聯合國預防沖突：進展、局限與前景

申 文

（廣東工業大學 政法學院，廣東 廣州 511400）

沖突是國際國內中普遍存在的社會現象。冷戰結束后，全球范圍的沖突并沒有隨著兩極格局的結束而減少，相反其發生的次數和頻率都有所提升，成為威脅世界和平的重要因素。聯合國作為世界上最具有權威的政府間國際組織，擔負著維護國際和平與安全的重要職責。預防沖突是聯合國在沖突管理領域中兼具概念性和實踐性的創造，是維護國際和平與安全的重要手段與形式。自聯合國成立后不久，就在實踐中嘗試預防沖突發生于未然，并從20世紀60年代起提出預防沖突相關概念，以此設計沖突管控的制度和方案。70年的歷程中，聯合國預防沖突工作取得過成績也步入過低谷。2017年以來，新任聯合國秘書長古特雷斯（António Guterres）將和平與安全、聯合國機構、人權作為其施政和改革的三個支柱。其中預防沖突整體框架的重構成為其和平與安全領域改革議程的主要目標，被古特雷斯認為是所有工作的重中之重。這預示著聯合國預防沖突正經歷又一輪重大改革和調整。總結聯合國預防沖突的進展，存在的局限，并展望其發展前景有著重要的意義。

一、預防沖突之于聯合國：地位和意義

聯合國是人類反思兩次世界大戰后的制度構建，構成了大國合作維護世界和平與安全的基礎。可以說，聯合國成立本身就被視為是一項防止國家間武裝沖突、保障世界和平、遏制侵略行徑的重要制度。因此，預防沖突從聯合國誕生之日起就成為聯合國的一項核心職能，具有天然的屬性。自聯合國成立初期，歷任秘書長便試圖使用以調停（斡旋）為手段的預防外交來阻止沖突發生或升級。經過70多年的發展，目前聯合國以多種方式在全球范圍內預防沖突。

（一）預防沖突在聯合國工作中的地位。

首先，預防沖突是聯合國實現維護世界和平目標的重要功能，是聯合國安全機制的重要組成。依照《聯合國憲章》規定和實踐，聯合國管控沖突的手段總體上可以分為強制解決、和平解決和介于兩者之間的維和行動。二戰以來，尤其是冷戰結束后的歷史進程表明，以軍事介入、經濟制裁為代表的傳統強制管控危機的方法在應對國際國內沖突時常常存在著不但難以奏效,甚至還可能適得其反的現象。而和平解決沖突中的預防沖突卻具有獨特的優勢。一方面它具有靈活性，既可以靈活機動的開展秘書長及其特使主導的“靜悄悄”外交活動，也可以在危急時進行具有隔離作用的預防性維和部署。它的優勢在于，相較于強硬的強制手段，更具有回旋的空間，也更容易被沖突各方接受。另一方面，預防不僅僅是即時的，還可能具有長效性。推究沖突發生的原因，可以分為直接原因和根本原因兩類。沖突的直接起因可能是突發性政治事件或軍事摩擦，根本原因則是更深層次且長期性的矛盾，如社會和經濟不公平，政治地位不平等，宗教、族群矛盾等。強制手段主要適用于直接性的沖突。維和手段的主要作用在于隔離沖突方，但無助于解決根本性問題。而預防手段則具有廣泛的適用性。對于突發性危機可以采取外交、預前維和等手段進行預防，這與聯合國集體安全的精神一脈相承；對于長期性的沖突，在防止沖突爆發和升級的同時，輔助以發展援助、人道主義行動等手段，兼有促進發展功能。這符合冷戰后新的國際沖突特點。所以綜上幾點來看，預防沖突以其獨特的作用，與強制手段以及維和手段具有同等重要性，并具有獨特的優勢，它們一起構成了聯合國安全體系中不可分割的組成部分。

