警察法視閾中的國家生態安全治理

孫振雷

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

2019年上半年公安部新設立的食品藥品犯罪偵查局正式向社會亮相運行。該局負責食品藥品犯罪、生態環境犯罪和知識產權犯罪的偵查。同時，負責林業犯罪偵查和野生動植物保護的森林公安局轉隸公安部機構序列。以上改革標志著既符合警察發展規律又富有鮮明中國特色的生態環境警察制度正在逐步構建。在這一過程中，認真研究警察法視閾中的國家生態安全治理具有重大理論與實踐意義。

一、總體國家安全觀中的生態安全

(一)生態與生態安全

生態是指一切生物的生存狀態，以及生物之間、生物與環境之間環環相扣的關系。自然界的生態追求物種的多樣性從而維持生態系統的平衡發展。現代文明語境中的生態，是指以人為中心的、人與人之間、人與環境之間和諧相處的基本狀態(這里的環境包括自然環境和社會環境)。生態安全是指人與人之間、人與環境之間和諧相處的基本狀態保持穩定性和連續性。在現代國家，沒有生態安全就沒有經濟社會的健康發展和國家的安全穩定，所以，生態安全應被納入總體國家安全視野中，以國家實力予以保障。

生態安全與資源安全、非傳統安全既有聯系又有區別。資源安全是指人類對資源(主要是自然資源)的開發、利用的有效性和可持續性。非傳統安全是指非政治、軍事、外交等傳統領域的安全。1983年美國政治經濟學家烏爾曼發表《重新定義安全》一文，提出國家安全還應當包括軍事領域之外的資源、環境、人口等的安全問題。2001年上海合作組織在成立公報中系統提出非傳統安全治理的重大問題。從外延上講，生態安全和資源安全都屬非傳統安全范疇。生態安全首先強調動態的安全狀態，資源安全則更強調靜態的安全狀態。生態安全以人與自然的雙向和諧共生為基本目標，資源安全以人對自然的單向合理利用為基本目標。生態安全與資源安全互為依存互為支撐，共同為人類生存與發展創造良好的外部環境條件。作為非傳統安全的重要內容，生態安全與資源安全使得國家安全內涵更加豐富，外延更加拓展，在新的時代條件下引領國家安全工作逐步建立起全新的理念。生態安全治理和資源安全治理也成為國家安全治理現代化的重要內容。

(二)生態安全觀是國家總體安全觀的重要組成部分

2014年4月15日，在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記首次提出總體國家安全觀，并將國家安全內容概括為政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源與核安全等11個方面。事實上，早在2005年8月，時任浙江省委書記的習近平，在考察湖州市安吉縣時就提出了生態安全理念，并闡述了生態安全與可持續發展的關系。“綠水青山就是金山銀山”的著名論斷正是在這一時期提出的。2017年10月，在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平進一步系統論述了他的國家生態安全觀。十九大報告中共有四個地方是對國家生態安全觀的論述。這四個地方集中在報告的第三部分，分別是(四)(八)(九)和(十)的內容。概括起來，主要有以下四個核心要義：第一，必須處理好發展與生態安全的關系，發展必須是科學發展，必須貫徹綠色發展理念。第二，必須處理好發展與民生的關系，要堅持在發展中保障和改善民生。幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶是以人為中心的、人與人之間、人與環境之間和諧相處的理想社會生態，也是共產黨人的初心和使命所在。第三，必須處理好人與自然的關系，堅持人與自然和諧共生。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。第四，必須處理好傳統安全與非傳統安全的關系。生態安全屬于非傳統安全，要完善國家生態安全制度體系，加強國家生態安全能力建設。十九大報告對國家生態安全觀的系統闡述為今后國家生態安全法治建設提供了基本遵循。

除了十九大報告的系統闡述外，我國在多年來的實踐中也逐漸形成了關于國家生態安全的四大基本國策：第一，保護環境；第二，節約資源；第三，十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護耕地；第四，水土保持。這些基本國策在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環保法》)等法律文件中予以確認。具體表現為：1.國家保障自然資源的合理利用，保護正規的動物和植物；禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞自然資源(《憲法》第九條)。2.一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地(《憲法》第十條)。3.國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害；國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木(《憲法》第二十六條)。4.保護環境是國家的基本國策(《環保法》第四條)。5.節約資源是中國的基本國策(《中華人民共和國節約能源法》第四條)。十分珍惜、合理利用和切實保護耕地是中國的基本國策(《中華人民共和國土地管理法》第三條)。

