新型冠狀病毒肺炎疫情下的環境經濟形勢分析與對策研究*

程翠云 董戰峰 李雅婷 杜艷春 冀云卿 葛察忠

(生態環境部環境規劃院，北京 100012)

2020年初，突如其來的新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情對我國經濟社會發展和生態環境保護均產生了深刻影響，在疫情防控仍不能完全放松的同時，各地企業復工復產已陸續開始，這對有序推進污染防治攻堅戰重點任務總體上帶來了挑戰。因此，本研究在全面剖析疫情防控期和疫情防控與復工疊加期的生態環境問題新形勢的基礎上，針對涉疫廢物的環境風險防控、生態環境監管與服務、疫情后重大疫情環境風險管控體系建設提出相應的環保對策。

1 新冠肺炎疫情下的環境形勢分析

1.1 總體影響

疫情防控期間，施工工地大部分停工，車流量大幅下降，餐飲服務業、勞動密集型輕工業等行業也大部分停工，相關企業污染排放大幅度降低，致使全國污染物排放總量總體有所降低，但污染物排放并未與停工規模呈現等比例降幅，局部地區還存在超標排放現象[1]。疫情結束后，受宏觀經濟受損與財政資金趨緊影響，污染防治和生態環保領域獲得持續穩定的資金投入與優先保障可能面臨一定困難和挑戰。

1.2 疫情背景下的環保壓力

(1)短期內激增的醫療廢物對生態環境保護工作產生較大壓力。疫情爆發后，醫療廢物量快速增長，一些地區醫療垃圾處置能力的短板顯得非常突出。根據生態環境部數據[2]，截至2020年3月28日，全國醫療廢物處置能力為6 094.1 t/d，相比疫情前的4 902.8 t/d，增加了1 191.3 t/d。其中，湖北省醫療廢物處置能力從疫情前的180.0 t/d提高到了667.4 t/d，武漢市醫療廢物處置能力從疫情前的50.0 t/d提高到了265.6 t/d。并且，全國醫療廢物處置設施分布不平衡，雖然全國醫療廢物平均運行負荷率為50%左右，但個別地方醫療廢物處置設施持續超負荷運行，最多時全國超負荷運行設施達到22個，還有28個接近滿負荷運行，還有個別地市沒有醫療廢物處置設施，醫療廢物依靠周邊地市協同處置。與此同時，由于疫情波及全國，除了醫院產生的醫療廢物外，普通市民也會消耗大量的口罩及相關防護用品，這些激增的防疫廢物將對垃圾分類、處理和生態環境保護(水、固廢等)提出額外的需求。目前，包括廢棄口罩、防護服在內的垃圾一般均采取焚燒或工業爐窯方式進行無害化處理，急劇增加的焚燒處置行為或將對空氣質量造成一定的消極影響，尤其是疫情較重的武漢市及周邊地區。

(2)防疫物資生產企業增加污染排放。為了應對疫情防控的需要，防護用品企業正加班加點恢復和擴大生產。如河北省將疫情防控相關企業列入環境監管正面清單，對正面清單內企業全力予以服務保障，即使在重污染天氣應急響應期間，也堅持不停產、不限產、不檢查、不打擾，支持企業保質擴量開足馬力生產。目前，納入河北省正面清單的疫情防控重點物資生產企業有57家，包括防護用品28家、消毒殺菌用品企業19家、醫療器械企業3家、關鍵原材料企業4家、醫藥企業3家，均為該省疫情防控重點物資生產企業[3]。隨著疫情持續時間的加長，企業陸續復工復產，企業的污染排放可能會增加相應地區完成生態環境保護指標的完成壓力。

(3)居家經濟產生的環境治理壓力。疫情期間，全國多個省市采取封閉隔離措施，大范圍限制人員流動，不少疫情嚴重的城市甚至直接“封城”，對旅游、交通、娛樂、零售、餐飲影響巨大，短期內將給全國經濟帶來負面影響，進而影響生態環境領域的財政資金投入和分配。此外，疫情還將消費模式轉向居家消費、在線消費，消費變得更為分散和碎片化。這些變化將導致部分地區的社區和家庭消費排放激增，從而使生活污水排放、生活用電用能、生活垃圾等方面的排放出現快速增長，進而對相關產業的環境治理造成壓力。以生活用電為例，2020年2月，我國城鄉居民生活用電量為988億kW·h，同比增長3.1%[4]。其中，華北地區居民生活用電量增長12.3%、東北地區增長10.6%、西北地區增長9.5%，其中天津市、河北省、山西省、山東省、遼寧省、吉林省、黑龍江省等居民生活用電量增速均超過10%。

