用法治思維提升制度優勢和效能“轉化率”
——基于依規治黨視角

姜 新

（華僑大學 政治與公共管理學院，福建 泉州 362000）

黨的十八大以來，中國共產黨制定、修訂了180多部中央黨內法規，制度架構的“四梁八柱”基本具備。但是，在推進依規治黨的進程中遇到了制度優勢縮減、治理效能損耗的現實。制度只有轉換為治理效能才能體現依規治黨的優勢，制度的生命在于執行。習近平同志指出：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設，成為‘稻草人’，形成‘破窗效應’。”[1]黨的十九屆四中全會指出要“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾”。法治建設和制度建設并行不悖，是國家治理的經驗總結，也將成為新時代推進體制改革的有效切入點。

一、制度優勢縮減、治理效能損耗的原因分析

（一）黨內政治生態依然存在“亞健康”問題

習近平同志指出：“黨面臨的最大風險和挑戰是來自黨內的腐敗和不正之風。”[2]2019 年，紀檢監察機關接受信訪舉報329.4 萬件次，處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件次，立案61.9萬件，處分58.7萬人（其中黨紀處分50.2萬人）[3]。黨內政治生態“亞健康”的現實，增加了治理效能轉換的成本。黨內政治生態“亞健康”的顯著癥狀就是“特權路線”和“人治思想”。

一是忘記為人民服務的初心，放棄群眾路線走“特權路線”。有些“人民公仆”高舉“官貴民賤”的特權思想，自封“父母官”，不進基層嫌棄群眾。特權思想之下部分黨員干部在規則之外設“潛規則”，在組織之外設“宗派”，在程序之外設“特辦”，最終逐漸演化為公權保護之下食民利的“特權階層”。

二是人治思想沉渣泛起，出現劣幣驅逐良幣的干部“逆淘汰”怪象。國家存亡之本在于明選，黨員干部的素質從根本上決定了黨內政治生態。人治思想下干部選拔任人唯親、選邊站隊、以人畫線、以地域畫線、以單位畫線，進行權力輸送和權力尋租[4]。會跑、會要、會站隊的人“破格提拔”獲名利雙收；而務實清廉、銳意改革的“李云龍式干部”卻被“逆淘汰”，喪失展現和晉升渠道，“一團和氣”的厚黑官場關系終將演變成塌方式腐敗。

（二）封建腐朽觀念依然殘存

封建文化中一方面有著包容開放、堅韌不拔的民族精神，另一方面又充斥著安于現狀、服從權威、抗拒改變的封建特質[5]。這個保守與包容并行、專制與禮法共存的“矛盾體”并不為西方現代法學所理解，但卻是當下面臨的真切現實，并在某種程度上成為黨內制度優勢轉化的隱形阻力。在國家治理現代化的藍圖中，法治毫無疑問處于戰略核心地位，但法治精神卻難以融入中國的文化核心。法治“不走心”固然有體制設計問題，但不能忽視封建文化長期浸潤的影響。

一是封建特權思想的影響。長久的集權統治歷史塑造了等級分明的社會體系以及崇尚集體、服從權威的民族性格。盡管以韓非子等為代表的法家提出過“治強生于法，弱亂生于阿”[6]，歷朝歷代也編寫了龐大的律令體系，如《法經》《唐律疏議》《宋刑統》《大明律》等，但封建律令體系本質是維持君權至上、中央統治的必要手段，缺少了權責一致、限公權、護私權等現代法治思想，而義務本位和倫理綱常的長久浸潤加劇了特權思想對自我意識和平等精神的侵蝕，這是時至今日特權思想依然深植的深層原因。

二是德主刑輔、厭訟文化的影響。漢代董仲舒提出“罷黜百家，表彰六經”，儒家思想成為封建時代治國的不二選擇，儒文化的“禮”將法律、宗教、禮儀、習俗融為一體。“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”[7]“法律道德化，道德法律化。”[8]最終塑造了禮法合治、德主刑輔的文化傳統。社會運行以刑罰為輔、教化為主[9]，法律只是懲惡、定分、止爭的替代工具[10]。《論語·顏淵》指出：“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎！”這就導致權力的排他性和程序正義性讓位于權威、人情、民憤等因素，訴訟和公堂成為“第二選擇”而非“不二選擇”。