二、我國警察實定法中的生態安全治理

在我國警察實定法上，生態安全治理不是主流概念，但從多年來的警察立法實踐中仍可找到生態安全治理的清晰脈絡。

(一)警察基本法中的生態安全治理

1957年，《中華人民共和國人民警察條例》(以下簡稱《人民警察條例》)出臺。這是我國第一部真正意義上的警察基本法，對建國初期警察性質、警察體制、警察原則等基本內容做出了清晰地界定，至今影響深遠。在該條例第五條規定：“人民警察職責如下……(十三)監督公共衛生和市容的整潔……(十六)向居民傳達自然災害的預報，積極協助有關部門動員群眾采取預防和消滅災害的措施……”以上關于公共衛生、市容整潔和自然災害管控等警察職責，凸顯了警察積極行政功能和對于生產生活環境良好生態的目標要求，從一定意義上講就是樸素的生態安全治理理念的體現。在新中國成立之初的國家治理背景下，能以基本法形式將以上內容列入警察基本職責已實屬不易，體現出較為超前的生態安全治理理念。在1995年《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)中，基于當時的歷史條件所限，關于警察的積極行政功能被忽略，生態警察立法內容缺失，不能不說是一個遺憾。這一遺憾在已經啟動的《人民警察法》修改中應當加以彌補。

(二)警察任務法中的生態安全治理

這主要分為兩個領域：一是警察刑事任務法領域。在《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)分則第六章設定專門一節規定了破壞環境罪，共設定了污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪等15個破壞生態安全的罪名。另外，在《刑法》分則第三章第一節生產銷售偽劣商品罪、第六章第一節擾亂公共秩序罪和第五節危害公共衛生罪等其他部分，也設定了若干與生態安全相關的罪名。從改革開放后《刑法》的多次修訂情況看，生態安全治理越來越受到重視，相關罪名和量刑也日趨完善。二是警察行政任務法領域。《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安處罰法》)有四個條款涉及生態安全違法的認定和處罰。該法第三十條規定，違反國家規定，制造、買賣、儲存、使用、提供、處置危險物質的，給予相應的行政拘留處罰。該法第三十一條規定，危險物質被盜、被搶或者丟失，未按規定報告或故意隱瞞不報的，給予相應的行政拘留處罰。該法第三十三條規定，盜竊損毀油氣管道、環境監測等公共設施的，給予相應的行政拘留處罰。該法第五十八條還規定，違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規定，制造噪聲干擾他人正常生活的，根據情節輕重給予警告或一定數額罰款的處罰。除此以外，在現行的警察任務法律中，還有《中華人民共和國環保法》《中華人民共和國中醫藥法》《中華人民共和國食品安全法》等近10部生態安全行政法律文件規定有警察執法的職責要求。應該說，到目前為止，一個以《刑法》《治安處罰法》為提領，其他規范性法律文件為補充的警察生態安全任務法律體系初步形成，并在實踐中發揮著越來越大的作用。

三、警察權邊界之拷問：生態安全治理是警察分內之事嗎

在社會公眾的一般認知中，警察是負責秩序管理的。特別是經歷了19世紀德國警察比例原則的逐步確立過程，人們已經將警察定義為公共秩序維護者的基本角色。生態安全治理似乎是政府其他部門的職責，與警察無關。然而細細考究，警察從來沒有置身于生態安全治理之外。首先，從警察比例原則的要求角度考察，生態安全治理本就是警察分內之事。警察比例原則告訴我們，警察權存在于公共領域，除非必要，不得介入私人領域；在不得不介入私人領域時必須將損失降到最低限度。生態安全治理屬于典型的公共領域，與公共安全和公共秩序密切相關，必須納入警察治理范疇。其次，從起源上考察，作為典型的公權力，警察權的外延最初就是一般國家政務，特別是在18、19世紀的德國“警察國”時期，警察權與行政權是基本等同的概念。隨著民主和分權理念的深入，德國從“警察國”轉向“法治國”時期，大一統的警察權概念也發生了重要轉變，基本收縮為維持公共秩序的范圍[1]。但此時的公共秩序包括了環境公共秩序、衛生公共秩序等生態環境內容。這一時期的德國已經設有專門的環境警察履行生態安全治理職責。20世紀初期，隨著以警察專門化為核心內容的第二次世界警務革命深入開展，專門警察在各地蓬勃發展，環境警察、旅游警察、森林警察、公園警察以及打擊生態環境犯罪的刑事警察力量得到進一步加強，警察成為生態安全治理的重要國家力量。