(4)復工復產可能造成污染排放的反彈。鑒于當前疫情對我國經濟產生的沖擊以及全面建成小康目標的壓力，在疫情中后期，部分區域生產投資和消費可能呈“報復性”增長，造成污染排放的大幅反彈，在生態環境保護壓力疊加、負重前行的關鍵期給打贏污染防治攻堅戰帶來新的挑戰。以鋼鐵行業為例，其下游銜接房地產、汽車、船舶等行業，多地已出臺支持房地產企業盡早開工，符合條件的項目，列入優先保障項目清單等支持措施，鼓勵汽車限購地區適當放寬限購政策，均將直接加劇房地產、汽車等行業對鋼鐵的需求，這將在一定程度上刺激行業擴大鋼鐵產能和產量的沖動。

(5)短時間內對環保服務行業和環境監管工作造成一定影響。從資金鏈來看，受疫情影響，部分政府或企業停滯部分工程項目或者不能及時結算資金，從而導致大多數中小微型環保企業資金鏈緊張乃至斷裂。如果疫情持續，人員工資、辦公房租等硬性開支都對環保企業生存帶來較大壓力。疫情結束后，也會面臨工程原材料短缺導致成本上漲的資金壓力。因此，環保產業總體上將面臨著更多融資困難和債務違約難題。此外，由于疫情導致經濟下行，在此期間，生態環保工作將面對更多關于環境環保工作影響經濟發展的負面輿論壓力，可能對中央生態環保督察、強化監督幫扶等生態環保工作的開展帶來不利影響。

1.3 疫情防控期對環保壓力的緩解

(1)部分行業污染物排放量短期內大量減少。受疫情影響，部分制造業停工停產，區域交通流量維持相對較低水平，未出現2019年春節假期后交通流量恢復至正常水平的現象，一定程度上減輕了對環境的壓力。粗略估算，區域內交通運輸產生的污染排放量下降40%以上。從生態環境部監測站點數據分析，京津冀及周邊“2+26”城市群自春節到元宵節，NO2濃度同比下降30%左右[5]。

(2)有助于強化環境應急等工作的常態化管理。疫情防控期間，生態環境部及時出臺做好疫情醫療廢物環境管理、醫療廢水和城鎮生活污水監管、生態環境應急監測、醫療機構輻射安全監管服務保障等文件，不僅著力推進疫情防控期相關環保工作，也為打贏污染防治攻堅戰的各項重點任務做了統籌謀劃，為環境保護的常態化管理打下了良好基礎。此外，此次疫情對我國的各項應急管理和處理能力提出了更高的要求和挑戰，將推動健全我國應急管理體系，促使相關產業轉型和調整，提高全社會對于公共衛生事件的防控意識。

(3)有利于加強野生動物保護。疫情防控期間，社會公眾對生物多樣性保護的熱情高漲，將極力促進野生動物相關法律法規的修訂和完善，從根本上杜絕亂獵濫捕和野生動物非法貿易。目前全國人大法工委已經啟動多項法律法規的修訂和立法議程，包括《生物安全法》和《中華人民共和國野生動物保護法》，這些法律法規的完善和規范化管理，在促進生物多樣性保護和棲息地監管的同時，也有助于國家產業結構調整，將改變我國長期以來在野生動物利用上的負面形象。