二、法治思維在政黨領域的延伸

現代政治合法性基礎在于法治政治，用社會主義法治精神和法治邏輯來治國理政，推進深化改革[11]。法治思維是以合法性為判斷起點，以公平、正義為終點的邏輯推理方式，注重證據和正當程序，強調職權法定和權責對等。法治意在通過法律保障權力的行使，避免權力的濫用，保障公民平等有效地參與社會管理和決策[12]。

將法治思維深度融入中國治國理政的內在邏輯是一個循序漸進的過程，而實現的關鍵在于政黨治理領域實現法治化[10]。歷史和人民選擇了中國共產黨，憲法進一步確立了黨的執政地位，但獲得執政資格并非一勞永逸，人民可以授權也可以收回[10]。除人民福祉外政黨和國家沒有其他目的，因此政黨取得執政合法性后，要借助法治思維和現代政治文明成果盡快實現國家治理的現代化。新時代，中國面臨著文化撕裂、利益固化、階層分化、矛盾積累的現實，法治是實現國家治理現代化的必然選擇。

首先，法治中國建設以依規治黨為突破口。國家治理現代化要從黨內治理現代化開始，以依規治黨為切入點。如鄧小平同志所說：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[13]習近平總書記也深刻指出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須加強黨內法規制度建設。黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”[14]十八屆四中全會將黨內法規納入中國法治體系，將中國共產黨的政治行為和組織行為都納入國家法治軌道。黨的十九大報告也提出了改革目標：“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中。”[15]強調治黨必從嚴，從嚴必有法度。

其次，國家治理現代化有賴于依規治黨的治理效力。一方面，黨內治理具有巨大的溢出效力。9000 多萬黨員是中國特色社會主義事業的引領者和示范者。用法治思維推進依規治黨建設培育黨內法治文化，通過黨的領導和執政引領推進國家治理現代化。另一方面，黨內治理是國家治理的“試驗田”，在全社會范圍內不具備改革創新條件時優先在黨內“試水”，待社會條件成熟后再通過立法程序和執政程序在更高層面和更廣范圍推行。運用法治思維提升依規治黨的效力，培植黨內法治思維，如此法治文化才能“走心，才能真正融入中國民族精神和文化核心，中國共產黨才能肩負使命，砥礪前行，不負人民。

三、用法治思維提升制度優勢和效能轉化

（一）意識形態方面：以法治思維提升制度優勢

1.以法治思維引領制度設計理念

“現代社會，國家賴以穩定的基礎在于黨權、政權與民權的和諧運動及其所形成的合力，并遵守各自的法律邊界。”[16]首先，黨內制度的設計理念要體現“權力制約”的法治精神。用權力限制權力，用權利擴大權利。權力受到越嚴格的制約，其正當性就越充分，可以在更大的范圍內行使[17]。取締非法權力、保護合法權利，堅持法外無特權、用權受監督，消除“人治”存在空間。近年，用以明確黨組織、黨委權力邊界的黨內法規內容明顯增加。十八屆六中全會通過《中國共產黨黨內監督條例》，其中一項重要突破就是單設黨的中央組織的監督一章，明確了對黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央委員以及中央政治局委員的監督職責[18]。其次，吸收“護私權”的法治理念，充實對黨員合法、合規權利的主動保護意識，實現私權和公權的天平的動態平衡。現代法治精神核心價值逐漸由“壓制型”轉向“自治型”，“權利本位”逐漸代替“義務本位”。以往，黨內治理和黨內法規制度設計理念的天平過度向集中和組織一端傾斜。但是，隨著法治思維的普及和深層次影響，黨員知情權、參與權、監督權以及救濟渠道得到擴充，尤其是決策、選舉、信息公開制度得到重視。長此以往，黨內制度設計理念的天平將在“公權”和“私權”之間實現具有中國特色的動態平衡。

