，2017 年海市另一項治理任務卻難尋工作抓手——全域土地綜合整治（以下簡稱“全域整治”），其中橋山街道被規劃為海市的“經編園區”，要求按照“東部糧倉、中部天堂、西部錢莊”的規劃原則來進行土地整治，而塘村在橋山街道東部，因而面臨著農戶搬遷、中小散企業騰退、拆遷退耕等任務。負責此工作的海市經濟和信息化局（以下簡稱“經信局”）原本計劃單列項目開展工作，但是村莊對這項工作更多表現為消極應對，并不能有效動員村莊基層組織參與這項新增工作。于是，海市奉行地方政府項目“打包”邏輯，在2017 年9 月份推進“美麗鄉村”指標重構，將全域整治工作納入“美麗鄉村”項目之中，增加了“中、小、散企業騰退”指標，并將其設置為“一票否決權”的權重，即如若沒有及時騰退中小散企業，村莊將變成“一星級”。這種規定給塘村治理帶來了關鍵轉折。

2.激勵衰減與情感挫敗：村莊項目執行績效下降

由于海市重新設計了整體性美麗鄉村建設指標，新的指標對于塘村而言，需要在短短三個月內完成村莊所有中、小、散企業的騰退工作。塘村共有中小型企業19 家，每年為村級集體經濟貢獻200余萬元，解決本村300 名左右村民的就業問題。實際的情況是，塘村及其西部和中部鄉村雖然在全域整治過程中不允許在其村域空間內留有企業，但是都不愿意放棄村集體經濟收入的來源，因此各村均使用土地指標置換資金、街道政府財政補貼和銀行貸款的費用，采取股份分紅的方式在經編園區租借92000 平方米的標準廠房，供給騰退的中小型企業安置。可是，經編園區需要在2018年4月份方才能夠交付使用，如今按照指標執行會產生騰退的企業無法安置的后果，企業主也不愿意在2017年騰退。

為了持續保持村級集體經濟收入來源，塘村只清退了9 家污染較大、有偷稅漏稅行為的企業。最終，由于塘村在2017 年年底還有10 家企業繼續作業，海市所發布的“美麗鄉村”新一輪評選名單中，塘村從之前的五星級被降為“一星級”，使得塘村“美麗鄉村”建設在行政驅動意義上回到了原點。社會學家布勞認為，公平交換是必要的，原因在于人們遵從權力的努力行為，是基于其試圖從有權力者那里獲得報酬的期望。如若人們難以獲得期望的報酬，那么將會產生“被剝奪感”，繼而導致遵從行為式微和群體凝聚力下降[9]。

“一星級”的最終考評結果對于村莊內部產生了負面影響，不僅體現在“以獎代補”的比例降低使得村莊吸納財政資源數量減少，而且體現在情感層面的“被剝奪感”，進而導致社區凝聚力下降。一方面，村級黨組織開始質疑“美麗鄉村”項目的合法性，進而挫傷集體行動可能性。村委M表示：“降級既不是因為我們村環境衛生狀況差，也不是因為我們理念跟不上，原因在于騰退企業，但是市里考慮過時間節點了嗎？這個如果騰退了，國家對美麗鄉村要求的生產發展怎么體現？”（M&20191101）Y 書記也表示，“降級之后，再在村級會議提及美麗鄉村字眼，較之以往缺乏了黨員同志的參與討論積極性”（Y&20191101）。村委會主任向筆者透露，“之前美麗鄉村建設目標清晰，但是把全域整治任務加諸美麗鄉村建設之中，成為一件非常不好完成的行政指令擺在我們面前；加上全域整治下，不斷有村民搬遷到城市社區，我們村也越來越小，美麗鄉村建設的方向越來越模糊，我們也越來越沒有了動力”（Z&20180826）。另一方面，村民因村莊榮譽帶給自身的身份認同隨著“美麗鄉村”星級的降低而不斷減弱。村民L 談及了其生活感受：“去年年底，村委專門拉了條幅，慶祝我們村這幾年美麗鄉村建設的集體成果，我就幾乎天天晚上都發朋友圈說我們村的好，現在弄了個一星級，都不敢發了，生怕其他村親戚笑話。”（L&20191102）