其次，預防沖突是聯合國與其他行為體，尤其是區域及次區域組織開展合作的重要領域。區域及次區域組織是聯合國的重要戰略伙伴，是聯合國諸多倡議與安排的推動者和執行者。預防沖突是兩者間重要的合作領域。冷戰后，特別是近十年來，世界范圍內的沖突一個重要趨勢是：出現大量的輕微沖突，同時沖突中所涉行為體和利益日益多樣，亟須跨越邊界開展沖突預防的實質性問題越來越多。新的沖突特點需要區域及次區域組織，乃至民間社會團體參與到預防沖突中來。聯合國將與區域和次區域組織之間的有效伙伴關系視為進行有效沖突預防的關鍵。這是由于，一方面《聯合國憲章》第八章規定了聯合國同區域組織之間的互動以及在沖突管控方面的任務，賦予區域組織預防沖突的合法性；另一方面，在實踐中，區域和次區域組織在解決爭端中具有一定優勢：一是與爭端各方之間常存在著密切的利益聯系，具有進行沖突預防的積極性和主動性；二是對地區沖突的信息較為熟悉，便于靈活、有針對性地制定切實可行的解決方案；三是不同于聯合國關注的對象遍及全球，這些組織更加關注本地區所發生的有關沖突與爭端，可以集中有限的資源，提升其解決爭端的能力。[1](p102)此外，由于沖突預防中的一些長期性任務，如行政、保健衛生、教育等，往往超出聯合國的職能和能力范圍，更需要區域組織等通力協助方可開展。在冷戰后的實踐中，聯合國與區域及次區域組織在預防沖突領域至少形成了“協商、外交支持、行動支援、聯合部署、聯合行動”五種合作形式。近些年來，雙方的合作形式更為多樣，既有簽署協定的正式的合作框架，也有非正式的合作。在預防行動和調停斡旋中，雙方間形成了若干合作模式。[2](p17-18)為了提升合作的有效性與深入性，聯合國加強區域辦事處和派遣機構設置，在非洲、中東以及中亞等區域設立政治辦事處、預防外交中心等外派政治機構，其核心任務之一就是推進與區域組織在預防沖突方面的協作。

（二）當前預防沖突的獨特價值與意義。

在當前的歷史背景下，預防沖突對于聯合國有著特殊的意義。聯合國預防沖突工作曾有一個良好的開端。在秘書長哈馬舍爾德（Dag Hammarskj?ld）等人的努力下，20世紀50年代至60年代初的數次國際危機中可以見到預防沖突的身影。1956年的蘇伊士河危機、1958年的黎巴嫩危機和1960年的剛果危機中，聯合國通過一系列的預防沖突行動取得成效。在哈馬舍爾德1960年的工作報告中，這些行動均被列入聯合國預防性外交的范疇。但隨著冷戰的愈發激烈，美蘇的干預左右了沖突的生成，聯合國開展有效預防變得困難。于是從20世紀60年代中期至90年代初冷戰結束以前，聯合國方面很少使用或提及預防性外交，預防沖突基本進入“冷凍”期。冷戰結束后，沖突形態變得多樣化，其生成因素更是多元。國際社會普遍呼吁，除了強制手段外，有必要將沖突及早遏制于產生之前。新的沖突形勢和國際需求，使得預防又受到了重視。預防沖突進入了恢復期，并在90年代中期前經歷了短暫的高峰。但隨著聯合國在索馬里、波黑等地的維和行動中遭遇一系列的挫折，聯合國的預防沖突又進入一個“低潮”期。

近15年來，預防沖突又再次激起聯合國成員國的普遍興趣。這是由于，首先，隨著對沖突理解的加深，人們意識到未能預防沖突的代價高昂，而開展預防沖突的成本卻十分低廉。當前的國際國內武裝沖突，不僅對一國的個人、社會和經濟造成沖擊與破壞，還能夠產生深遠的“溢出”效應。以2011年爆發的敘利亞內戰為例。持續9年多的戰爭不僅導致敘國內超4000億美元的損失，近40萬人死亡，還產生了數百萬的難民。難民問題成為中東、西歐，乃至北美社會不穩定因素。而且內戰還催生了如IS這樣的恐怖主義巨頭，加劇中東的分裂和動蕩。沖突產生的多重危害讓國際社會難以承受。人們不禁思考，如果可以在敘利亞出現內戰苗頭之際就將其撲滅或者控制，還會在21世紀的今天出現如此人間慘劇嗎？另一方面，預防沖突是屈指可數的不用強制措施的手段，并且這是一個潛在回報率高的手段。其最大的回報在于挽救生命，同時它能挽回經濟。與戰爭造成的損失相比，預防在經濟上的付出顯得微不足道。據世界銀行計算，一場內戰的平均成本相當于中等大小的發展中國家30多年的國內生產總值增長額。最嚴重的內戰會造成數百億美元的累計成本，受影響的社會要恢復到其原來的增長軌道平均需要14年。[3](p4)預防的成本則低得多，以聯合國西非辦事處為例，這個在幾內亞、尼日爾和西非其他地方預防沖突工作中起到重要作用的政治外派機構，其每年的經常預算還不到800萬美元。