2.以法治思維統領制度內容

參考《中華人民共和國立法法》第六條：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”以法治精神統領黨內法規的內容：一是明確黨內法規內容的穩定性、強制性、規范性、明確性、可預測性。在黨內法規的詞匯選擇上避免出現模糊抽象詞匯，不可語焉不詳、模棱兩可，更不能堆砌辭藻、玩文字游戲，以免徒增執行適用難度。二是從適用性出發，法規內容兼具靈活性。上位法規傾向選擇原則性詞匯，為后續實踐增加“容錯率”和創新空間，避免“網小魚大”無所適從。下位法規和配套內容則盡可能細化明確，避免有令不行、有禁不止、責任不明。如《宜賓市翠屏區貫徹落實〈宜賓市加強黨內監督十項措施〉任務分解方案》將十項監督措施分解為41項執行內容和責任人，以考核追責作為“兜底”保障措施。如此，明確、規范、剛性的黨內法規才能成為不可逾越的“雷池”、不能碰觸的“高壓線”，實現嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己的制度目標[19]。同時，黨內法規具備一定的適用性和靈活性則是大膽創新和前瞻性改革的信心保障。

3.以法治思維完善制規程序

黨內法規具有本源意義，制規程序事關重大。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，“堅持權責透明，推動用權公開，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制”，將“公開、透明”的法治精神貫穿調查、聽證和宣傳環節，改變黨員群眾處于“被告知”和“被執行”狀態的局面，提高黨內制度的認可度和執行力，實現“取之于民”“取信于民”“用之于民”。

第一，“取之于民”，借助大數據實現“科學民調”。制規前期的民調環節往往處于被忽視的狀態，為此建議借助大數據技術提高民調對象選擇的科學性，實現黨內法規“取之于民”。通過大數據技術自動整合轄內人員的個人信息、生活軌跡、教育程度、事件相關度等大數據，在排除人為干擾的基礎上提高民調人員的代表性、科學性，提高反饋信息的真實性、有效性。尤其在制定財政、民生等涉及范圍廣的法規時，應增加民調對象的數量以及民調對象背景的復雜性、代表性和專業性。如此，在發揮民調程序的事前審查效能的同時將公開、透明的法治精神深入民心。第二，“取信于民”，拓展由下及上的多元監督和反饋渠道。在官方網站、新媒體平臺設置“意見征詢”“直播聽證”“有問必答”“一鍵投訴”等線上互動渠道。各級黨委制定具有地方特色的線上黨務、政務反饋、監督、互動辦法。同時，以考核促改革，各級黨委制定配套的互動信息量化評估方法，量化評估各級黨委、黨組的線上互動數據，評估結果列入年度考核項目。第三，“用之于民”，以“主動公開”模式重新定義黨內法規的宣傳、教育環節。擺脫運動式、被動式、灌輸式的“老一套”的宣傳模式，讓“束之高閣”的黨內法規走入黨員和百姓心中，緩解黨內法規對內“水土不服”，對外“溝通不暢”的癥狀。借助新媒體技術和網絡平臺及時廣泛地發布簡潔、易懂、便民的圖文、聲頻、視頻等宣傳資料。同時，借助專家答疑、名家直播、宣講論壇等線上平臺提高“釋規”效率和專業性，營造更高的黨內法規認可度和更積極的法規執行環境。

（二）程序設置方面：以審查機制提升效能“轉化率”

筆者認為，用法治思維提升制度優勢和治理效能的“轉化率”的切入點正是黨內法規審查機制。2013 年《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》修訂黨內法規備案制度。2015 年中共中央辦公廳下發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，明確審查原則和程序設置，指出：“規范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實現備案審查的全覆蓋，并加強主動審查。”[20]2019 年8 月30 日，中共中央政治局會議修訂《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的執行原則。審查機制的救濟、保障效能初現，從鞏固現有審查機制和創新審查程序兩方面入手，探索如何用法制思維提升制度優勢和效能“轉化率”。