村莊生活世界表現為多重面向：人際互動、物質文化、社會文化和精神文化，其生活意義的來源并不局限于村莊邊界內，而是與廣泛的周遭世界密切相關。既有項目制傾向于采取技術治理的邏輯，狹義地將村莊生活視為封閉在物理空間內的物質生活，因此只采取資源動員的方式來形塑社區空間、約制人的行為。然而，村莊內社會和精神文化依托于綿延的意義系統，使得村莊生活中具有恒常的“社會底蘊”，片面追求項目制作為上級指揮棒的實踐，最終只會脫嵌于生活而難以得到村莊生活意義系統的理解，這與杜贊奇所強調的“國家治理的內卷化”具有相似之處，呼喚著鄉村治理必須再嵌入生活之中[10]。

（三）復嵌生活：黨建引領社會治理與項目內生性運作

1.轉向生活與村莊本位：村莊項目的自主性設計

把“低小散企業騰退”任務放置在美麗鄉村項目中，強化了市經信局對基層的動員能力，要求基層完成市里下派的相關行政任務，但這種做法也使得村莊質疑美麗鄉村項目變化的合理性，降低了項目實踐對村莊的吸引力。2017年年底，第一輪美麗鄉村考核驗收結束后，海市交警也試圖模仿此邏輯，將作為部門任務的道路安全防護工作納入美麗鄉村項目之中，增添“村莊道路無交通死傷事件發生”指標，同樣將其設置為“一票否決制”的權重。此舉再次挫傷了村級基層組織對美麗鄉村項目制的認同，Y書記分享了他與其他村書記的交流感受：“現在把交通事故也放在美麗鄉村建設里面，我們很多書記覺得把越來越多的指標加進來沒多大意思。比如說你現在是五星級，你也不知道，睡一個晚上，第二天起來村道上死了個人，你就降星級了。這個也不可控，也不是我們工作的責任，交通事故怎么避免？怎么知道？”（Y&20191101）這表明，上級的各項任務都想借助“美麗鄉村”建設這個載體進行策略性下派，實際上卻不斷扭曲和侵蝕著原有美麗鄉村建設的內涵和方向。

導致塘村美麗鄉村項目吸引力下降的另一個原因在于，海市預計在2021年開展第二輪美麗鄉村考核評估，然而，受制于全域整治帶來的人口搬遷，全村戶籍人口數量不斷減少，2011 年塘村共有863戶、3300 余人，而2019 年11 月降為402 戶、1587 人，因此Y 書記表示：“我們都不確定2021 年的時候我們塘村還有沒有人，所以，按照現在的指標，我們沒有動力和干勁。”（Y&20191101）

質疑項目設計的合理性與缺乏項目完成的績效期望，使得塘村村委會最終將發展目標確定為民眾生活感受與村莊發展需要，而將美麗鄉村建設的各項指標束縛加以懸置。盡管如此，塘村仍然十分重視鞏固之前美麗鄉村項目的執行成就，并繼續采取“項目制”工作方式推進各項村治工作得以銜接。

2.吸納民眾與情感重塑：村莊治理的內生性發展

“美麗鄉村”原初項目目標設定符合黨員的行動邏輯和民眾的生活需要，因而獲得了動員鄉村抓包的能力，強化了國家治理的縱向整合。塘村執行項目過程中產生了多方面積極效應：建構了黨建引領的村莊動員機制、形塑了居民參與公共事務的認同感、強化了村民對黨組織的認同感。換言之，塘村的美麗鄉村建設實踐實現了黨建引領下社區凝聚力的提升，強化了國家基層治理的橫向整合。然而，隨著海市“美麗鄉村”項目愈加脫嵌于生活，并逐漸淪為相關部門技術治理工具的背景下，塘村著力采取自主型制定“美麗鄉村”項目方案，推進村莊內生性發展，以更加貼切村民日常生活需要，提升村民認同感和參與動力。

