貧困地區鄉鎮青年公務員焦慮紓解的機制策略

房 建

（中共宿州市委黨校，安徽 宿州 234000）

貧困地區鄉鎮青年公務員是鄉村振興的重要支撐，是扶貧攻堅的骨干隊伍，更是黨執政興國的后備力量。他們工作在“打通最后一公里”的一線，工作壓力、制度壓力和生活壓力巨大，焦慮問題突出。焦慮（anxiety）是一種伴隨著某種不祥預感而產生的令人不愉快的情緒，包含有緊張、不安、懼怕、憤怒、煩躁、壓抑等情緒體驗。［1］焦慮持續累積極易衍化成心理和情緒上的負面效應［2］，會嚴重影響人的身心健康、工作情緒、工作效能，甚至會釀成個人和家庭的悲劇。［3］從理論視閾簡述焦慮成因：一是歸因理論，凱利（Kelley）和瓊斯（Jones）、海德（Head）、韋納（Weiner）等的觀點歸納為內在個人因素和外在刺激因素。［4］不同的歸因將引起青年公務員程度不同的焦慮。二是社會支持理論，韋伯斯特（Raschke）、帕蒂森（Pattison）和庫托納（Cutrona）等觀點歸納為當個體處于困境時，接受來自他人的關心和支持的感受和反饋，能夠維護和保持心理的健康。［5］三是個體與環境匹配理論，庫柏（Cooper）等的觀點歸納為當個體的主觀動機或愿望與客觀環境所提供的滿足（工資、待遇、地位等）產生矛盾時會造成個體的心理焦慮，兩者不相匹配度越大，個體焦慮情緒越大。［6］焦慮理論為本課題深度研究貧困地區鄉鎮青年公務員焦慮困境特征、透視焦慮誘因、有效紓解焦慮提供了視角和理論支撐。

一、貧困地區鄉鎮青年公務員焦慮困境的主要特征

宿州市地處蘇魯豫皖交界的黃淮平原，所轄縣區均為扶貧開發工作重點縣區。全市百個鄉鎮中共有2616名鄉鎮公務員，其中37歲及以下1005名（男性558名、女性447名），占總數的38.42%。課題組通過組織部門向37歲及以下青年公務員發放1005份調查問卷，回收有效問卷943份，有效問卷回收率93.8%。調查問卷依據斯隆和庫柏等OSI模型（Occupational Stress Indicator，工作壓力指標體系）設計焦慮變量。構建三個主成分變量（工作、生活、思想）和15項因子變量的焦慮指標體系，以5級評分（4分=重度焦慮、3分=中度焦慮、2分=輕度焦慮、1分=微度焦慮、0分=沒有焦慮。用焦慮強度描述焦慮主體焦慮程度的心理變量）計量鄉鎮青年公務員焦慮程度。統計采用SPSS17.0軟件計量包對有效問卷數據進行描述性分析處理。

（一）工作狀況與焦慮困境特征

從表1可以看到工作狀況與焦慮困境的五個空間維度對激化鄉鎮青年公務員焦慮程度的統計均值排序結果是：工作任務繁重（均值為3.47），工作加班熬夜（均值為3.44），工作鍛煉空洞（均值為3.12），工作條件差（均值為2.66），工作技能缺乏（均值為2.63）。工作焦慮程度的聚合（CLUSTER）效度均值，前三項分值均超3，其中“工作任務繁重”均值最高，其數值與工作焦慮困境正相關，是工作焦慮困境中第一重度焦慮源。

表 1 工作焦慮困境五個維度的描述性統計結果

（二）生活狀況與焦慮困境特征

從表2可以看到生活狀況與焦慮困境的五個空間維度對激化鄉鎮青年公務員焦慮程度的統計均值排序結果是：工資待遇低（均值為3.46），生活環境差（均值為3.36），生活交通不便（均值為2.81），找對象難（均值為1.96），照顧不了家庭（均值為1.86）。生活焦慮程度的聚合效度均值，前兩項分值均超3，其中“收入低”均值最高，其數值與生活焦慮困境正相關，是生活焦慮困境中第一重度焦慮源。