1.鞏固現有審查程序：高位推動、多元審查、科學審查

第一，建立常設審查機構，高位推進。首先，借鑒司法審查程序的經驗明確黨內法規的審查主體和審查內容。2019 年8 月30 日中共中央政治局會議修訂《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，規定：上級黨組織對下級黨組織報備的黨內法規和規范性文件進行審查，法規工作機構相關職能機構負責具體辦理。各省、自治區、直轄市黨委應當向黨中央報備法規和規范性文件。現有審查機制存在主體分散、審查權威不足、執行標準不一致、執行效果差異化的現狀，審查程序難以發揮全局優化功能。本文建議高位推動法規審查機制，在中央層面設置“審查工作小組”，統籌管理地方各級黨委、黨組的法規審查工作，制定明確、統一的審查法規，配備固定的人、財、物等執行資源，省級法規審查工作由中央“審查工作小組”垂直領導。中央“審查工作小組”派駐省級審查人員在地方黨委、紀委的配合下實行垂直管理，直接向中央“審查工作小組”匯報工作并對其負責。

第二，審查人員配備體現“人民性”，實現“多元審查”。現行黨內法規審查模式是以自體“主動審查”為主，一定程度上縮減了潛在利益相關人的救濟權利。審查機構人員配備要兼顧政治性、專業性、多元性、代表性，要主動尋求社會資源擴充審查主體，涵蓋黨委、黨員、專家學者、社會組織、群眾等主體，突破一元“主動審查”模式，為公民、企事業單位和社會組織提供多元的“被動審查”渠道。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”法規審查以“誰制定誰審查”為起點，探索建立“開門審查”模式，逐漸分設制定權和審查權，增強審查機制的“人民性”。實現黨委主導的“主動審查”和社會主導的“被動審查”平衡。

第三，科學審查事半功倍，提升審查效率。首先，建立全國共享的審查信息數字平臺，實現網上報備、網上審查、網上宣傳、網上討論、網上質詢，提升工作效率，避免審查工作“無主”“無知”現象，即無人負責、無人知曉。其次，拋棄“照本宣科”宣傳模式，借助多媒體平臺以視頻動畫、采訪、音樂等生動、簡明的方式為民眾“解惑答疑”，提高法規認知度。再次，均衡審查壓力，實現管早管小、防微杜漸。在起草、審批程序附加審查功能，將審查壓力適度前置。將“后置審查”調整為“全程審查”，強調“前置審查”增加“即時審查”。這就要求各級黨委及時開展法規業務培訓，提高人員的整體素質和專業素養。

但是，現有的審查機制缺少對審查結果的監督，審查程序處于“開環”狀態。因此，應在鞏固現有審查程序的基礎上，探索如何整合監督力量，完善審查機制的保障程序。為此，本文嘗試引入審查程序外的監督保障力量，利用清理機制充實審查機制的保障環節，實現審查程序“閉環”。

2.創新審查程序：清理機制“前進一步”

習近平總書記指出：“現在我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規制度并沒有得到嚴格執行。”[21]監督程序是提升制度執行力最有力的保障。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》提出了審查機制的監督保障環節，其中第二十五條規定：“實行黨內法規和規范性文件備案審查責任追究制度。有下列情形之一，應當依規依紀追究有關黨組織、黨員領導干部以及工作人員的責任：（一）履行政治責任不到位，對備案審查工作不重視不部署，組織領導不力，造成嚴重后果的；（二）違反報備工作程序和時限要求，報備不規范、不及時甚至不報備，或者對審查機關指出的問題拒不整改或者整改不及時、不到位，造成嚴重后果的；（三）違反審查工作程序和時限要求，審查不規范、不及時或者出現明顯錯誤，造成嚴重后果的；（四）其他應當追究責任的情形。”[22]

但這一追責程序的規定明顯過于原則，未明確具體程序和執行標準。如此一來，審查機制的保障環節顯得“單薄無力”。缺少對審查結果的監督，審查機制就處于“開環”狀態，不是一個成熟的制度體系，無法確保審查結果的科學性、公正性。為此，可以統籌黨內法規的清理機制和審查機制，用清理機制充實審查機制的保障程序。清理機制“前進一步”，以清理結果為依據增加追責程序，以此檢驗審查結果，倒逼審查機制。

（1）清理機制“前進一步”，增加追責終端。本文認為，清理機制不僅包括“清”還包括“理”。所謂“理”，一是“梳理”法規體系，實現黨內法規的優化整合；二是“理順”歸責主體，落實責任追究。因此，清理機制的終點應該由“公布”前進一步，增加追責效能。如此，將清理機制重新劃分為提出、審議、公布、追責四項。以清理結果為依據檢驗審查結果，對法規制定和審查主體進行追責。

