當前調味品安全監管問題及其監管對策研究

賴 鍇

(鐵道警察學院 法學系，鄭州 450053)

近些年，黨和政府高度重視食品安全，特別是進入2019年以來，食品安全政策、立法、標準密集出臺和生效，為加強食品安全監管，保障人們健康、生命和財產安全提供了有力的保障。隨著食品安全“四個最嚴”、“黨政干部食品安全責任制”、“醬油、醋、復合調味料新國標”等的陸續貫徹落實，食品安全監管將迎來新的情勢。作為食品安全的重要組成部分，調味品及其質量安全具有獨特的行業地位、發展特點和問題屬性，因此，有必要對調味品安全及其監管展開專門的探討。

1 調味品行業需要進一步加強安全監管

1.1 調味品產業在新時代發揮著多方面作用

調味品產業對食品經濟增長具有重要貢獻。近些年，調味品產業發展迅速，產業規模、銷售額穩步增長，并始終保持著較高的市場增長率，已成為我國食品行業中新的經濟增長點[1]。此外，調味品還成為了食品工業、餐飲業必備的原料[2]。 調味品產業的發展帶動了原料、食品加工、餐飲業等上下游產業的繁榮發展。進入新時代，調味品行業積極進行供給側結構性調整，積極優化同質產品，不斷推出滿足不同地域、不同群體需要的新型產品，如營養醋、功能醬油等，在豐富調味品產品的同時，促進了科技、文化的發展，對整體國民經濟的發展具有重要意義。

當前，人們日益增長的美好生活的需要對調味品質量安全提出了更高的要求，不僅要求調味品滿足味蕾需要，還要求調味品符合健康、綠色、營養的需求。調味品不再僅僅是人們的生活必需品，還與民生福祉密切相關。從一定意義上講，調味品產業被賦予了一定的政治擔當，成為改善民生、滿足人們美好生活需要的一個重要抓手。

1.2 調味品安全問題需要加強安全監管

調味品行業發展成就顯著，總體安全質量較好。2015年、2016年、2017年和2018年調味品總體平均抽檢合格率分別為96.9%、97.6%、97.6%和98.6%[3]。2019年第二季度，調味品抽檢樣品批次23062，不合格330批次，樣品不合格率達1.4%[4]。從歷次抽檢及專項檢查查處的案件情況看，調味品行業存在的問題也為數不少，調味品仍然存在諸多質量安全問題，包括生產經營假冒偽劣調味品、非法添加非食用物質、使用過期調味品、超量添加食品添加劑、重金屬超標、微生物污染及主要質量指標不合格等安全。這些安全問題不僅會影響食品安全，危害人們的身體健康，而且會因得不到監管而損害合格調味品廠家的利益，進而損害守法合規調味品生產者和經營者的權益，不利于調味品行業健康可持續發展。從食品行業抽檢情況看，調味品不合格被通報頻率較高，說明調味品安全問題是長期存在的。從調味品質量安全問題危害看，由于使用量少，其對人體健康及食品質量的危害較為隱蔽和深遠。因此，對調味品安全問題，決不能放任不管，必須加強監管，建立長效監管機制。

2 當前調味品安全監管的現狀

我國調味品的安全監管被納入到食品安全監管的范疇中，遵循食品安全監管的體制機制。當前調味品監管在監管主體、機制、制度、標準、模式和追責等方面都有據可查，基本展現了調味品監管工作的全貌。調味品監管部門積極履職，為保障調味品質量安全做了大量監管工作，實現了調味品總體質量可靠，監管工作總體效果優良。

隨著2018年國務院機構改革，市場監管部門整合了食品監督、質檢、工商部門的職責，對包括調味品在內的食品進行全過程全環節的監管。目前，調味品監管實行縣級以上政府統籌協調，市場監管部門和衛生等有關部門分工協作的監管體制，通過對調味品行業實行風險監測、監督檢查、抽樣檢驗、專項整治、案件稽查等多方面監控管理，形成了預防為主、打防并舉、全程控制的監管機制。

當前調味品監管構建了較為完善的監管制度框架和安全標準體系。調味品監管在相關食品安全法律法規的框架下健全了監管制度，實施生產經營許可制度，加強許可事后監管，實行調味品產品準出和準入管理及調味品原料管理，對調味品生產、流通、餐飲環節實行全鏈條監管的制度框架初步形成。同時，逐步完善了調味品安全的通用標準和產品標準，使其成為衡量調味品質量遵循的基本標準。