其次，盡管預防的成果很難被證明，但預防的有效性正在逐步顯現。導致人們經常低估早期預防困難的一個重要原因就在于：許多事后看來令人難以理解的失誤，其實并不能簡單地歸咎于決策者不負責任。它表明人們在信息不充分的情況下對事態的未來發展進行預測時會出現認識不足。但近些年聯合國參與的預防行動再次確認，通過分析、預警、快速反應和伙伴關系等措施，確實可以在不斷升級的危機中協助緩解緊張局勢，并協助各方和平解決爭端。事實和數據分析也證明在一些做好預防準備的地區發生沖突的概率和烈度要明顯低于一些毫無準備的地區。

第三，21世紀以來，有利預防開展的規范和機構在一些地區內得以調整和建立，從而為預防沖突提供便利的大門。由于預防暗含提前干涉之意，在一定程度上與不干涉原則及主權原則相互沖突。后者在二戰后長期被奉為國際政治中“政治正確”。但教條地對不干涉原則、主權原則的遵守導致了冷戰后一些沖突，尤其是國家內部沖突得不到有效的預防和管控。2005年起，“保護的責任”這一新的規范開始逐漸被國際社會認可。雖然存在很大的爭議，但這一新的規范還是在一些地區以不同的形式被接受和確立起來。在非盟主導下，非洲國家間確立了“不漠視”原則。這一原則要求在和平、安全面臨緊迫威脅的時候，可以采取干預行動，其中就包括采取有效預防。受非盟的影響，非洲大陸的次級區域組織逐漸采取了這一原則。在南美，解決與預防沖突，保護民眾免于動亂也成了本區域組織優先的事項。在太平洋地區、東南亞、中東的區域組織的規章中，不同形式的預防性條款被寫入其中。這說明，世界各地區正在不同程度上轉向更積極地預防沖突。隨著這一規范在一些地區的調整，帶預防功能或者專門開展預防行動機構在過去十年里迅速增加。許多區域組織甚至會員國創建了新的預防機制，包括預警系統和為快速反應建立的特定籌資機制，建立專門的預防機構。越來越多的區域組織正在尋求加強自身的調解能力，使用的政治特派團越來越多。這些都表明，預防沖突在當下依舊被認可并日益受到重視。

二、聯合國預防沖突的進展與局限

最早提出預防沖突相關概念并將其運用到實踐中的是聯合國。冷戰時期，隨著聯合國在世界多地區維和行動的開展，預防性外交（Preventive diplomacy）理念出現了。它是秘書長利用美蘇爭霸的間隙，管理沖突的一種獨特方式，包含了秘書長的外交活動和維和部隊在沖突前沿的武力管控，一般被認為是作為集體安全的補充。冷戰后，隨著新式沖突的發展，聯合國對預防沖突無論是在認知還是在實踐方面都有了新發展。

（一）聯合國對預防沖突認知與研究的發展。

自20世紀60年代至今，聯合國預防沖突概念發展主要是依托于維持和平行動的實踐，其預防沖突理論自成體系。在基本概念方面，聯合國不斷更新預防沖突概念：冷戰時期哈馬舍爾德的“預防性外交”；冷戰后加利的“預防外交”、安南的“預防行動”、潘基文的“重新預防沖突”等。在學術術語上則出現相近或更具指向性的概念，如“人道主義預防”“締造和平”等。