經過中央發起的兩次集中法規清理（2012、2018 年），黨內法規和規范性文件的“存量”已基本清理完成，清理標準可歸納為“四不”——不適應、不協調、不銜接、不一致：與法律、黨章和上位法規、黨的理論路線相抵觸的廢止；喪失執行的條件和環境的失效；存在不適應、不協調、不規范的則進行修改。當下，大量“四不”法規得到妥善處理，未來黨內法規清理機制的重點應從排除“天災”隱患，轉向落實“人禍”追責。

所謂“天災”，即因時間、環境改變或由不可抗力引發的不適應、不協調、不一致，但在其制定情形下具有合理性、合法性、合規性，屬于法規的自然老化或主動退出，如廢除計劃經濟時代的多項黨內法規和規范性文件。所謂“人禍”，即法規制定程序或審查程序存在重大紕漏，其內容與黨章、相關法規以及國家法律存在已有或現有的根本性沖突，法規落實造成重大損失后果。

此外，法規評估體系是合理、合法、科學推進追責程序的前提。但目前中央層面還未出臺統一的法規實施效果評估規定，多是地方黨委制定各自的配套執行辦法，如四川省委出臺《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》。因此，為充分發揮清理機制的追責效能，急需建立統一、科學的法規實施效果評估體系。法規實施效果評估體系需綜合考察以下10個變量：合法性、合理性、規范性、科學性、協調性、技術性、認知性、執行性、實效性、社會影響性[23]。同時，依據不同的法規性質和現實需要調整變量權重，發揮法規的地域特色、問題針對性和靈活性。如評估中央層面原則性法規時，增加合法性、合理性、規范性、科學性、協調性等宏觀變量的權重。而評估專項法規或地方配套執行法規時，則增加技術性、認知性、執行性、實效性、社會影響性等微觀變量的權重。

（2）法治化推進追責程序。首先，明確追責主客體。清理機構、黨委紀律檢查機構組成聯席會議，“三方會審”協同推進追責程序，對“人禍”法規的制定機構、審查機構進行雙重追責。筆者建議，在中央層面專設法規清理機構“法規清理小組”，并由“法規清理小組”牽頭黨委和紀律檢查機構召開聯席會議。連帶損失和社會影響巨大的，黨內處分與法律處分同時進行，司法機關需列席會議“三方會審”升級為“四方會審”，由相關機關對相關損失進行國家賠償。

其次，明確處分標準。參照《中國共產黨問責條例》和《中國共產黨紀律處分條例》將處分標準做出如下分類：一是對備案和審查組織的問責。情節較輕的整改、檢查；損失較大、情節較重的整改、通報；失職失責、嚴重違反黨紀且不糾正的予以改組。二是對負責備案審查領導的問責。履職不力的批評通報；失職失責的談話誡勉；情節嚴重損失巨大的予以調整、停職、辭職、降職、免職等。三是對執行黨員的紀律處分。包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等。

再次，借鑒《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》明確追責流程。一是核實調查。歸檔審查證據，核實事實情節，平衡調查程序和分析程序。借助大數據技術收集評估信息，統計損失數據，綜合各項指標后整合追責證據。二是歸責判定。參照《中國共產黨問責條例》和《中國共產黨紀律處分條例》做出歸責判定。“法規清理小組”牽頭黨委、紀律檢查機構召開聯席會議，出具書面歸責判定書，明確義務方、責任分析和處理內容。三是陳述申訴。處理決定必須書面下達義務機關和個人，義務方就問責事實進行陳述，保有申訴權。四是公布執行。追責決定和處理結果歸入義務方的人事和組織檔案并抄送上級黨組備案，處理和后續執行結果在黨內和全社會范圍公開。

法治化推進追責程序，將追責程序歸納為核實調查、歸責判定、陳述申訴、公布執行四項。在審查、清理機制聯動的基礎上，補足了審查機制的保障程序，同時激活清理機制的主動性。建立強力保障程序的審查機制，是提高依規治黨制度優越性和效能“轉化率”的創新探索，必將成為黨內法治化建設的有效切入點。