從一線角度談《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》

徐志國 袁小麗

2020年9月7日，教育部公布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》），面向全社會公開征求意見。《草案》對新時期我國學前教育事業發展進行了全面謀劃和科學布局，體現了鼓勵普及普惠、抑制過度逐利、強調政府部門職責、支持和規范社會力量參與、關注以游戲為基本活動的頂層設計和發展導向。通過學前教育法的制定可以看出，其初衷是為了保障適齡兒童接受學前教育的權利，促進學前教育事業更為優質發展。本文將站位基層一線的角度，談—談本次《草案》的亮點以及后續的期待。

一、主要亮點

1.回歸學前教育普惠公益本質

學前教育本質上屬于民生工程，發展學前教育，應將維護公益性作為首要任務。為破解學前教育發展中的問題，《草案》進一步強化了學前教育作為“社會公益事業”的根本屬性，明確了“堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規范社會力量參與”的發展原則。讓學前教育回歸公益本質具有重要意義，《草案》提出了兩大途徑：一是大力發展和建設公辦園，《草案》第20條對小區配套園的建設和使用均提出了硬性要求，明確了其“公辦”性質，對解決“入園遠”“入園難”等問題具有重要意義;二是積極引導和扶持民辦園提供普惠服務，《草案》在鼓勵社會力量辦園的同時，也倡導“單位辦園”積極向社會開放，同時明確了“購買普惠性學前教育服務”“財政補助、政府購買服務、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導”等多種政府扶持方式。《草案》的相關規定有利于加快構建覆蓋面廣、公益普惠、優質均衡的學前教育公共服務體系。

2.確保學前教育發展的合理性

學前教育有其獨特性和規律性，辦好學前教育、提升保教質量，需要我們尊重教育規律和兒童身心發展規律。當下，幼兒園教育存在“小學化”傾向，尤其是部分民辦園或無證幼兒園長期以來“重教輕保”——片面追求知識與技能的獲得，忽略了對兒童身體、心理和社會等方面的保育。學前教育作為—個極其特殊的教育階段，其教育內容和教育方式與其他階段存在本質區別，這是由其教育對象的身心發展規律決定的。對此，《草案》第四章針對保教原則、保教內容與方式、課程資源等提出規定，強調根據學前兒童年齡特點和身心發展規律科學地實施保育與教育活動。這些都凸顯了學前教育的特點與要求，符合學前教育科學發展的規律。《草案》還對辦園體制、管理機制、師資等問題進行了系統規定，同時注意與《教育法》《未成年人保護法》及《義務教育法》等法律進行銜接與協調，形成了以法律為基礎的學前教育治理框架。同時，在幼兒園內部管理上，《草案》明確了園長的產生及園長負責制，充分尊重學前教育機構的自主權，并支持學前教育機構自主選擇管理模式，形成具有特色的學前教育機構理念和文化。

3.強調幼兒權益最大化

《草案》強調學前兒童進入幼兒園等學前教育機構接受學前教育，除必要的身體健康檢查外，不得組織任何形式的考試或測試。禁止違規開展小學學科內容及其他不符合學前兒童身心發展水平的培訓，禁止體罰或變相體罰兒童;禁止歧視、侮辱、虐待、性侵害兒童;禁止違反職業道德、職業規范或者以其他手段損害兒童身心健康;禁止在幼兒園內設置危險建筑物和設施設備，禁止在幼兒園周邊區域設置有危險、有污染、影響采光的建筑和設施。要求幼兒園對學前兒童在園期間的人身安全負責，落實安全責任制相關規定，建立健全安全管理制度和安全責任制度，完善安全措施和應急反應機制。發生突發事件或緊急情況，應優先保護學前兒童人身安全，立即采取緊急救助和避險措施，并及時向有關部門報告。要求任何組織或者個人不得組織學前兒童參與商業性活動、競賽類活動和其他違背學前兒童年齡特點、身心發展規律的活動。這些要求都明確指向幼兒園在開展教育的過程中要尊重幼兒身心發展規律和學習特點，堅持以幼兒為本，制止—切有害幼兒身心發展的行為，維護幼兒的基本權益。