經監督抽查，發現問題后進行公告和處理是實踐中常見的監管模式。對調味品的監管既有以不限于調味品的食品品類為對象的監督抽檢，也有以調味品為唯一抽檢對象的專項檢查。監督檢查有定期和不定期之分，并能側重對重點區域、重點調味品品類進行監督抽查。通過監督抽檢、專項整治、案件查處等對問題調味品采取下架等強制措施，并依法進行查處。對于生產銷售假冒偽劣調味品、有毒有害調味品的，建立有行刑銜接機制，符合移送條件的，依法移送公安機關追究責任人員的刑事責任。

3 當前調味品安全監管中存在的問題分析

目前，我國調味品監管機制不斷完善，監管力度不斷加強，調味品監管成效顯著，有力地保證了調味品質量安全，增強了人們消費調味品的信心。但是，調味品監管工作中還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

系統是若干部分在相互聯系、相互作用之中形成的具有某種確定功能的整體。因此有必要對司法鑒定管理信息系統中主要相關概念進行梳理。下圖為司法鑒定管理信息框架圖（圖1）。

3.1 監管主體方面

目前調味品的監管主要是納入到大食品監管格局，沒有獨立的、專門的調味品監管力量。調味品的監管主體主要是各級市場監督管理部門，具體對其生產、流通、餐飲環節進行質量監管。由于調味品的生產、經營和餐飲消費較為分散，市場監管部門進行全過程全覆蓋無縫隙監管難度較大。再加上市場監管部門實行屬地監管，即便在本轄區發現問題調味品，也無法對本轄區以外的問題調味品生產經營者進行后續處理，或雖能進行線索移送，但無法保證查處效果和力度。

從監管隊伍和監管人員方面看，各地監管隊伍和監管人員人數普遍不足，既懂調味品專業知識，又懂行政監管知識的監管人員更為有限。此外，調味品監管隊伍的專業性不強，監管能力和監管水平有待提高?；鶎颖O管人員在人數及監管專業性水平上存在極大不足，尤其在農村鄉鎮更為突出，這與農村鄉鎮、城鄉結合部問題調味品泛濫迫切需要加強監管的需要不相稱。

3.2 監管依據方面

監管依據是指對調味品行業進行監管執法的遵循，主要包括相關立法和標準。沒有法定依據的監管在法治國家屬于違法監管。在立法方面，調味品安全監管的相關立法主要是一般的食品安全法律法規，沒有專門的調味品監管立法。就現有相關立法而言，缺乏對調味品的專門性規定，只是有關食品安全的通用性規定。食品安全法及其實施條例沒有“調味品”的表述，在有關調味品立法上存在立法空白，調味品法律概念、調味品與食品添加劑的界限等缺乏具有法律效力的權威界定，監管實踐中存在對一些新興品種是否屬于調味品的爭論，并造成不同的處理結果，造成執法監管不規范現象。

在調味品相關標準方面，判斷調味品合格與否的標準包括國家標準、行業標準、地方標準、企業標準等。調味品標準不一，強制性標準缺失將會嚴重制約依標監管的實效。目前，調味品品類眾多，調味品標準采取一品一標，如GB 2717-2018《食品安全國家標準 醬油》、GB 2719-2018《食品安全國家標準 食醋》等，缺乏調味品各品類通用的基本的強制性標準，缺乏調味品家族的“標準庫”，缺乏原則性、綱領性的標準和指標要求，也存在新品類調味品標準空白或指標缺失的情形。此外，在有的調味品安全標準中，“部分調味品里的食品添加劑尚無使用種類數量規定[5]”。調味品標準及其內容的缺失或不協調，成為阻礙調味品安全監管的一大待解問題。

3.3 監管機制方面

調味品監管信息溝通共享機制有待完善。我國調味品行業生產經營集中度不高，生產、經營企業數量多且分布較為分散，僅靠市場監管部門一家之力難免存在因信息不足而導致監管覆蓋面不全、監管不及時等問題。另外，調味品產業與上下游產業密切相關，調味品安全監管離不開上下游產業相關的其他職能部門的配合協作。農業、海關、公安等部門在履行職責的過程中發現的問題調味品線索應當及時共享，但實踐中存在共享信息效率較低等問題，影響了調味品行業治理能力的整體提高。