具體而言，在鄉村振興戰略背景下，塘村繼續采取項目制的村治工作模式，推進各項村治方案有機整合起來，將“美麗鄉村”作為支點，塑造“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的村莊治理體系。其一，持續強化環境治理主線工作，繼續發動廣大村莊黨員定期對農戶環境衛生狀況進行檢查考評，并增強了物質激勵的村莊集體投入，使得村容整潔。其二，挖掘社區內部優勢資源，打造特色產業。例如，塘村依托于亮麗村容和相距主城區較近的距離，開展旅游農業，打造多個旅游農莊；柴磚銀行探索編織工藝品和磚瓦工藝品，產品出售給全國多個省區，建筑外包給外地進行施工等。竭力圍繞“美麗”主題打造特色產業，保證生產發展與生活富裕。其三，建立社區老人福利專項資金，構建老年友好的社區環境。打造“梨花節”“采摘節”等多個社區特色活動，豐富社區精神文化活動，同時作為特色旅游節目增收村莊經濟，強化鄉風文明。其四，建立社區協商民主機制，包括公示村莊決策事項、多元村民群體參與議事決策、黨員定戶聯系群眾機制，最大限度消除全域整治過程中產生的利益糾紛，保證村莊穩定。可以看出，塘村通過轉化工作思路，將美麗鄉村作為村域治理乃至鄉村振興的歷史基礎，撬動村莊政治、經濟、文化、社會、生態的整合性治理工作，從而豐富“美麗”的實踐內涵，強化村民對“美麗鄉村”項目執行績效的真實感知。

五、項目與生活：黨建引領基層治理的目標選擇及制度支撐

習近平總書記多次強調“基層工作很重要，基礎不牢，地動山搖”“必須扎實做好抓基層、打基礎的工作”。基層黨組織應當利用組織優勢影響人民群眾的日常行為，保證基層秩序與形塑人民對黨和國家的認同感，在人民群眾的日常生活中發揮著政治功能，傾聽人民群眾聲音、解決人民群眾問題、滿足人民群眾需要，才能強化社區凝聚力，實現人民大眾對基層黨組織、黨和國家的認同。

（一）資源獲得抑或情感塑造：黨建引領基層治理機制的運作矛盾

“美麗鄉村”與當前“鄉村振興”均是黨和國家根據對基層的情勢判斷而確定的農村發展綜合性目標，采取“項目制”方式通過中央和地方財政的轉移支付，推進農村開展綜合性治理工作，以期滿足民眾的美好生活需要與統籌城鄉發展。為尊重地方治理實際，中央政府動員地方政府并下放給地方政府項目具體制定的自由裁量權，由其設計項目指標和監督項目執行。地方政府借助財政補貼、人事政策、社會輿論等多重方式，動員鄉村基層黨組織和自治組織“搶包”，以期成為項目執行主體。不同層級的治理主體之間在項目實踐中呈現如下邏輯（如圖2）：

圖2 在項目實踐中不同層級間的治理邏輯

在當前黨建引領基層治理格局下，黨建引領越發表現為一項治理機制，即借助實踐智慧將項目內規則和資源轉化為治理行動，從情感和資源著手動員民眾，使得項目得以貫徹落實。然而，基于塘村美麗鄉村項目執行經驗，我們發現鄉村項目執行隨時會面臨著資源獲得與情感塑造的目標抉擇困難。

以黨和中央政府為象征的民族國家，政治結構及命令的存在和運作，依賴于民眾的認同。為保證政權合法性基礎鞏固，需要借助基層政治組織解決居民生活問題、滿足居民生活需要、推進居民生活組織化，以期在治理實踐中不斷產生認同感。村莊社區建設和發展在現代化背景下已不再是封閉型自給自足系統，相反呈現為受到政府為主體的持續性資金、智力、規范等外部性資源輸送供給的開放型系統。在這種態勢下，諸多鄉村基層黨組織與自治組織爭相獲得項目中所包含的資源，強化自身治理實踐與項目指標匹配性程度，以期成為項目執行的“典型”，從而獲得更多的項目資源引入，服從于技術治理邏輯，即在“成本—效益”思維圖示下碎片化完成各項指標。

然而，項目制的政治功能在于，需要調動廣大居民群眾的感知與參與，使其在日常生活中能夠感受到項目影響，認同項目理念價值與項目設計合理性，最終塑造對執行主體的村級政治組織與國家政權的認同感。因而，在生活治理維度上，項目制必須采取整合性治理思路，推進鄉村“政治—經濟—文化—社會—生態”事業的全面升級，并且借助黨組織及其集體行動調動居民對項目本身的感知與參與。在項目制所約束的“成本—效益”框架下村黨組織與自治組織面臨著碎片化達標與整合性治理的艱難抉擇。如何將項目規則和資源轉化為生活治理行動，不僅需要村級黨組織的“實踐智慧”，更需要一種新的制度設計思路，也即是運用“嵌入生活的項目制”來制定和設計項目，從而提供村莊項目治理效能以制度支撐，使得廣大農戶認可項目的制度理念與運作方案。