二、后續期待

1.學前教育投入占比應明確

學前教育與其他學段相比具有一定的特殊性，其對保教人員的綜合素養和師幼比都有較高要求。這一階段的幼兒對保育、照護服務的要求甚高。因此，幼兒園教職工與幼兒的配備比例有明確的上限要求，照料單個幼兒的人力成本較高，也難以通過管理和技術手段提升效率來降低人力成本。再考慮到基建、房租、設施設備、玩教具、日常維護等成本，考慮一定的利潤率，幼兒園的運作成本還是相對比較高的。如果完全以市場化的方式來提供服務，收入水平較低的家庭又很難負擔。《草案》雖明確指出，發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規范社會力量參與，但堅持普惠為主、完善投入保障是政策落地的關鍵。長期來看，應建立以公共財政投入為主的學前教育成本分擔機制，這是政府的職責，也是確保學前教育公平與質量的基礎條件。所以，立法中應進一步明確財政性教育經費中學前教育投入的比例，同時對老少邊窮地區和農村地區以及家庭經濟困難等群體應加大資助力度，確保其享受普惠性學前教育服務。

2.“去小學化”應進一步明確指向

《草案》中規定：“幼兒園不得教授小學階段的教育內容，不得開展違背學前兒童身心發展規律的活動。”該條規定是針對當下幼兒園教育“小學化”問題提出的要求，但后期如何更好地落實該條款，幼兒園以及基層管理部門還期待能獲得更明確的指向。幼兒園教育“小學化”的本質就是違背“幼兒為本”理念，用不適合幼兒的方式方法組織不符合幼兒興趣、學習特點和需求的教育內容。在實踐中，“小學化”現象較為突出，表現形式復雜多樣，且和諸多因素關聯。如何破解這些問題，還需要《學前教育法》能夠有進一步指向，其中通過立法推動幼兒園課程高質量建設是關鍵，以此從根本上保障幼兒園教育的獨特性，保障幼兒園教師的專業性，支持并促進幼兒在游戲中的學習和發展。

3.幼兒教師身份與待遇問題的落實

當下，關于幼兒園教師的身份問題以及相關待遇的落實還存在諸多挑戰，各省、市還存在執行上的差異。編制和待遇問題很大程度上影響和束縛著幼兒教師隊伍的穩定性，也影響著學前教育的質量與課程改革推進的成效。《草案》提出：推動地方結合實際出臺公辦園教職工編制標準，及時補充公辦園教職工，嚴禁有編不補、長期使用代課教師。切實落實保障待遇，認真落實公辦園教師工資待遇保障政策，統籌工資收入政策、經費支出渠道，確保教師工資及時足額發放、同工同酬;推動民辦園參照當地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入。但是，相關政策要求如何確保落地，還需要立法后期出臺時能給予進一步的明確保障，健全幼兒園教師編制與工資待遇保障機制。碾求各級教育部門—方面積極落實公辦園、民辦園教師工資待遇政策，努力保障幼兒教師待遇，特別要加大對非在編教師工資待遇的財政補助力度，建議明確非在編與在編教師待遇實行同工同酬：另一方面，各地根據學前教育事業發展的實際需要，探索實行人員控制總量備案管理，有效破解長期制約幼兒園教師隊伍建設的編制難題。

《草案》的發布引起了業界學者、行政管理人員以及廣大幼兒園教職工的熱烈反響，學前教育法的制定必將進一步明確學前教育在整個教育體系中的定位，重新回歸它的公益性，明確政府保證普惠、優質教育資源的職責，同時也給我國學前教育科學發展明確了方向，勾勒了藍圖。當然，立法是一個比較復雜、挑戰較大的課題，我國人口眾多，區域發展不均衡，情況差別多元……這更加需要社會各方面齊心攜手、開拓創新。