表 2 生活焦慮困境五個維度的描述性統計結果

（三）思想狀況與焦慮困境特征

從表3可以看到思想狀況與焦慮困境的五個空間維度對激化鄉鎮青年公務員焦慮程度的統計均值排序結果是：職務晉升難（均值為3.51），人際關系復雜（均值為3.46），看不見出路（均值為3.07），人心思走（均值為2.68），喋喋不休抱怨（均值為1.60）。思想焦慮程度的聚合效度均值，有三項分值均超3，其中“職務晉升難”均值最高，其數值與思想焦慮困境正相關，是思想焦慮困境中第一重度焦慮源。

表 3 思想焦慮困境五個維度的描述性統計結果

通過對鄉鎮青年公務員工作焦慮、生活焦慮和思想焦慮等主成分變量及因子變量的均值和標準偏差值進行描述性統計分析，發現職務晉升難（Mean=3.51）、工作任務繁重（Mean=3.47）和工資待遇低（Mean=3.46）是貧困地區鄉鎮青年公務員群體的重度焦慮源，此結論與調研時的預研判基本相同。

二、貧困地區鄉鎮青年公務員焦慮困境的透視分析

組織視角審視貧困地區鄉鎮青年公務員工作、生活和思想狀況引發的焦慮困境計量結果，基于凱利和瓊斯、海德的社會心理焦慮的歸因理論學理分析。焦慮起源于內在的個人思想因素和外在的組織體制、組織制度、組織環境因素。

（一）個人思想因素

第一，入職動機很大程度上折射出青年公務員的理想信念問題。對于“進入公務員隊伍的最主要原因”，35.21%的受訪對象選擇“人生理想”，對于“未來決定你是否留在鄉鎮公務員隊伍的最主要因素”，僅有27.5%的受訪對象選擇“人生理想”。青年人職業選擇可塑性強、期望值高，報考鄉鎮公務員時的價值取向，初衷不是奉獻鄉鎮、扎根鄉村，而是將其當成人生“跳板”及“迂回進入”縣以上黨政機關的捷徑。

第二，理想與現實環境的巨大落差。入職前的激情昂揚，入職后因為“理想與現實環境”的巨大落差，思想有受挫感。37%的受訪對象認為，瑣事纏身與當初理想志向抱負相去甚遠，會產生對現實環境不滿而無奈的焦慮。［1］

三是職業榮譽感與認同度低。身處貧困鄉鎮，進修培訓常被上級部門忽略，與群眾打交道常得不到尊重，家庭不理解，未婚的“婚戀難”，已婚的“相聚難”“帶娃難”“撫養老人難”，許多青年公務員身心疲憊、心神不穩。借調、抽調、跟班學習進城或遴選進入縣以上黨政機關成為離開鄉鎮的目標選項。鄉鎮青年公務員流失過快、在編不在崗問題較為突出。

根據調查問卷情況來看，大多數人最關心的是自身問題，這是思想焦慮產生的最大誘因。只有少數人談到關心老百姓疾苦、民生和為民服務，令人十分遺憾。［1］鄉鎮青年公務員正確價值觀再確立刻不容緩。［7］

（二）組織體制因素

貧困地區正處于負重爬坡的關鍵期，一方面要解決棘手的“老問題”，又要做好新時代“新答卷”。青年人資歷淺，掌握新技術較多，壓擔超載、角色沖突、官小事多、權小責大，在履責方面存在突出的體制問題。

一是職責不清，任務繁重。在“層層傳導”的“壓力型”體制下［8］，鄉鎮“一根針”穿起了上面“千條線”，青年公務員往往首當其沖，承擔著大量繁雜、瑣碎的工作，既要管天文地理，又要管雞毛蒜皮。［9］加班熬夜連軸轉完成領導隨時布置安排的緊急任務已是常態，節假日也要手機24小時開機，隨時待命，精神處于高度緊張狀態。89%的受訪對象集中反映，青年公務員職責界定不清，個個身兼數十職，是多重角色、多項崗位的復合體及疊加責任的擔當者，既“超負荷”，又無法駕馭的困境導致精神上的恍惚。［10］

