職務犯罪案件退回監察機關補充調查制度探究
——以犯罪嫌疑人權利保障為視角

張 啟 帆

(中國人民公安大學 法學與犯罪學學院，北京 100038)

涉嫌職務犯罪案件退回補充調查制度是中國監察體制改革背景下監察機關和人民檢察院辦理刑事案件程序銜接的重要一環?！缎淌略V訟法》第一百七十條第一款規定：“人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照本法和監察法的有關規定進行審查。人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查?！迸c普通刑事案件退回補充偵查不同，普通刑事案件中偵、訴活動同屬于刑事訴訟程序，而職務犯罪案件中，監察機關調查活動屬于監察程序，檢察院審查起訴活動屬于刑事訴訟程序。補充調查不僅涉及卷宗移送和是否換押問題，還存在案件所處程序階段確認、是否繼續適用刑事強制措施和辯護人能否行使辯護權等問題。檢察院將案件退回監察機關意味著訴訟程序回流，此時犯罪嫌疑人面臨案件辦理期限延長的困境和來自監察機關與檢察院的雙重審查風險，任何環節執行不力都將會對犯罪嫌疑人的權益造成重大影響。當前法律規定和司法解釋對于退回補充調查程序的規定不足，確有必要從保障犯罪嫌疑人權利的視角進行審視，探討制度完善之策。

一、退回補充調查的程序屬性

理論界與實務界對退回補充調查程序的屬性問題存在不同觀點：一種觀點認為其應當歸屬于審查起訴階段[1]，刑事強制措施無需轉化為監察留置措施。辯護人在此階段為犯罪嫌疑人提供幫助順理成章，案件當事人也理應被稱之為“犯罪嫌疑人”。另一種觀點認為應當認定此時案件處于監察調查階段，該階段不能適用刑事訴訟強制措施，而需要轉化為監察留置措施。在此期間禁止律師介入案件，案件當事人也不能稱之為“犯罪嫌疑人”，而應當被稱為“被調查人”。筆者認為，第一種觀點更合理。

首先，從案件所處階段的角度進行探討。根據相關法律規定，監察機關調查完畢將案件移送審查起訴后，對被調查人已采用留置措施的，檢察院對其進行先行拘留，留置措施自動解除，且檢察院需在10日內作出是否逮捕的決定。從強制措施適用來看，案件已進入刑事訴訟階段。并且《監察法》規定退回補充調查以兩次為限，且每次補充調查的時間不得超過1個月。補充調查完畢，案卷材料仍然要移交檢察院繼續進行審查，由檢察院決定是否提起公訴。將補充調查歸屬于審查起訴階段保障了程序的完整性，避免了同一案件辦理程序來回轉換的弊病，節約了監察和司法資源。其次，從案件當事人權益保護角度審視。《監察法》禁止律師在監察調查階段介入，當案件移送檢察院審查起訴時，被調查人身份轉化為犯罪嫌疑人，其有權委托辯護人，辯護人可以行使會見權、閱卷權以及申請強制措施變更和解除等，未委托辯護人的犯罪嫌疑人可以請求值班律師提供幫助。若將退回補充調查隸屬于監察調查，辯護律師與值班律師則難以在此階段對案件當事人提供幫助，案件當事人將再一次處于“孤立無援”的尷尬境地。此外，該階段不能繼續適用刑事強制措施，需解除強制措施而重新適用監察留置措施，當事人需重新由看守所移交監察機關，這會增加犯罪嫌疑人的心理壓力。最后，從相關司法解釋來看。2019年12月2日，最高人民檢察院通過的《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱為《高檢規則》)第三百四十三條規定了對退回監察機關補充調查的案件采取“人卷分離”的方式，即只需將相關案卷材料退還監察機關，對當事人仍執行刑事強制措施，無需轉為監察留置措施。實踐中很多地區對此也采取了不換押和不重新留置的作法[2]。強制措施具有刑事訴訟性質，適用于訴訟程序中的犯罪嫌疑人與被告人，該規定顯然表明規則制定者更傾向于將補充調查歸屬于訴訟程序。但“人卷分離”的處理方式也存在不足，有觀點認為“人案分離、只退卷不退人”的銜接模式欠缺法理上的正當性[3]。但筆者認為，在制度改革初期將這種方式作為權宜之計會使程序銜接更為順暢。

綜上所述，補充調查總體上歸屬于刑事訴訟審查起訴階段更為適宜，這一階段的案件當事人應稱為“犯罪嫌疑人”。

二、退回補充調查程序存在的問題

職務犯罪案件退回補充調查制度體現了證據裁判原則的理念，對審查起訴的職務犯罪案件的已有證據進行嚴格審查，發揮了彌補案件缺陷和提升案件質量的功能[4]。但由于制度實施時間較短，仍然存在諸多問題，相關法律規定尚需進一步完善。