2 疫情背景下的生態環境管理對策及建議

目前正值打贏污染防治攻堅戰與全面建成小康社會的關鍵時期，生態環境工作多、壓力大，疊加新冠肺炎疫情影響，形勢更加嚴峻。為全面打贏疫情阻擊戰和污染防治攻堅戰，統籌做好疫情防控和經濟社會發展的生態環保工作，將疫情發展分為疫情防控初期、疫情防控與復工復產疊加期與疫情結束后3個典型階段進行分析，其中疫情防控期關注的重點在于減少或消除疫情對經濟、社會和生態環境的負面影響；疫情防控與復工復產疊加期關注的重點為加大環保對復工復產的支持力度，確保經濟高質量發展；疫情結束后期關注的重點為建設重大疫情風險管控體系，確保經濟社會健康發展，根據各階段的特點與關注重點，制定實施相應的生態環境管理措施。

2.1 疫情防控初期的生態環境管理對策

2.1.1 加強涉疫危廢相關行業的監督

在疫情防控初期應持續深化疫情發生區，特別是湖北省武漢市及其周邊地區定點醫院、社區的醫療廢物、醫療污水、城鎮污水收集處理處置以及醫療機構輻射安全監管等工作，確保100%全覆蓋全國所有醫療機構及設施的環境監管和服務，100%全落實醫療廢物、廢水及時有效收集轉運和處理處置目標。在疫情防控期間，生態環境部及時出臺了《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療污水和城鎮污水監管工作的通知》，對已經建成和正在建設的醫院、臨時收治場所等，主動對接當地衛健委、城鎮排水及施工單位，確保醫療廢物貯存場所建設規范、醫療污水符合《醫療機構水污染物排放標準》(GB 18466—2005)。對沒有醫療污水處理設施或污水處理能力未達到相關要求的醫院，應在建設臨時性污水處理罐(箱)的同時，謀劃建設固定的污水處理設施，提升醫療污水處理能力，持續加強疫情重點區域城鎮污水收集、處理、消毒等關鍵環節的監督管理，確保達標排放。

2.1.2 加強環保資金支持力度

應充分發揮環境財政資金保障和引導作用，各級財政資金優先保障安排涉疫醫療危險廢物收集、儲存、轉運、處置及污水處理等生態環境設施類項目，加快加大項目補貼。加大對環保產業的稅收優惠支持力度，對參與抗擊疫情的污水處理項目建設和運營、醫療廢物和危險廢物收集處理處置、為抗擊疫情生產和銷售相關環保裝備和產品以及從事其他涉疫相關項目的環保企業給予研發費用加計扣除、增值稅和所得稅減免等稅收優惠政策；對于重點環保企業擴大產能給予稅收優惠，增值稅增量留底稅額全額退還。加大綠色金融支持政策，對疫情期間環保企業股票質押到期、銀行貸款到期，給予延期還款的非常時期政策。

2.1.3 注重信息披露與正確輿論導向

應加強信息公開的及時性和便利性，及時公開涉疫醫療機構廢水處理信息，各級環境監測站加大對專門醫療機構、傳染病醫院、綜合性醫療機構等相關醫療機構外排污水的檢查和抽測頻次，確保醫療廢水處理達標且不含有新冠肺炎病毒后再進行外排，適時向社會公開上述醫療廢水的去向及總量情況。對安裝在線監控的醫療機構以及接納醫療廢水的污水處理廠，確保將每日外排污水在線監測和自行監測數據以及產生污泥的收集、運送、處置等情況向社會公眾及時公開。推進傳染性醫療廢物無害化處置信息公開，相關醫療機構醫廢產生、運輸、處置量與處置方式等信息都要全面、及時公開。加強醫療廢物、危險廢物應急處置能力建設信息公開，各級生態環境主管部門將本行政區域內醫療廢物處理處置能力現狀、新建情況，與醫療廢物產生及實際處置情況及時向社會公開。宣傳疫情期間居家環境風險防控、環境健康防護知識，倡導綠色生活和消費。

2.2 疫情防控與復工復產疊加期的生態環境管理對策

2.2.1 加強重點行業復工復產監管

密切跟蹤和及時掌握京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等污染防治攻堅戰主戰場的重點行業、重點污染源復工復產信息，加強復工及生產排污情況監測監管，確保不出現重污染源在疫情過后爆發式增長、嚴重影響環境質量的局面。做好重點區域突發環境事件風險評估與預警監測，加強排查涉醫療廢物產生和處置單位、石化化工企業、能源企業、渉重金屬企業、危險化學品、危險廢物生產儲存和處置單位、放射源使用單位、城鎮污水處理廠、垃圾處理填埋場等，及時整改排查發現的問題和隱患，確保不出現“帶病”復產，堅決防止疫情防控期間環境安全事故。