二是職權缺失，責任高懸。上級部門一味地將任務向鄉鎮壓，工作向鄉鎮交，但其配套的行政職權等沒有及時跟上，鄉鎮職責任務多達230多項，而以責定權權責一致的體制缺失。隨著鄉鎮行政執法權、審批權和財權等在上收而事權逐級下移，呈現出權力在變小、履職責任在變大的非對稱關系，無權力又無能力去落實，任務完不成就“刮胡子”，出了問題就“摘帽子”。［11］一些考核排名、一票否決等“利劍高懸”的問責壓力，使青年公務員產生“誠惶誠恐”的焦慮癥。

三是用非所學，能力恐慌。39.4%的受訪對象認為自己所學專業與實際工作脫節，因缺乏社會公共事務的管理經驗和專業素養，工作抓不住要害，落實中跑偏變形，事倍功半。擔當作為有愿望沒能力，有想法沒辦法，心有余而力不足，知識結構和實踐能力不匹配，能力的提高完全靠自己在實踐中的“摸爬滾打”。青年公務員最希望得到提升的技能排在首位的是“與群眾打交道的方式方法”，做群眾工作本領不足成為目前最大的能力短板。

（三）組織制度因素

制度層面影響鄉鎮青年公務員焦慮因素。處于底端的鄉鎮單位，是與老百姓最直接接觸的一級，也是福利待遇最差的一級。雖然經常加班熬夜，但并沒有加班費和工作補貼，薪酬制度欠公平，晉升制度有失公正。

一是收入與付出不對等，薪酬制度欠公平。“陽光工資”制度并沒考量地區間經濟發展水平差異和個體在能力和實績方面的差距。雖然近年貧困地區鄉鎮公務員收入有所提高，但工資縱向比普遍低于縣以上黨政機關，橫向比更低于臨近的蘇北、魯南鄉鎮，在安徽也是排名靠后，收入達不到青年公務員的心理預期，產生相對剝奪感。［12］工資待遇過低產生抬不起頭的自卑焦慮情結。

二是晉升渠道單一，“天花板”現象較為突出。截至2017年12月，宿州市鄉鎮青年公務員中，正科級干部占1.39%，晉升年限平均11.79年；副科級干部占20.20%，晉升年限平均6.69年；科員及以下占78.41%。全日制教育學歷研究生41人中副科僅5人，占12.20%。統計數據顯示，鄉鎮青年公務員走上科級崗位比例明顯低于、晉升速度普遍慢于市直機關，鄉鎮黨政班子成員大都頭頂正科級“天花板”，一般干部多為長久的“副科病”。［5］目前，全市37歲以下處級領導干部13人，有鄉鎮工作經歷的僅1人，系2012年公開選拔從副鎮長考錄市直副處級職位，這從一個側面反映出鄉鎮青年公務員正常晉升處級領導崗位的可能性極低。職務“上不去”是鄉鎮青年公務員的最大苦悶。［13］

三是選人用人不公依然存在，制度上缺乏晉升職級調動的規范。論年資排位置的行動邏輯仍保有生存空間［13］，選人用人上的制度性瓶頸，公開選拔和競爭上崗還存在看關系、唯裙帶等隱性操作。鄉鎮青年公務員晉升受到透明度、程序化和潛規則等很多不可控因素影響，晉升的不確定性依然很強，常會產生對自己的命運無從把握的迷茫焦慮。［8］

（四）組織環境因素

貧困地區青年公務員面臨組織環境導致的焦慮情緒。67.16%受訪者認為面臨著與領導、同事、村干部、群眾人際關系協調的難題。［12］

一是處理同事之間關系時感到焦慮。由于相互間存有錯綜復雜的關系，時刻保持著敏感戒備心理，見什么人說什么話，形成一種扭曲、微妙的人際氛圍和令人窒息的交際環境。與老同志間存在明顯代際隔閡，工作觀念和工作方法差異很大。［1］即使產生心理問題，也絕不會在同事面前敞開心扉。久而久之，內心的煩躁轉化為壞脾氣，會不經意流露出。

二是較少與鄉鎮領導交流。很少提出建議，擔心領導不接受，也害怕同事們說三道四。［10］而鄉鎮領導對青年公務員安排任務多，談心交流少，關心支持不夠，致使他們感受不到組織的關懷和“大家庭”的溫暖。與領導溝通交流的少，信息交流受到阻滯，當工作受挫被領導苛責后，自責和失望，會產生心理快要崩潰的痛苦。