(一)退回補充調查的適用條件不清

《刑事訴訟法》規定，案件退回監察機關補充調查的適用條件為“認為需要補充核實”，而相關法律對何種情況屬于“需要補充核實”語焉不詳。這樣相對模糊的規定會賦予檢察院過大的自由裁量權，致使退回補充調查權被濫用，可能異化為監察機關與檢察院用以延長辦案期限的“周旋式”辦法，從而侵犯犯罪嫌疑人的合法權益。

對于監察機關移送的證據不達起訴標準的案件，檢察院何時應進行補查及何時應直接作出證據不足不起訴的判決，兩者界限不明確。但不起訴與補查的法律效力卻有天壤之別：不起訴意味著案件終結，應對犯罪嫌疑人解除強制措施；補查卻意味著程序回流，對犯罪嫌疑人實施的行為再次進行調查，對犯罪嫌疑人仍需采取強制措施。不起訴意味著訴訟程序終結，犯罪嫌疑人無需經歷后續訴訟程序；補查則意味著案件將面臨第二次甚至第三次收集證據[5]，增加了犯罪嫌疑人承擔刑事責任的可能性。從監察體制改革后的實踐情況來看，實踐辦案中檢察院對于不起訴的適用慎之又慎，補查很可能異化為不起訴的“替身”，這無疑會使得那些滿足不起訴條件的犯罪嫌疑人繼續承擔訴累。

補查細分為退回監察機關補充調查和由檢察院自行補充偵查兩種情形，兩者區別較大。退回補充調查意味著案件再次回歸到監察機關管轄范疇，并且涉及兩機關的程序銜接。檢察院自行補充偵查則方便很多，對犯罪嫌疑人的影響也相對較小。《刑事訴訟法》第一百七十八條規定：人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。由此可見，職務犯罪補查以退回補充調查為主，檢察院自行補充偵查為輔[6]。而《高檢規則》第三百四十四條規定3種情形檢察院可以自行補充調查：1.證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解以及被害人陳述的內容主要情節一致，個別情節不一致的；2.物證及書證等證據材料需要補充鑒定的；3.其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。該規定回避了“監察機關存在非法取證”等顯然更適宜檢察院自行補充偵查的情形。實踐中，監察體制改革后檢察院不再具有職務犯罪的初始偵查權，大量原來從事職務犯罪偵查工作的檢察官轉任監察機關，辦案人員數量的銳減致使檢察院自行補充偵查的難度加大，故實踐中自行補充偵查的規定幾乎虛置。

(二)犯罪嫌疑人易面臨監察機關和檢察院的雙重審查風險

在“人卷分離”的退回補充調查模式下，監察機關和檢察院同時對案件具有管轄權，犯罪嫌疑人面臨來自監察機關和檢察院的雙重審查風險。普通刑事案件補充偵查則不會遇此困境：一方面，偵查與審查起訴同屬刑事訴訟階段，程序銜接更加順暢自然；另一方面，檢察院將案卷退回公安機關時僅需兩機關對被逮捕的犯罪嫌疑人辦理換押手續即可，公安機關直接對關押在看守所的犯罪嫌疑人進行訊問，無需檢察院配合，犯罪嫌疑人只需應對來自公安機關的補偵即可。而職務犯罪中，監察機關只收到退回的案卷，并不履行換押手續，會見犯罪嫌疑人仍需由檢察院配合。犯罪嫌疑人仍由檢察院實際控制，在沒有法律禁止性規定的情況下，檢察院為了后續審查活動更為便易仍然可能在此階段訊問犯罪嫌疑人。

《高檢規則》第二百五十六條規定，經商請檢察院可以介入監察機關辦理的職務犯罪之中，卻未明確在補充調查階段檢察院可否介入調查。該制度設計存在兩方面的問題：其一，《高檢規則》第二百五十六條第一款明確規定了檢察院在普通刑事案件中介入偵查可以從事的活動，而第二款對介入監察調查活動卻無明確規定，易導致監察機關與檢察院合力調查，共同行使調查權。其二，不同于初始調查階段，案卷退回補充調查是因為檢察院審查全案時發現證據不足。若檢察院在此階段仍可以介入監察機關的補充調查，兩機關勢必形成聯合，使犯罪嫌疑人進一步陷入來自兩機關的雙重審查風險之中。