冷戰后聯合國預防沖突概念發展迅速。隨著1992年加利在《和平綱領》提出倡導“預防外交”，“預防”一詞迅速成為當時國際政治領域的熱門詞匯。1994年加利又提出“開發預防”，不久聯合國談判學者扎特曼（I.W.Zartman）提出“預防談判”等提法。隨著這一階段聯合國大規模開展維和行動，“預防性人道主義”“預防性防御””預防性部署”等術語開始充斥聯合國、國際及區域組織的各類報告。這一方面表明預防沖突受到各方的重視，但另一方面對預防沖突這一概念諸多表述也引發爭論，一定程度上影響了人們對沖突預防的正確理解。諸多表述中，預防外交這一概念最為世人所熟知。但“外交”這一用語帶有很強的國家行使主權的意味，無助于確定預防外交和傳統外交之間的邊界。因此，隨著一系列維和行動的失敗，在1997年安南就任秘書長以后，聯合國開始使用預防行動（Preventive action)這一說法，以重構有關預防沖突的諸項活動。根據安南的設想，預防性外交被視為預防行動的手段之一，同時預防行動中加入預防性部署、預防性武裝解除、預防性人道主義行動等手段，從而使得聯合國針對沖突的預防手段由單純的預防沖突本身，擴展到解決沖突發生的根本原因，從以外交軍事手段為主，擴展到政治、經濟、社會、制度建設等綜合領域。[4](p73)

伴隨聯合國預防沖突概念變遷，對預防沖突研究也逐步深化。聯合國內預防沖突的研究資料主要見于聯合國系統的各種文獻，如每年的課題、秘書長報告、各部門的年次報告、專門性的指導手冊等。總結冷戰后聯合國系統內對預防沖突研究可以得出以下幾點：從研究特點上來說，聯合國預防外交的相關理論主要是強調沖突預防的綜合性、特殊性、多手段及以聯合國為中心的多主體協調性，重點在于如何明確沖突預防的前提、界定沖突預防的時機、手段的范圍等問題；研究對象方面，有兩個關注點，一是圍繞中東、非洲等沖突熱點區域的“失敗國家”展開，如關注敘利亞、也門、利比亞、阿富汗、索馬里、南蘇丹等國的內戰情況，二是關注聯合國內下屬的各個部門，如難民署、秘書處、維和辦等，探討這些部門的效力與對外合作，這些研究力求從多角度探討沖突發生的深層次原因及聯合國失敗的經驗教訓。

隨著認識和研究的深入，近10年來，聯合國加大了知識的專業化與普及力度。以政治事務與建設和平部為例，聯合國就預防和調停工作中出現的問題，出版為數可觀知識產品，包括報告、指導手冊、論文、學術書籍等。其中指導手冊最具指導實踐意義。迄今，政治事務與建設和平部已經根據實際經驗，從不同角度和領域編撰了7本預防沖突與調停指導手冊，其下屬的調解支助股、建設和平委員會等部門均設有獨立網絡資源中心，發揮資源信息庫的作用，以支持調停、預防外交工作的開展。聯合國還大力通過多元化的途徑分享傳播有關知識與經驗，例如，通過舉辦高級辯論會、提供技術咨詢、協助搭建專家庫、分享“經驗教訓”活動和個案研究等方式，為高、中、初級別外交人員、駐地協調員、社會工作者舉辦調停和預防沖突方面培訓課程，以此加大與區域和次區域組織、民間社會團體的合作，提升這些行為體專業化水平，增加其預防沖突能力。[2](p8-9)

（二）聯合國預防沖突的實踐進展。

《聯合國憲章》第6章是聯合國開展預防沖突的依據，其中第33條明確規定了和平解決國際爭端的基本手段。根據該條款，契合預防沖突的政治手段包括談判、調查、斡旋、調停、和解。20世紀60年代，聯合國在實踐中發展出介于強制手段與和平手段之間的維和行動，成為聯合國預防沖突另一可用工具。縱觀聯合國的歷史，在預防沖突中運用最多且典型的辦法包括：調查、秘書長及其代表的調停（或斡旋）、維和部隊的預防性部署。

1.調查。

調查是聯合國開展沖突預防時最常見、最早使用的手段。調查甚至是后續行動以及其他預防沖突手段的基礎。沖突爆發前后，事實的真相往往撲朔迷離，沖突方的陳述亦難辨真偽。因此，作為中立公正的第三方，聯合國為預防沖突發生或情勢繼續惡化，其首要的工作就是獲得真相。為了調查真相，聯合國通常會委派專門代表團，實地進行考察。調查的結果會編成一份調查報告，內容一般只限于敘述已查明的事實，對爭端當事國沒有拘束力。向動蕩地區派遣的調查團或特派團，一般會定期向安理會提交關于區域或分區域的報告，使聯合國了解到可能威脅國際和平與安全的爭端，有助于聯合國采取及時的措施。

