鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的核心要素分析
——基于扎根理論研究

程蘇嘉

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637000）

2008年7月24日，這是國務(wù)院召開的首次全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)會(huì)議,時(shí)任國務(wù)院副總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，解決危害農(nóng)民健康的環(huán)境問題是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求、是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)、是改善和保障民生的迫切需要。此后，我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理力度穩(wěn)步推進(jìn)、不斷強(qiáng)化。鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策是分析和把握我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理進(jìn)程的關(guān)鍵維度,檢視2008年以來的政策變遷，探討當(dāng)下鄉(xiāng)村環(huán)境治理面臨的問題和挑戰(zhàn)，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、基于扎根理論的研究

扎根理論的核心特征是在歸納產(chǎn)生資料的基礎(chǔ)上形成新的概念、理論和思想，它的首要任務(wù)是把資料概念化[1]。本研究借用扎根理論中的編碼方法，對2008年——2018年國務(wù)院發(fā)布的十八項(xiàng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本進(jìn)行編碼和分析，歸納出這十年來鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策中的核心概念，在此基礎(chǔ)上并嘗試概括出鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策中的核心要素，分析這些核心要素是如何進(jìn)行相互作用，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的形成與發(fā)展。

本文將扎根理論的研究的基本步驟歸納為以下四個(gè)步驟：第一，使用Nvivo軟件對選定的十八項(xiàng)政策文本資料進(jìn)行分析。第二，基于Nvivo軟件，以開放式的態(tài)度對選定的文本資料進(jìn)行分析，形成一級編碼。第三，對一級編碼的概念不斷歸納與抽象，從而形成二級編碼，即類屬。第四，對類屬與類屬之間的關(guān)系進(jìn)行總結(jié)概括，形成初步假設(shè)，進(jìn)行整合。

表1 21世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的一級編碼（以2018年農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案為例）

二、基于扎根理論研究的分析

（一）核心要素的概念解讀

對十八項(xiàng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的初始編碼進(jìn)行歸納概括發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村環(huán)境治理的內(nèi)容由鄉(xiāng)村生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染三個(gè)類屬組成。農(nóng)村生活污染是指農(nóng)民在日常生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的生活垃圾、生活污水及糞便等污染物[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染物包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染和本為促進(jìn)產(chǎn)出但投入過量而導(dǎo)致的污染[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)因工業(yè)生產(chǎn)而產(chǎn)生的廢水、固體廢棄物和廢氣排放。

表2 21世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的二、三級編碼

我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策涉及三類參與主體，即政府、市場（企業(yè)）、公眾。各級政府及其職能部門是國家的代表，是國家各項(xiàng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策和工作實(shí)施的主要力量，中央政府承擔(dān)創(chuàng)新政府支持方式、制定與完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的主體責(zé)任，地方政府是政策落實(shí)、規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體。黨的十九大報(bào)告中明確提出，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用，著力構(gòu)建市場機(jī)制，推行環(huán)境治理依效付費(fèi)與環(huán)境績效合同服務(wù)，培育環(huán)境治理的市場主體。公眾主要是鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程與成效的社會(huì)監(jiān)督主體和環(huán)境友好型鄉(xiāng)村生活方式踐行的主體。治理主體間既有“官僚制”的上下級管理關(guān)系，也有民主平權(quán)的協(xié)商合作關(guān)系。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策中所涉及行政手段更多是具有針對性的對鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的某項(xiàng)內(nèi)容的有效實(shí)施而專門設(shè)定的具有行政性質(zhì)的方針、體系、設(shè)施和機(jī)構(gòu)等，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理特定成效的有效手段。

（二）核心要素間的相互作用

鄉(xiāng)村環(huán)境治理手段與參與主體的變革同步于治理內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。從鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本分析可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理內(nèi)容由最初的農(nóng)業(yè)面源污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)槟依ㄠl(xiāng)村生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染的全面、綜合鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理內(nèi)容。參與主體由單一的政府治理變革為政府、市場、群眾多元治理主體；治理手段由單一的行政手段變革為法律手段、行政手段、教育手段、道德手段的多元手段協(xié)同治理。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的制定與實(shí)施向來具有強(qiáng)烈的外部性，會(huì)給參與主體帶來肯定性或否定性的影響。具有某種特征的治理政策一旦確立，就對鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)中涉及的參與主體產(chǎn)生規(guī)范和制約作用，直接影響政府、市場、公眾這三類參與主體的活動(dòng)方式，在治理政策和參與主體間形成規(guī)范和被規(guī)范的關(guān)系；此外，治理政策可以較好地平衡政府、市場和群眾三方環(huán)境受益的關(guān)系，使得各方有參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)的外在驅(qū)動(dòng)力。為了確保鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的高效實(shí)施、治理內(nèi)容得到有效治理，必須采用合理完善的治理手段，治理手段的選用必將是鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的制定所需要考慮的核心問題。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的參與主體，尤其是市場和群眾，對政策的認(rèn)可和執(zhí)行長度，賦予了鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策源源不斷的生命力。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的參與主體與治理政策的實(shí)施手段的關(guān)系主要體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的參與主體與治理手段二者相互依存、不可分割。