三是干群關系緊張。貧困地區經濟社會發展滯后，信息閉塞，群眾思想觀念落后。少數群眾窮里橫，不講道理和法治，會提出一些無理要求，甚至表現出過激行為。青年公務員怕事不敢應對，常常左躲右閃，通常成為少數群眾泄私憤的“出氣筒”和“減壓閥”。枷負著較重的思想包袱和精神壓力的青年公務員深陷受人指責謾罵沒有面子和社會地位低下的焦慮苦悶中。

三、紓解貧困地區鄉鎮青年公務員焦慮困境的機制策略

習近平同志在全國組織工作會議上指出：各級黨委要把關心年輕干部健康成長作為義不容辭的政治責任。從組織視閾看，各級組織要創新建立干部“選準、培優、管好、用活”的支持機制，實現政治上激勵、工作上支持、待遇上保障、心理上關懷，真正讓貧困地區鄉鎮公務員感到有盼頭、有干勁。紓解他們對既得利益和人生理想等方面的焦慮。［14］打造一支有信念、有信仰、數量充足、結構合理、專業匹配、擔當有為的鄉鎮青年公務員隊伍。

（一）建立“選準”的擇優機制，拓寬來源及結構優化

1.改進鄉鎮公務員考錄辦法。從貧困地區招不到、留不住優秀大學畢業生的“馬太效應”分析，加強頂層設計，優化“空間布局”。實行鄉鎮公務員筆試時間全國統一、省（市）自行組織，避免出現“考試專業戶”。鼓勵貧困地區大學畢業生回原籍報考，適當設定戶籍條件，用好回家鄉的“永久牌”人才。嚴禁同級機關跨區域遴選公務員，減少發達地區對貧困地區人才“掐尖”。

2.打破公務員調任壁壘障礙。一方面要打破身份界限，科學設定條件，健全事業編制人員調任鄉鎮公務員的用人機制；另一方面落實不唯年齡、不唯學歷的要求，探索從鄉村企業家人才、退伍士官、優秀回鄉青年中選拔鄉鎮公務員，對懶政、惰政的公務員形成倒逼機制，制造一定壓力促使其積極從政。

3.加大選調生工作力度。建立激勵選調生到貧困地區工作的長效機制和政策措施。增加選調數量，保證貧困地區每年選調的應屆優秀大學畢業生不低于本年度公務員考錄計劃的10%。優先選調重點高校和緊缺專業的優秀畢業生，并把能否適應基層環境作為必要條件，讓選調生綜合素養結構更契合貧困地區發展需要。

4.探索實行“編制周轉池”。以縣為單位，拿出編制總數的5%左右供鄉鎮“周轉”，專門用于培養選調生等后備力量，緩解“空心化”現象，使鄉鎮在有效履行職能、服務群眾的同時，更好地承擔為黨和國家培養鍛煉干部人才的功能。

（二）建立“培優”的成長機制，補鈣壯骨及遞進歷練

1.教育培訓“補鈣”。加強初任培訓、任職培訓，強化理想信念宗旨教育，增強鄉鎮青年公務員固根守魂、扎根安心的定力。通過“送教進鄉”、巡回宣講和領導干部“講授”等形式，優質培訓資源向鄉鎮延伸。實施《培訓量化考核辦法》，建立述學評學考學制度，督促青年公務員精神“補鈣”、知識“補缺”、經驗“補盲”和能力“補弱”，提高化解矛盾、推動工作的能力。

2.一線實戰“煉鋼”。堅持基層成長導向，通過定崗壓擔、多崗輪換等形式，對綜合素質好、有培養前途的青年公務員，多放到“吃勁”的崗位、艱苦的地方，參與脫貧攻堅、鄉村振興、環境保護等中心工作，提升其組織動員、處理實際問題、化解復雜矛盾的能力。加強過程考核，倒逼干部沉下去、融進去，一身土、兩腳泥，讓青年干部“百煉成鋼”。

3.異地交流“打鐵”。探索在先進發達地區與落后貧困地區間異地交流掛職學習等多種形式的打鐵鍛煉機制，如選派第一書記、駐村工作組等作為磨煉培養平臺，以此來提高貧困地區青年公務員的綜合素質，避免因能力恐慌引起的心理焦慮。