調查的地位與作用得到多次肯定。聯合國先于20世紀60年代通過聯大1967號決議（1963年）、聯大2329號決議（1967年），兩個文件基本確立了聯合國的調查制度，又在1982年（《馬尼拉宣言》）、1988年兩次強調安理會等三大機構的調查效力。1991年聯大首次通過調查的里程碑式文件——《聯合國在維持國際和平與安全方面事實調查宣言》，不僅明確對聯合國“事實調查”的界定，還第一次正式賦予秘書長在沖突早期使用聯合國調查的權力。

聯合國對調查的使用及豐富經歷了一個長期的過程。70多年來，聯合國調查為預防沖突做出巨大貢獻，絕大多數聯合國介入的沖突，調查均得以應用。歷史上首先推動調查開展的是第一任秘書長賴伊（Trygve Halvdan Lie）。1947年巴勒斯坦問題出現后，賴伊將該問題列入聯大議程，隨后聯大成立調查委員會展開調查。安理會對調查權行使是在1948年，當年1月安理會針對印巴沖突，成立專門委員會進行調查。冷戰結束后，加利對秘書處進行改組，將預警數據庫、調查專家等調查資源予以集中，并在人道、政治、維和等部門間設立“協調框架”，調查能力得到加強。新千年以來，針對預防的聯合國調查有了新的發展，主要是聯合國駐外機構提升了調查的力度與覆蓋面。隨著聯合國事務在全球范圍的擴張，聯合國的各類駐外機構趨于完善，他們均在不同程度上發揮著調查的作用。特派團、區域辦事處、人權辦事處、聯合國駐地協調員等不同形式的駐外機構，使得現在聯合國的“耳朵”比以往任何時候都更接近于實地。[5]而且聯合國的經驗顯示，事實調查不僅具有收集情報、厘清事實的功能，其派駐本身即具有一定的預防性質。這些派出機構象征聯合國及國際社會關切，會影響各方的態度和爭端解決的進程，有助于爭端各方建立信任，保持克制，約束暴力行為的出現或升級，最終緩和緊張局勢。當然，如果派出的時機掌握不好，或者調查結果被爭端相關各方視為有失公允，則事實調查可能導致局勢的惡化。[6](p91)

2007年潘基文上任后，聯合國調查的網絡在沖突熱點有所擴大。在外派機構方面，聯合國在西非、中非、中亞設立了作為預防性外交“前沿平臺”的區域辦事處；在一些政治特派團中設立了聯合分析股，以提升情報收集和分析的專業水平。在方法上，除了傳統的定性分析之外，聯合國日益重視利用調查數據開展調研。例如，2014年聯合國在斯里蘭卡開展的戰略環境評估，該評估了解到引發新沖突的因素。不僅如此，近年來隨著社交媒體和新信息技術的蓬勃發展，數字外交等新技術得以引進，聯合國調查、預警工作的敏感度與及時性得到了提升。

2.調停（斡旋）。

秘書長為代表的調停是聯合國預防沖突的重要構成部分。聯合國首次調停是由安理會主動開展的，但使調停充分得到發揮卻是秘書長。《憲章》沒有明確賦予秘書長這一職能，但最初幾任秘書長憑借第99條賦予的隱形權力，在冷戰這一特殊環境中，發揮主動性將調停職能和調停者角色確立起來，得到國際社會的認可。賴伊在1946年希臘北部邊界問題、1948年柏林危機以及1950年朝鮮戰爭期間曾經幾度試圖以秘書長身份獨立進行調解和斡旋，開創了秘書長調停的先河。隨后，經哈馬舍爾德的努力，秘書長形成了脫離聯合國授權規定而自行選擇談判立場的風格。到80年代初，德奎利亞爾（Javier Perez de Cuellar）擔任聯合國秘書長時，秘書長在預防、管控沖突方面的調停活動已經相對獨立于聯合國其他政治機關以及成員國，秘書長可以依據自己的判斷對情勢進行主動介入。