調味品監管區域聯動機制存在不足。調味品生產、經營和消費往往跨越不同的行政區域，在某個區域的一個環節發現調味品質量安全問題，根據調味品追根溯源制度，往往需要跨區域追究查處。但由于屬地管理設計，在本地區發現的調味品違法行為后，除采取相應的查處措施外，還要將線索移送到調味品生產地等其他地區的相關部門進行查處。但生產地監管機構如何查處卻缺少監督制約和反饋機制，跨區域監管合力、同時跟進查處機制尚待細化落實。

調味品質量安全社會共治機制尚需完善。有效的調味品監管機制需要充分發揮政府、社會和個人的作用，形成監管合力。維護調味品安全，同調味品違法違規行為作斗爭是全社會的責任和義務。但目前的調味品監管仍然是以政府部門監管為主，行業組織、社會團體和公民個人的監管作用缺乏充分發揮的渠道。以公民個人為例，人們對調味品知識及相關監督知識了解不多，缺乏調味品產品的專業知識教育，辨識調味品質量完全靠感官，投訴舉報問題調味品的能力不足，參與到調味品保衛戰中的積極性不高等。

3.4 監管措施方面

當前調味品監管措施忽略綜合手段的運用。監管措施側重對調味品違法行為選擇罰款的方式，有的地方以罰代管、以罰代刑，將監管措施限縮為罰款，忽視吊銷許可證、追究刑事責任等其他措施的綜合運用，忽視行政強制措施的多管齊下。

3.5 監管保障方面

調味品監管實效需要充分的人、財、物的保障。長期以來，多地調味品監管財政投入不足，監管經費、和技術裝備、執法裝備長期欠缺，監管執法車輛、監管執法裝備、快速檢測工具設備配備不足，影響監管工作效率和效果。另外，根據《食品安全法》及《食品安全抽樣檢驗管理辦法》的規定，抽檢調味品時應當支付相應的費用。可見，費用保障不足，會影響抽檢調味品產品的數量和覆蓋面，最終影響抽檢結果的客觀、公正性。

此外，監管工作中存在違法監管情況嚴重影響監管實效。監管實踐中，有的地方性監管執法人員辦關系案人情案，徇私枉法，致使監管執法不公正，放縱或變相放縱違法行為人，致使法律責任和法律制裁不能落實，調味品安全秩序不能得到有效保障。從程序保障角度看，有的監管工作中，忽視監管程序，抽檢頻率隨意主觀，使監管執法失去了程序保障。以“雙隨機”為例，“通過‘雙隨機’抽選產生的企業與執法檢查人員可能不符合回避制度的要求[6]。”可見，程序不細化、不完善會影響調味品執法監管的公正性與實效。

4 我國調味品安全監管對策改善建議

4.1 加強監管隊伍建設，進一步提高監管能力和水平

專業的調味品監管隊伍是監管主體履行調味品安全監管職責、保證監管實效的基本保障。針對基層監管執法人員缺編和監管執法任務重的問題，以問題為導向，尤其要加強基層執法監管隊伍建設，補充監管執法人員，穩定監管隊伍，減少人員流失，保障隊伍數量能滿足基層監管執法需要。

調味品行業品種多、構成成分多樣、基礎標準和產品標準復雜，各地還有具有區域特色的地方標準，新型食品添加劑不斷涌現，再加上調味品違法犯罪手法更加隱蔽，網絡交易、定制調味品等新業態、新交易行為出現，調味品安全監管更需要監管人員具有豐富的專業知識。因此，加強對調味品監管人員的培訓教育，健全其行政監管和調味品專業知識，明確監管權限和管轄區域，強化監管人員程序意識，不斷提高調味品監管隊伍的職業化、專業化程度，探索建立調味品監管人員定崗定責制度，實現專職人員專門負責，切實提高監管主體的整體監管能力和水平。

4.2 完善調味品監管立法，嚴格規范調味品安全標準

完善的調味品法律規范和嚴謹的調味品安全標準是調味品監管主體進行監管執法的重要衡量基準和依據。要加緊制定食品安全等相關法律法規，明確調味品的法律概念和法律屬性，細化調味品的法律分類，厘清調味品和食品添加劑的區別，避免調味品和食品添加劑的區分混淆，細化監管流程，落實監管程序制度，細化監管程序步驟，彌補法律法規漏洞和立法空白，如“繼續出臺食品追溯制度的配套法規”[7]，鼓勵調味品安全監管地方立法，為調味品的綜合治理探索治理經驗。對各地探索的有效做法和制度安排，應考慮上升到法律法規層面，賦予其法律效力。進一步完善法律責任種類、信用懲戒機制等，擴大違法成本。