(三)補充調查階段對犯罪嫌疑人的權利規定不詳

首先，犯罪嫌疑人程序知情權保障缺失。刑事訴訟中，充分保障犯罪嫌疑人知情權有利于實現訴訟場域的“控辯平等”。縱觀法律及司法解釋規定，檢察院將案卷退回監察機關補充調查后并不需要告知犯罪嫌疑人該情況。被羈押的犯罪嫌疑人在初始調查階段由監察官問訊，移送審查起訴后由檢察官訊問，補充調查后卻再次由監察官進行問訊，若其對程序回流不知情，會對自己的羈押時長產生困惑從而心生恐懼感，這實際是對犯罪嫌疑人程序知情權的侵犯。其次，對辯護人在此階段可否行使辯護權的規定不詳。根據《刑事訴訟法》規定，犯罪嫌疑人在第一次訊問時或采取強制措施后有權委托辯護人。不少犯罪嫌疑人已在先前程序中委托辯護人，案件退回監察機關補充調查階段應當繼續保障辯護人行使各項辯護權利。但現行法律規范對此并未作出細致規定，辯護人行使辯護權面臨的問題仍然很多。如案件已移送給監察機關進行補充調查，現行法律規定監察機關初次調查排斥辯護人的介入，卻沒有提及補充調查中辯護人能否行使辯護權和應當向哪個機關主張行使辯護權。且《刑事訴訟法》規定非律師辯護人行使會見權與通信權仍需經人民檢察院同意，但并未規定補充調查階段是否需獲得監察機關同意。

(四)補充調查缺乏監督

孟德斯鳩曾言：任何有權力的人都有可能濫用權力?！稇椃ā芬幎?，檢察機關在辦理案件過程中與審判機關、監察機關和執法部門的關系是“互相配合，互相制約”，并未賦予檢察院監督監察機關辦案的權力，其原因在于監察機關辦理的案件并不都屬于職務犯罪案件，還包括行政監察案件、紀律檢查案件和職務違法案件，辦理不同案件的依據有所不同，檢察院難以對監察機關辦理的所有案件實現監督全覆蓋。修改過的《憲法》與《刑事訴訟法》仍然保留了檢察院的法律監督權，檢察院對刑事訴訟過程中國家機關的權力行使負有監督職責。

職務犯罪案件一經監察機關移送檢察院就標志著案件總體進入訴訟程序，案件退回補充調查的決定是人民檢察院在審查起訴過程中對全案的事實與證據進行考察后作出的，案件經過補充調查后仍需移送人民檢察院進行審查以決定是否提起公訴，檢察院應當對補充調查過程履行監督職能。當前法律規定并未明確退回調查過程中監察機關應當對哪些事項進行補充調查，若補充調查事項沒有范圍限定將對犯罪嫌疑人的合法權益產生較大的侵犯。因此，應當明確檢察院對退回補充調查行為進行法律監督，使退回補充調查在法律規定的框架下開展。

三、補充調查制度的完善建議

退回補充調查程序是監察制度改革背景下程序銜接中的重要組成部分，完善補充調查制度對于程序的有序銜接、案件的高效辦理、公權力的正確行使和犯罪嫌疑人權益的保障具有重要意義。制度運行初期，必然要對制度的施行效果進行評估，有的放矢地提出改良建議，打造更為完善的退回補充調查制度。

(一)完善退回補充調查的適用條件

程序的回流本身是法律為確保實體真實與程序公正所作出的權衡，但有可能會對被追訴人的權益造成侵犯。職務犯罪案件由監察機關移送至檢察院進行審查起訴，需明確起訴、補查和不起訴各自的適用條件，可通過修改法律或者出臺司法解釋來規范與限制退回補充調查的適用范圍?？v觀中國《刑事訴訟法》，若檢察院認為案件“事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的”，作出起訴決定。不起訴分為法定不起訴、酌定不起訴、證據不足不起訴、特殊不起訴和未成年人的附條件不起訴?！陡邫z規則》第三百六十八條規定了證據不足不起訴的情形，即證據不充分、主要犯罪事實無法查清和存在合理懷疑。補查應當以犯罪嫌疑人“基本犯罪事實清楚且有證據證明應當追究刑事責任，但部分犯罪情節存在證據不足、部分事實存在矛盾的情況”為標準，明確退回補充調查的適用條件。在實踐中，檢察院應當嚴格依據法律作出是否起訴決定，避免將退回補充調查作為處理職務犯罪案件辦理中融洽監察機關與檢察院關系的緩釋性措施，更不能將其作為延長辦案期限的“技術性手段”，從而避免制度功能異化。

補查可以采用退回監察機關補充調查和檢察院自行補充偵查兩種模式，可在保持“退查為主自偵為輔”的前提下，進一步細化和充實自行補充偵查的適用條件。對于監察機關在調查中涉嫌非法取證的案件可以由檢察院自行補充偵查，避免監察機關通過補充調查“亡羊補牢”，使犯罪嫌疑人權利遭受二次侵害。在實踐中，對于更加適宜自行補充偵查的案件，檢察院應當勇于承擔法律賦予其的職責，不能因顧及職務犯罪的特殊性而畏手畏腳。