在國內，真正在公法意義上提及“警察”這一概念，始自晚清時期日本法學著作在中國的傳播[2]。“警察權”概念傳入我國則要更晚一些。清末，警政改革的產物——《湖南保衛局章程》明確規定保衛局的職責有四項：去民害、衛民生、檢非違、索罪犯。其中，衛民生就包括了管理街道的環境衛生、垃圾清運及交通等有關事項。這些內容已經是完全意義上的社會環境生態安全治理范疇。民國時期，警察法學家鄭宗凱先生認為，法律上的警察概念即是警察權之觀念[3]21。在警察分類上，他認為，警察可以分為一般警察和特殊警察，特殊警察之目的在于充實特殊行政之作用，包括森林警察、水上警察、農業警察、漁業警察、礦業警察、衛生警察等[3]32。這些特殊警察無不與生態安全治理密切相關。鄭宗凱先生甚至對這些特殊警察的基本體制進行了設計。他指出，這些特殊警察與一般警察有著鮮明的區別，而與各自特定公共領域的管理融為一體，所以，森林警察應附隨于森林行政，水上警察應附隨于河川行政，農業警察應附隨于農業行政……這一設計思路既體現出特殊警察與一般警察的鮮明區別和各自的專業性特點，又依托特定的行業行政管理，建立起一套完整的警察行政與其他行政有機結合的生態安全治理體系。鄭宗凱先生以及與他同一時期的民國警察法學者群體的生態安全警察思想，不但對當時的警政實踐產生了重要影響，在今天看來也有很大的啟迪意義。當時的民國政府設有衛生警察、水上警察、森林警察等專門生態警察機關，均各成體系并職能完善。新中國成立后，1957年《人民警察條例》將自然災害管控等內容列為警察職責。中國共產黨十八大以來，隨著總體國家安全觀的提出，生態安全治理正在逐漸成為警察事務的重要組成部分。循著警察發展的一般規律，不難發現，參與生態安全治理是警察自身應有之義，是警察積極行政功能的重要體現。中國改革開放進入新時期，應當在立法上進一步明確警察的生態安全治理職能，應當加強專門的生態環境警察體制機制建設和隊伍建設，以適應新時代國家安全任務的現實需求。

四、中國特色社會主義生態環境警察制度構建

生態安全治理是一個綜合工程，需要政府各相關部門配合協作，綜合治理。在綜合治理中，基于自身固有的協助諸般行政功能，警察部門是政府其他部門履職盡責的基礎性保障。同時，基于安全價值的邏輯起點，生態安全治理又是現代警察部門固有的職責所在。市場經濟發達國家在生態安全治理路徑選擇上，均不可避免地賦予警察部門無可替代的角色定位。在我們發展中國特色社會主義市場經濟的進程中，既要遵循市場經濟發展的一般規律，也要充分提煉中國特色社會主義元素，構建符合中國國情的生態安全治理體系。十九大報告中明確提出，決勝全面建成小康社會，必須加快生態文明體制改革，必須加大生態系統保護力度，改革生態環境監管機制。按照這一總的目標要求，中國特色社會主義生態環境警察制度構建勢在必行。

(一)域外生態環境警察制度概況及其啟示

隨著生態安全治理日益受到各國政府重視和對警察的角色認知不斷刷新，設立生態環境警察已成為歐美法治發達國家普遍做法。在德國，聯邦基本法及各州的警察法為生態環境警察設立及職權行使提供了明確依據。生態環境警察設在內政部的環境司，自成體系，具有很強的權威。在法國，生態環境警察經歷了一個由分散在中央各相關部委到最后統一隸屬于內政部的過程，名稱為“綠色警察局”，是部局級獨立執法機構，與國家警察局平級。而且法國生態環境警察由專業的醫生、生物學家等組成，不但擁有精良的執法裝備，也有很高的專業執法水準。在澳大利亞，各州都有環保警察(SEPP)，屬環保局內設機構，統一著裝執法，其警員數量眾多，約占環保局執法人員的三分之一。在美國，生態環境警察權專屬于環境執行官。美國環境警察具有隊伍年輕、數量穩定、培訓系統、分布廣泛的普遍特點，并擁有調查、持槍、執行搜查令和逮捕的權力。在俄羅斯，環保警察設立較早。莫斯科市政府與俄羅斯內務部于1996年就共同組建了“莫斯科預防生態違法警察管理局”。俄羅斯生態環境警察任務有三：預防生態犯罪和行政違法；為環境保護機關及工作人員的正常活動和安全提供保障；對城市和其他自然保護區實行監管。之后各地也陸續建立了自己的生態環境警察力量。