4.壓實責任“育苗”。統籌選育管用，優化成長路徑。建立“導師”制，鄉鎮黨政正職帶頭聯系，為每位新錄用公務員指定一名“導師”，培養期3年，明確傳幫帶職責，幫助他們熟悉情況、融入基層，提高群眾工作本領。完善發現儲備、培養鍛煉、選拔使用和管理監督的全鏈條機制，注重“精準滴灌”，建立“成長檔案”，實施跟蹤培養，保證使用上有梯隊、選擇上有空間。

（三）建立“管好”的監督機制，規范有序及精準有效

1.推動鄉鎮工作規范化。構建以責定權的規范化管理機制，推進鄉鎮治理體系與能力現代化。賦予鄉鎮資源、服務、管理等權力，解決好鄉鎮“權力與責任”對等。嚴禁假借“屬地管理”將責任轉嫁給鄉鎮。嚴控“一票否決”事項，除中央、省委省政府確定的外，各級黨委、政府等一律不得增設或變形設置“一票否決”事項，切實為鄉鎮減負、解壓、松綁。

2.推動績效考核精準化。根據不同鄉鎮類型，針對不同層次、不同崗位，進行分類考核、量化評分。突出政治考核、作風考核、實績考核，完善考核辦法，充分運用考評結果，真正與干部使用、評先、獎勵、治庸、問責等掛鉤，做到素質優劣、工作好壞有考核、有說法、有做法，放大激勵效應。

3.推動組織生活長效化。以基層服務型黨組織建設等為載體，嚴格“三會一課”等制度，教育引導鄉鎮青年干部持續加強黨性鍛煉，不斷激發扎根基層、服務群眾的內生動力。健全鄉鎮干部密切聯系群眾制度，幫助他們培養良好從政道德，養成過硬作風。

4.推動監督管理常態化。嚴格監督執行新錄用鄉鎮公務員最低服務年限，一般不得借調，因工作特殊需要短期借調的應事前征得同意，原則上不得越級借調，借調時間不得超過半年。加強選調生日常管理監督，不搞待遇特殊化，不設成長路線圖，防止選調單位看不見管不到，所在地方礙于情面不愿管不敢管，防止選調生存在“鍍金”“做客”心理，保證鍛煉時間和效果。

（四）建立“用活”的激勵機制，內生激勵與關心厚愛

1.拓寬成長進步晉升機制。用人導向是最重要、最根本、也最管用的內生激勵。鄉鎮和縣直機關領導干部出現空缺時，優先從具有鄉鎮工作經歷的干部中選拔；選拔縣級黨政領導班子成員，優先考慮具有鄉鎮黨政正職經歷的干部。確保從鄉鎮成長起來的干部在縣領導班子中占據一定席位［14］，讓干得好的鄉鎮青年公務員晉升有機會、有出路。

2.實施薪酬動態增補機制。制定工資待遇向貧困地區鄉鎮傾斜的具體辦法，加大薪酬動態補貼力度，健全津貼正常增長機制，實行省（市）級統籌，保證貧困地區鄉鎮公務員薪酬不低于全省同級公務員平均水平。完善職務職級并行的雙梯制度。［15］建議制定出更為寬松可行的基層公務員非領導職務晉升辦法，使廣大基層公務員在能晉級的時候，更能享受晉職的喜悅。在鄉鎮工作滿30年或擔任鄉鎮領導職務滿20年的公務員，在其退休時，給予提高退休工資待遇或者一次性獎勵。

3.完善積分考核機制。探索建立公務員服務基層積分制，完善考核對象的區分度、考核指標的科學度及考核績效的使用度并賦予相應分值。積分用于同等條件下優先晉職晉級、遴選、子女在城市入學等，使鄉鎮成為優秀青年干部的“蓄水池”。

4.建立關懷關愛機制。探索建立人文關懷制度，時刻關注青年公務員的焦慮情緒。建立日常談心談話機制與分管領導家訪幫聯機制，對表現突出、取得成績的要及時表揚、勉勵，遇到思想問題、實際困難的及時理順情緒、排憂解難，對生活困難的給予適當補助，讓鄉鎮青年公務員真切感受到組織溫暖。形成關愛幫扶的常態化機制，讓有焦慮問題的鄉鎮青年公務員能及時得到組織慰藉，使工作在鄉鎮的青年公務員安身、安心、安業。