2.2.2 強化環境要素支撐服務

按照獎優罰劣的原則，完善企業治污正向激勵機制，建立和實施環評審批正面清單和監督執法正面清單，對環境信用好、環境績效高的企業在環境要素配置上予以傾斜。加大排污權儲備調配力度，優先保障重大產業項目、民生工程和疫情防控重點企業主要污染物排放指標缺口需求，地方指標確有困難的，省級協調解決，省級解決困難的，國家儲備指標幫助統籌解決。開展固定污染源排污許可清理整頓和發證登記工作，對符合條件的復工復產企業做到排污許可證應發盡發。各級財政資金加大對受疫情影響嚴重、疫情防控環境應急保障貢獻突出的地區和企業的支持力度，積極引導更多的社會資本進入生態環保和綠色發展領域，持續擴大生態環保投資。

2.3 疫情結束后期的生態環境管理對策

2.3.1 強化風險防控體系建設

針對此次疫情暴露出的問題，生態環境系統應加快推動行政區域、重點流域突發環境事件風險評估，建立重大生態環境風險“三個預警”體系，即以長江、黃河等大江大河和重要地表水水源保護區、近岸海域以及化工園區、人口聚集區等為重點，切實提高化工園區和涉有毒有害污染物的企業突發水、大氣環境事件“過程預警”技術能力；以涉危化品安全生產事故和交通事故、自然災害和公共衛生事件為重點，建立健全次生突發環境事件風險“早期預警”機制；以重大項目環境影響評價、集中式飲用水水源等敏感目標保護等為重點，探索建立生態環境群體性事件“超早期預警”機制。

2.3.2 加快風險防控與應急裝備儲備能力建設

在風險企業聚集區、危險化學品運輸事故高發路段等“熱點區域”，推動建設由內到外、由上到下的防控工程體系。針對突發環境事件現場監測和處置難度大的特點，開發“便攜式-智能化-無人化”監測預警設備以及“多方法-模塊化-組合式”現場處置裝備，實現污染趨勢及時研判、污染水體有效處置攔截，做到有備無患和真正意義上的可防可控。研究制定企業環境應急物資儲備指導性文件，指導、督促落實企業落實儲備責任。建立“國家-省-市-縣”四級生態環境應急物資儲備網絡。

2.3.3 逐步完善環境應急響應機制

及時總結此次疫情期間生態環境應急工作的成效和不足，健全面向極端復雜情景、“橫向到底、縱向到邊”的立體化環境應急預案體系，編制基于情景的突發環境事件應急預案；制定政府預案管理指導文件，明確各級各類預案的定位和側重點；建立健全政府主導的專職應急隊伍、企業專項應急隊伍以及社會化應急隊伍相結合的生態環境應急隊伍體系，提升生態環境應急隊伍“多兵種”協同處置能力。

2.3.4 加強重大疫情相關生態環境應急響應研究

啟動針對突發疫情下的生態環境應急管理體系研究，開展疫情的環境健康影響分析。研究疫情期間對污染防治攻堅戰目標實現的影響，以及疫情后打好打贏污染防治攻堅戰的政策調整思路和重點。

3 結 論

2020年是污染防治攻堅戰和全面實現小康社會的決勝之年，也是“十三五”規劃的收官之年，既定的各項目標和指標必須在2020年內完成。新冠肺炎疫情不僅對生態環境保護工作帶來直接的影響，而且對經濟發展和社會生活也帶來了諸多影響。為此，生態環境系統首先應全面剖析疫情防控期和疫情防控與復工復產疊加期的生態環境問題新形勢，積極應對疫情對自身工作的影響，聚焦疫情防控期涉疫廢物的環境風險防控、疫情防控與復工復產疊加期加強生態環境監管服務以及未來重大疫情環境風險管控體系建設的突出問題，按照精準治污、科學治污、依法治污的原則，研究制定必要的措施和手段，確保各項重點工作任務的完成，同時也可為后疫情時代恢復經濟發展大背景下的環保策略提供參考。