冷戰后，隨著大國關系改善和安理會行動能力的加強，秘書長的能動性受到削弱。秘書長更多受安理會的委派而非獨立開展活動。另一方面，對聯合國調解的需求在20世紀90年代中期后的10多年里猛增。[7](p1)在秘書長獨立開展斡旋活動的政治空間受到限制，但國際需求又快速增加的背景下，聯合國調停有了新的進展，主要是在方式、方法上有一定的創新，有如下幾點突出表現：第一，進一步發展了秘書長——特使調停制度。經過加利、安南、潘基文等多位秘書長的推動，在機構職能方面，確立了以秘書處為核心，其他系統內外的機構、專業為輔助的職責分配。在人員構成方面，確立了秘書長——高級外交官——中低級斡旋人——調停專業團隊，這樣層次清晰，職權明確預防沖突專業人員等級體系；第二，加大了調停技巧的總結與推廣，聯合國在調停者素質、調停進程控制、不同沖突類型的沖突應對等問題上形成了專業化、普遍性的指導意見，并以多種方式進行推廣；第三，加強聯合國內、駐外的機構設置。一方面，自加利秘書長時期設立政治事務部得到持續擴大，在安南、潘基文任期內，政治事務部陸續增加了調停支助股（Mediation Support Unit,MSU），調停專家待命小組等業務部門和團隊；另一方面，駐外機構預防沖突機構的調停功能得到加強。從安南開始，尤其是在潘基文任期內，各區域辦事處的小型調停網絡得以快速發展，以協助各會員國和各區域組織開展預防外交和調停。

新世紀前后，在伊拉克（1998）、朝鮮（2003）、敘利亞（2011）、也門（2015）、利比亞（2011）等沖突熱點上，均出現聯合國調停的身影。其中1998年安南對伊拉克的外交斡旋，就和平解決伊拉克武器核查危機問題達成協議，簽署了對伊武器核查問題的《諒解備忘錄》，顯示調停的獨特作用。2011年以來，秘書長及特使的調停更為頻繁。潘基文及其特使參與到敘利亞、也門、伊拉克、利比亞等地的沖突調停，這些調停不同程度地促進了沖突方的溝通，減少了誤判，緩和了暴力的升級。在也門、敘利亞等沖突地區，聯合國調停甚至為開啟政治和談打下基礎。

3.預防性部署。

預防性部署實際上是提前的維和行動。從預防的角度，預防性部署的本意是將維和部隊提前介入，以準軍事而非外交手段提前管控沖突。預防部署部隊不是一支有效的戰斗力量，同樣需要遵守維和三原則，即爭端各方事同意、居于中立地位、除非自衛不使用武力。

預防性部署曾被設想為預防沖突中有力手段，但是受制于國際政治的現實和沖突的復雜性，這種提前的維和行動并沒有得到充分的應用，目前僅在馬其頓、中非、海地等地運用過。迄今，聯合國真正成功實施，也是第一次預防性部署，是1992年馬其頓邊境的維和行動。本次預防行動被認為有效地對馬其頓——塞爾維亞——阿爾巴尼亞邊境局勢進行監測與預防，行動維持到了1998年。聯合國維和行動在1992年前后達到巔峰，由于稍后在索馬里等地遭到嚴重失敗，此后各類維和部署受到顯著影響。為了確保維和的有效性，秘書處和安理會對整個維和行動進行了限制。[8](p189)此后繼任的安南、潘基文均對于推動預防性部署持謹慎態度。最近一次具有預防部署性質的行動于1997年在海地進行開展。根據安理會第1123號決議，聯合國海地過渡時期特派團得以成立，以協助海地政府，支持和幫助海地國家警察的專業化。特派團提高了海地國家警察的效率，還協助聯合國系統相關機構推動海地政治體制建設、民族和解和經濟復興而開展的各項活動。本次實踐顯示，在剛剛擺脫沖突的國家，部署一定人數的維和人員，可以起到預防作用。

（三）聯合國預防沖突的局限。

盡管聯合國在世界沖突地區積極開展預防沖突，但受到聯合國能力、沖突復雜性以及國際大形勢等因素的影響，聯合國預防沖突不可避免地存在局限，主要體現在以下兩個大的方面：

1.預防沖突進程中存在的局限。

首先，情報收集以及在具體形勢的掌握方面，在一些沖突地區聯合國很難做到對沖突情況了如指掌。一般認為，預防沖突的首要工作就是“預見”“預知”，即在沖突發生之前或者早期了解沖突，盡早地收集情報與進行預警。聯合國很早就重視這一工作，德奎利亞爾時期聯合國就建立了專門的預警機構——信息搜集與分析辦公室（ORCI），試圖實行全球的沖突監控。經過幾十年的發展，聯合國在發現危機早期跡象或潛在動亂方面建立了多種途徑和渠道，包括國家駐地特派團、區域辦事處、人權辦事處、聯合國駐地協調員、國家工作隊等。[5](p4-5)盡管如此，由于人員嚴重不足，同時受到沖突當地安全環境等因素影響，聯合國“預見”工作常處于不利地位，難以做到對沖突把握和了解。在不少沖突熱點地區，聯合國的信息收集甚至存在盲點，需要依賴第三方提供信息和情報。