三、基于核心要素分析的鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策發(fā)展趨勢展望

（一）明確參與主體職責(zé)，保障參與主體的多元結(jié)合和共生性合作

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策呈現(xiàn)出一種多元化的概念，這種多元并不是單純數(shù)量上的概念，而是一種有著內(nèi)在秩序的政策體系。所謂共生性發(fā)展是指：政府、市場、群眾作為異性主體以平等的身份合作參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理，該合作是基于合作三方的共同責(zé)任和權(quán)益，合作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是促進(jìn)各方共生發(fā)展。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策發(fā)展變革浪潮的推動(dòng)下，政府、市場、群眾三者應(yīng)從單獨(dú)發(fā)揮治理效用逐步向三者聯(lián)合治理過渡，建立政府主導(dǎo)、群眾參與、市場支持的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)1+1+1〉3的治理效度。

合作治理需要中央政府和地方政府事權(quán)的合理劃分，中央政府加大對鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策落實(shí)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持力度。省級人民政府對本行政區(qū)域鄉(xiāng)村環(huán)境治理負(fù)總責(zé)，市級人民政府強(qiáng)化綜合和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌管理職責(zé)，區(qū)縣人民政府執(zhí)行政策落實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)以及鄉(xiāng)村群眾納入治理主體的范圍，在治理地位上與政府平等，并明確環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，鼓勵(lì)通過各種形式開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理保護(hù)和治理。采用榮譽(yù)表彰和稅收優(yōu)惠等多措并舉的激勵(lì)方式推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)單位承擔(dān)鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體責(zé)任，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)積極開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治的排污設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施投資、鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、結(jié)對幫扶等項(xiàng)目。尊重村民的意愿，保障群眾決策、監(jiān)督和參與的權(quán)利，根據(jù)村民需求合理確定鄉(xiāng)村環(huán)境治理各項(xiàng)內(nèi)容優(yōu)先序和標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境治理納入“五好家庭”評選標(biāo)準(zhǔn)，提升參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的自覺性、積極性、主動(dòng)性意識，動(dòng)員鄉(xiāng)村群眾積極參鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，投身美麗鄉(xiāng)村家園的建設(shè)。

（二）擴(kuò)展治理手段運(yùn)用，促進(jìn)治理手段上的協(xié)

基于扎根理論的編碼可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策較多的運(yùn)用了法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，在此本文將著重探討其他三種治理手段如何在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中發(fā)揮效用。

第一，教育手段。教育手段強(qiáng)調(diào)各行各業(yè)開展繼續(xù)教育和民眾教育，讓群眾解放思想、與時(shí)俱進(jìn)、更新觀念，發(fā)揮潛能，激發(fā)活力[4]，以期提高全社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。地方各級人民政府的教育主管部門和各類媒體行業(yè)要依法履行環(huán)境保護(hù)與治理的宣傳教育責(zé)任，實(shí)施全民環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理宣傳教育，提高群眾鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)意識。建設(shè)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)教育平臺(tái)，將鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)知識納入各類學(xué)校和鄉(xiāng)村基層組織的教學(xué)教育內(nèi)容，引導(dǎo)鄉(xiāng)村公眾環(huán)境行為的自律意識和踐行環(huán)境友好型的綠色低碳生活模式。

第二，協(xié)商手段。在基層治理中，黨和政府也重視協(xié)商合作的方式以應(yīng)對基層社會(huì)中出現(xiàn)的各類問題。2013年中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)中提出推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度化，2017年的十九大報(bào)告中更是強(qiáng)調(diào)：打造共建共享的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)解、局面自治的良性互動(dòng)[5]。協(xié)商治理是協(xié)商民主理論實(shí)踐的一種重要形式，應(yīng)成為新時(shí)期鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策實(shí)施的重要手段之一。建立溝通協(xié)商平臺(tái)，暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)和鄉(xiāng)村群眾環(huán)境權(quán)益表達(dá)渠道，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大民主參與，建立公眾參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理決策的渠道和機(jī)制。鄉(xiāng)村生活污水、生活垃圾等集中治污設(shè)施等規(guī)模和位置，應(yīng)由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和公眾代表、企業(yè)代表根據(jù)具體情況進(jìn)行論證協(xié)商確定。

第三，道德手段。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，道德話語權(quán)價(jià)值不容低估，國家治理體系中的制度信用離不開誠信的道德價(jià)值基礎(chǔ)，制度公正有賴于公平正義的道德價(jià)值標(biāo)尺，制度權(quán)威的樹立取決于制度的感召力和國家精神健康[6]，法律和道德這兩種治理手段在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中不可或缺。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)中，通過道德手段的運(yùn)用，一方面加強(qiáng)社會(huì)公德建設(shè)，引導(dǎo)公眾強(qiáng)化環(huán)境友好型生活方式的自我約束；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)恪守達(dá)標(biāo)排污的道德規(guī)范、政府部門環(huán)境監(jiān)管人員堅(jiān)持實(shí)事求是監(jiān)管的職業(yè)道德。只有在高度的道德自覺狀態(tài)下，政府、企業(yè)、公眾所做出的行為才有可能達(dá)到最佳狀態(tài)，這種最佳狀態(tài)對鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的實(shí)施將起到不可估量的正向作用。