（二）還權、賦能與歸位：嵌入生活項目制的制度意涵及要素

基于塘村黨建引領基層治理實踐，我們不難發現，推進項目制嵌入生活之中，尊重生活獨特性的治理需要、利用生活獨特的治理優勢和建構生活為治理主體，以此打通項目設計與項目執行環節，協調項目制與生活中資源與情感的距離。

1.還權：歸還村民運作民生性項目的自治性權利

項目制的制度理念是實現美好生活需要，但往往采取“自上而下”的分級治理機制運作而忽視普通民眾的真實需要。當前，我們需要建立和完善訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調節機制、黨政主導群眾維權機制[11]，使群眾真實地參與到項目設計和執行過程中。具體而言，其一，進入到鄉村的民生性項目應當聚焦主題，并充分尊重鄉村發展實際；其二，廣大社區黨員和民眾應當被吸納到黨建引領的社區協商民主平臺，討論制定本村項目執行方案和參與執行實踐，保證其自治性權利得以轉化為自治性行為；其三，應當建立地方項目設計建言獻策制度渠道，由基層黨總支整合和匯總居民意見，對項目具體指標及權重設計能夠批判反思，避免僅是被動性執行。借助實質性自治權利運作的方式，村民能夠在日常生活中更加系統性感知項目制的治理績效，使其更容易接納和認同項目所賦予的政治意涵。

2.賦能：賦予基層黨組織資源配置和情感塑造的權能

基層黨組織及自治組織處在政治系統與生活世界的“結構洞”位置，村書記、主任及社區骨干成為村莊治理的“代理人”角色。如何使其適應“項目治國”的技術治理時代并提升治理權能（power），從而策略性應對不合理的地方政府項目“打包”行為，挖掘和利用生活本體所具有的特殊性優勢。具體而言，其一，強化地方政府“發包”前的輪訓教育機制，使得村莊代理人能夠熟悉項目目標及舉措、轉化原有科層治理慣習為項目制治理行為、學習與掌握先進項目執行經驗；其二，建立雙向考評機制，在政府對基層組織考評機制外，建立基層組織對政府部門關于項目設計、監管和考評機制，優化政府行政邏輯；其三，強化基層黨員的紀律管理和績效激勵，保證“代理人”在項目執行過程中德才兼備，避免項目下鄉后村莊分利秩序的沖擊[12]。“動力—能力—道德—權利”兼備的村莊代理人，有助于推進項目有效嵌入村莊生活本體得以實踐，提升項目執行的正向后果的可能性。

3.歸位：限制地方政府民生項目設計的行政導向

項目治國制度中的央地之間博弈使基層治理存在較大不確定性，地方政府的過度“打包”行政性行為，可能會導致項目脫嵌于基層治理的結果[13]。因此，地方政府需要推進項目設計更加貼近原有政治內涵及其日常生活，推進日常生活中的個體與集體成為積極的行動者。具體而言，其一，推進項目指標設計工作嚴格提前于項目執行之前，以提供基層執行項目以明確的目標，避免臨時性更換項目方案及指標設計給基層帶來“被剝奪感”；其二，優化項目設計的質量，吸納專家學者結合政策文件及治理現實，論證項目設計的科學性與可行性；其三，吸納多元基層力量進入項目設計、執行、監督與考評環節，保證整體性過程透明公開，加強廣泛社會民眾對其認識了解，便于項目在鄉村中的落地執行。避免行政化導向的項目設計，是為了規避官僚系統與基層社會生發出張力，從而保持地方政府的項目動員能力及村莊善治。

在中國逐步戰勝貧困步入全面小康社會之際，依托于財政轉移支付的項目制將會逐步從“補缺型”項目轉向“發展型”項目，以滿足人民群眾日益多元的生活需要。在此背景下，項目執行愈加需要發揮基層社會治理中黨建引領機制之核心角色，推進項目嵌入日常生活實踐之中，從而解決民眾需要的問題、推進民眾參與和社區發育、協調基層治理可能出現的種種張力，從而建構出兼具活力與秩序的基層社會，助力國家治理體系與治理能力現代化。

注釋：

①為了符合學術規范，本文中地點、人名均已作化名處理。

②海市定級為一星級、三星級和五星級，且規定了相應的比例。

③海市一直有“磚瓦堆得高，生活才富裕”的民俗，所以喜歡在院前屋后堆放磚瓦。