通過比較各國生態環境警察建設概況，可以得到以下啟示：第一，生態環境警察事權既涉及全局性的國家生態安全治理，也涉及地方性的經濟社會發展協調，屬于央地共管事權。在澳大利亞，生態環境保護由聯邦政府與州政府共同協商處理，但以州政府為主體，具體到在地方上，則實行州以下地方垂直領導。在美國，生態環境警察在聯邦和各地方政府分別設立。在俄羅斯，第一支專門的生態環境警察力量就是由莫斯科市政府與俄羅斯內務部共同組建的。第二，各國生態環境警察普遍依托行業行政設立，甚至與環保執法部門、自然資源監管部門合二為一并統一執法。這樣有利于發揮行業行政部門的專業優勢，避免執法資源重復建設和執法脫節，更有利于警察協助諸般行政作用的發揮。例如在美國和澳大利亞，生態環境警察就是設在聯邦環境保護署和地方環境保護部門。第三，將生態環境警察定位為專門警察機關，附設在行業執法部門但又有相對獨立的執法權限。以上啟示也是多年來歐美法治發達國家在發展經濟與生態保護的平衡發展中逐漸固化下來的成熟做法，值得我們在生態環境警察構建中借鑒和參考。

(二)關于我國生態環境警察的事權劃分與體制構建

事權劃分是指相應行政事務權限的設定與行使。在我國，警察事權劃分在2016年12月公安部牽頭起草的《人民警察法》(征求意見稿)中首次提出。雖然這部征求意見稿尚在討論中，但首次提出的警察事權劃分理念意義重大，為下一步積極探索在單一制結構形式下推進警察事權分立分設做了思想和立法實踐上的準備。警察法學者們也對警察事權劃分給予了諸多關注。劉琳璘教授從憲法視角提出了警察權央地劃分的可行性與基本設計[4]。余凌云教授提出，在警察權央地劃分已無理論障礙并有了一定立法實踐基礎后，要著重關注如何發揮地方警察事權的主動性和如何拓展地方警察事權空間(1)余凌云：《警察權的央地劃分》，載《法學評論》2019年第4期。。學者們的研究極大地推動了警察事權改革和警察法治建設，意義重大。生態環境警察事權屬于警察事權的重要組成部分。它涉及全國統一的生態環境保護，大量的生態安全問題(如大氣污染防治)是全局性的、跨區域的，單靠某一個地方政府很難解決根本問題，應該由中央政府統籌解決。但是，離開了地方政府的支持和參與，中央政府在財力、監管等各方面也勉為其難。很多行業行政本身就是地方事務(如機動車尾氣污染治理等)，地方政府是單一生態安全治理的主力軍。所以，生態環境警察事權既非純粹的中央事權，也非純粹的地方事權，而是央地共管事權。相對應地，生態環境警察體制建設也應當由中央政府和地方政府共同負責。

就具體的生態環境警察體制構建而言，多年來全國各地進行了積極探索：一是設立專門公安機關，如林業公安局、水上公安局、長江航運公安局等。二是派駐環保部門公安機構模式。三是在公安機關內設生態環境警察機構模式，如旅游警察支隊、城市管理執法警察支隊、食品藥品環境犯罪偵查支隊等。北京市公安局還在全國率先成立了第一支專門的環境犯罪偵查支隊。這些積極探索為構建中國特色社會主義生態環境警察制度奠定了重要的實踐基礎。