建立健全調味品標準體系，豐富完善調味品安全國家標準，補充完善調味品安全國家標準中食品添加劑的限制與限量、污染物限量、重金屬限量等，增強標準的可操作性，注重與國際標準的協調，加強與國外調味品行業的接軌，制定調味品基本標準，豐富、細化調味品的基本質量指標，加強對行業標準和地方標準的監管，完善標準備案、審批制度。

4.3 進一步完善調味品安全監管體制，創新監管機制

當前的調味品監管體制屬于大食品監管格局，沒有專門的調味品監管體制。調味品監管仍然是政府統一領導，各職能部門分工負責監管的體制。結合調味品行業特點和行業監管機構的不同，需要進一步完善監管體制，突出調味品行業特色，明確監管機構各自職責，厘清相應權限，建立健全相互配合協作機制。

建立健全區域聯動和信息共享機制。發生在不同環節、不同過程的調味品安全問題會涉及不同的監管部門，或者說涉及調味品上下游監管部門，則跨部門跨區域監管機構溝通協調聯動機制就尤為重要。暢通信息溝通渠道，建立信息共享平臺，相互傳遞反饋相應信息，為各地各監管部門同時同步開展監管執法提供信息支持。完善區域聯動的啟動方式、實施程序、查處反饋、責任追究等具體制度，切實形成齊抓共管、共同治理的合力。

完善調味品安全監管的社會共治機制。充分發揮政府、社會和公民三方合力的作用，形成共治合力。政府要搭建共治平臺，“社會共治首先是搭建共治平臺，其次是人員保障和激勵問題”[8]。完善不合格調味品發布公告機制，增加曝光率，擴大不良產品知情面。落實調味品生產者、經營者主體責任，落實調味品企業安全管理人員，加強對企業調味品安全管理人員的培訓考核，提高其安全管理的水平。調味品生產經營企業要“細化(了)生產現場細節的管理，強化(了)所有員工的誠信意識，將食品安全責任落實到每一個工作崗位”[9]。重視發揮調味品行業協會的自我教育、自我管理、自我服務作用，強化行業自律。加強調味品安全知識的宣傳教育，提高公民辨識調味品品質的能力，暢通問題調味品投訴舉報渠道，鼓勵公民積極同調味品違法行為作斗爭。

4.4 完善監管措施，創新監管方式，提高監管效能

調味品安全監管需多措并舉，規范監管主體自由裁量權，綜合運用影響財產的、資格的、信譽的監管措施，加大信用懲戒，將調味品違法行為與信用掛鉤，探索“政銀”等合作機制，將調味品企業信用與銀行貸款等掛鉤，形成倒逼機制。實施從業限制制度，對多次實施調味品違法行為的人實施從業限制，規定在一定期限內不得從事調味品工作。建立健全調味品風險分級管理機制，并根據不同級別風險設計不同的監管形式。

實行調味品安全智慧監管。充分利用互聯網、大數據等現代信息技術，創新調味品安全監管方式，建立信息數據平臺，建設數據收集分析處理系統，將調味品的生產、流通、消費環節的各節點數據匯聚到信息數據平臺，實現事前、事中、事后監管一網打盡，實現政府、企業、行業協會調味品安全監管系統互通互聯，實現監管的智慧化、智能化，提高監管措施的科技含金量，提高調味品安全監管的治理能力。

4.5 完善調味品安全監管保障制度，建立監管長效機制

加大調味品安全監管力度，離不開完善的保障制度。保證調味品安全監管必要的財政支持，加大監管的科技化、現代化經費投入，配齊配足執法車輛和裝備，保障抽檢樣品費用支出，逐步提高調味品抽檢量，保障抽檢樣品的覆蓋面和代表性。重視程序保障設計，完善細化相應監管程序，完善調味品抽查檢測機制，規范檢測復測程序和時間，進一步加強“雙隨機”制度建設，明確監管人員權力清單和邊界，保障監管執法依法行使，不斷提高監管執法能力。

嚴格違法監管人員責任追究。落實黨政領導調味品安全責任，堅持最嚴肅的問責，對監管不作為、選擇性監管執法等進行嚴厲問責，保障違法必受罰、罰過必相當，保障查處力度，保證監管實效，使依法依規監管成為常態，把監管制度落到實處，切實保障對調味品違法行為的監管效力。