(二)規范補充調查中監察機關與檢察院權力的行使

首先，禁止補充調查階段檢察官接觸犯罪嫌疑人。在補充調查階段，雖然犯罪嫌疑人仍然適用刑事強制措施，但案卷已經退回監察機關，檢察院應當在監察機關和犯罪嫌疑人之間保持中立。此階段對案件事實的認定和證據的補充收集是監察機關的職責，檢察官不能憑借“人在手中”的便利，為了順利開展后續審查活動再對犯罪嫌疑人進行會見與訊問。監察機關到看守所訊問犯罪嫌疑人時，檢察院應提供便利，但須禁止監察官與檢察官同時訊問犯罪嫌疑人。

其次，嚴格限制檢察院介入監察機關補充調查工作。一方面，應當修改《高檢規則》第二百五十六條的規定，明確檢察院在介入調查時可以協助監察機關開展哪些活動，但這些活動應僅限于對監察機關提供法律適用上的建議和對證據合法性與證據能力提出建議[7]。檢察院在將案件退回時應制作補查提綱，清楚列明需要補充偵查的事項、理由、需要補充收集的證據及其證明作用，監察機關要嚴格按照補查提綱開展補查工作。監察機關在補充調查中遇有疑難問題時，可以主動向檢察院咨詢意見，但不能與檢察院商請使其介入補充調查之中。該階段檢察院立場要保持中立。

(三)完善犯罪嫌疑人的權利保障

首先，應當保障犯罪嫌疑人對程序轉換的知情權。檢察院在作出將案件退回監察機關補充調查決定后，應及時告知犯罪嫌疑人及其辯護人，并告知退回補充調查的原因。通過保障犯罪嫌疑人及其辯護人的知情權，使犯罪嫌疑人對程序的狀態做到“心中有數”。其次，充分保障該階段辯護人的權利行使。補充調查階段總體歸屬于審查起訴階段，故辯護人在此階段幫助犯罪嫌疑人行使辯護權于法有據。由于辯護人在退回調查階段之前已經具備閱卷權，因此無需在補充調查階段對初始調查形成的案卷進行嚴格保密，辯護人有權向監察機關或檢察院申請查詢、摘抄和復制初始調查的案卷材料。鑒于監察調查活動的秘密性，補充調查階段形成的案卷信息不允許辯護人閱卷，辯護人可在補充調查終結案卷移交檢察院后申請閱卷。應依據《刑事訴訟法》充分保障辯護人在補充調查階段的會見權和通信權[8]。但為防止串供和作偽證等情況，非律師辯護人行使會見權和通信權時應當征得檢察院與監察機關的雙重許可。

(四)加強對補充調查活動的監督

應明確此階段檢察院的監督職責[9]。補充調查應當嚴格按照檢察院退卷時附帶的補充調查提綱開展，不得超越提綱中所列明的調查范圍。同時，檢察院有權在此階段詢問監察機關調查的開展情況，并提出相關建議。對于初始調查中涉嫌違法取證或取證不當情形的，檢察院有權決定自行補充偵查或建議監察機關在補充調查中更換調查人員。檢察院對補充調查階段存在的違法違規行為有權提出糾正意見。宜賦予犯罪嫌疑人及其辯護人申訴權。補充調查階段監察機關仍有權對犯罪嫌疑人進行訊問，若在訊問中犯罪嫌疑人認為調查人員存在違法行為，其有權自行或委托辯護人向監察機關和人民檢察院進行申訴，監察機關與檢察院應當對此開展調查，并將調查結果及時告知犯罪嫌疑人及其辯護人，并根據犯罪嫌疑人及其辯護人反映的情況與調查結果認定相關取證行為的合法性和所收獲證據材料的證據能力。補充調查終結后，檢察院對于監察機關補充調查后再次移送的案卷材料應當按照法律規定嚴格審查，注重與初始調查材料進行對比，結合全案情況嚴格把握法律規定，作出是否起訴或進行二次補充調查的決定，以確保職務犯罪案件審查起訴的合法性、公平性和公正性，保障犯罪嫌疑人的合法權益。

退回補充調查程序是監察體制改革背景下辦理刑事案件程序銜接的重要內容，制度推行的初期必然面臨很多難題，特別是當前法律規定相對粗放，實務部門實踐經驗不足，這都可能對犯罪嫌疑人的合法權益造成侵害。因此，宜理性看待職務犯罪案件退回補充調查制度的現存問題，從完善法律規定和規范法律適用的雙重角度健全退回補充調查制度。