在前期探索實踐基礎上，筆者傾向于設立專門公安機關模式。第一，專門公安機關不是公安機關的某一個內設機構或警種，它相當于縣級以上公安機關，具有某一專門領域或行業的獨立執法權限，在行政法上屬于獨立行政主體。派駐警察機構或內設警察機構模式均不能解決獨立執法主體資格問題。生態環境警察執法與一般警察執法有著鮮明區別，行業依托性和獨立性要求更高，執法主體不具有獨立行政主體資格，將會混同于一般警察執法，難以適應特殊行業或領域的監管要求。筆者以為，應當整合現有的林業公安、食藥環犯罪偵查、旅游和城市管理警察執法等警察資源，組建專門的生態環境警察機關。第二，應當在充分考慮我國傳統的警察機關體制基礎上進行生態環境警察制度構建，另起爐灶不符合中國國情。我國傳統的警察機關體制是“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”。這一體制是多年來警務工作的寶貴經驗積累，是經過歷史檢驗的符合中國國情的警察機關體制，與我國的憲制相統一，必須一以貫之。但是考慮到生態環境警察執法的特殊性，為了確保執法順暢，建議在基本體制不變的前提下，實現省級或市級以下垂直管理，實行條塊結合、以塊為主基礎上的適當收權。這樣既合理劃分了央地事權，又有效避免了地方和部門保護主義干擾，也是在借鑒吸收歐美法治發達國家已有成例基礎上的創新，體現出鮮明的中國特色。

(三)構建中國特色社會主義生態環境警察制度應處理好的幾個關系

一是立法與政策的關系。構建中國特色社會主義生態環境警察制度應以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指導，主要依靠立法手段完成。應借助人民警察法修改，在警察基本法中明確生態環境警察的專門警察機關地位和職責。在這方面，俄羅斯立法為我們提供了很好的借鑒思路。他們正在修訂的《民警法(草案)》就對環保警察職責有專門規定。退一步講，如果前期改革試驗還不夠充分，改革成果納入警察基本法條件還不成熟，至少應該在人民警察法中預留立法空間，待條件成熟時通過再次修法進行成果固化。當前，已經公布的人民警察法征求意見稿在第四十二條規定了縣級以上公安機關可以派駐專門機構，在第四十三條規定了設區的市公安局根據工作需要設置公安分局(2)人民警察法(征求意見稿，2016.12)第四十二條：“縣級以上人民政府公安機關依照法律、行政法規規定的權限和程序設置。縣級以上人民政府公安機關依照法律、行政法規規定，可以向有關單位派駐專門機構。”第四十三條：“設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所。公安分局、公安派出所由設置的公安機關直接管理。”。這些規定為下一步設立專門公安機關奠定了基礎。可以考慮在此基礎上在第四十二條或第四十三條增加一款規定，內容為：“公安部和設區的市級以上地方公安機關可以根據法律、法規規定，在環保、自然資源保護、旅游、安全生產、食品藥品安全監管等領域設置專門公安機關。專門公安機關接受設置它的公安機關和領域行政主管部門的雙重領導，具有獨立執法權限。”通過基本立法就為生態環境警察建設確立了可靠的法治保障。這符合中國共產黨十八大以來全面依法治國和全面深化改革的基本思路。政策性手段可以在前期實踐探索過程中充分使用，但在最終形成制度時應該處理好立法與政策的關系，更多地使用立法手段推動制度形成。如果過多依靠政策性文件推進改革，可能導致改革碎片化和不穩定性。

二是處理好行政與刑事銜接的關系。在警察任務立法方面，不但要注重生態環境犯罪的實體法律完善，更要注重程序法律完善，尤其是在生態環境行政執法與刑事執法的程序銜接方面要最大限度地做到暢通高效。要通過立法明確規定行政執法主體與刑事執法主體各自的職責權限、證據標準和案件移交要求，為實踐中生態環境執法提供明確的立法指引。

三是處理好專門警察與其他行政的銜接關系。在生態環境執法領域設置專門警察機關，不是替代其他行政職能部門的執法，而是相互協調配合執法。當前很多生態環境法律文件的立法表述模糊，導致警察與其他行政之間相互扯皮推諉。這既有體制機制上的原因，也有行政任務法立法粗陋的原因。例如，根據《環保法》第六十三條規定，企業事業單位和其他生產經營者建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行但尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政拘留處罰。根據該條規定，環境保護主管部門和公安機關可以分別進行行政處罰。但是公安機關對于環境保護主管部門移送的案件是無條件受理并處罰，還是有權立案審查，重新調查取證或補充證據？對此，該法沒有規定，導致實踐中執法配合不暢。這些問題需要通過頂層設計和立法完善加以解決。