其次，實施主體間協調合作存在困難。由于自身實力和支配資源的有限性，聯合國在和平與安全領域不得不謀求與其他行為體的合作。聯合國的合作者涵蓋面廣泛，從區域組織到國內民間團體，從利益攸關國家到沖突參與方。一般認為，實現不同實施主體之間的密切協調合作是保證預防行動有效實施的關鍵。當前，聯合國與上述實施主體間基本是平行關系。經過冷戰后30多年的實踐，聯合國與這些行為體形成了若干合作模式，形成了與不同行為體之間合作優劣判斷的認知。[9]目前非盟、歐安組織等主要的區域性國際組織都與聯合國分別訂有合作協議，保持定期會晤與磋商。但整體而言，合作水平有待加強。目前僅有非盟與聯合國形成了高級別的合作，與其他組織的合作只是初級的，缺乏系統性和戰略性。

區域及次區域國際組織是當前聯合國最重要合作方，他們在預防沖突方面有了解本地區情勢、宗教文化等優勢，得到了普遍的支持。但即使如此，在實踐中，聯合國與其依然存在不同程度的合作困難。例如，一些區域性組織在沖突問題上并非持中立立場，有獨立的利益訴求。在一些合作中，由于形式不當，權責不清造成行動效力低下的問題，這種狀況使預防沖突各實施主體間的行動經常出現重疊甚至相互競爭現象，既浪費了資源，也給預防外交的順利實施增添了許多困難和阻力。此外，受制于大的國際政治環境影響，一些國際組織也常常淪為某些大國實現其政治私利的工具，在解決國際沖突中的效用與立場也備受爭議。[1](p102-103)

再次，預防有效性“不足”。影響預防成效的過程因素很多。預防實踐和理論認為，介入時機選擇和沖突根源問題的解決是取得成效的鑰匙。對于即將爆發的沖突，聯合國對介入時機的把握關系到預防的成敗，介入過早存在“攪局”的風險，而介入過晚則可能貽誤時機,后者所導致后果可能是災難性的。1994年盧旺達大屠殺和2011年敘利亞危機是兩次嚴酷的教訓。在盧旺達，雖然事先已經有預警顯示胡圖族極端組織正在準備對圖西族進行種族清洗，但聯合國還是錯過了介入時機，導致大屠殺的悲劇。在敘利亞，2011年3月已經出現社會動蕩的跡象，4月至6月間出現暴力沖突，7月出現大規模武裝沖突，并出現武裝反叛組織。3月到7月這關鍵的幾個月，聯合國方面沒有有效的作為。因此從某種程度說，聯合國未能及時介入，使得敘利亞失控，其危害持續至今。當然，這并不是說，聯合國缺少對介入時機的有效判斷，相反，現有的聯合國內部報告和文件顯示聯合國對一些危機的走向有著良好的觀察。之所以“錯過”或者“貽誤”介入，既有內部聯合國自身的因素，如官僚主義、組織文化，也有外部及成員國原因，如大國的干預。因此，這是一個結構性的問題。在沖突根源方面，預防顯得更為無力。因為一些沖突發生的根源，如宗教矛盾、族群世仇，是長期且根深蒂固。這些矛盾存在數百甚至上千年之久，深刻地影響了沖突各方的思維和認識，對此，預防很難即時見效或者短期內見效。

當然，還需要注意另外一種情形，即對預防性沖突成效難以評價的現象。實踐中，很難證明一些地區沖突沒有爆發或者升級是由于采取預防沖突手段的結果。這造成預防性沖突成效不顯的情況，使國際社會對沖突預防的熱情減退，影響到了對預防沖突的評價。

2.聯合國系統自身的問題。

聯合國系統內部也存在較大的問題。近年來，在如下幾方面表現明顯：第一，整個系統的碎片化，損害了聯合國預防沖突工作的整體性和有效性。安理會、秘書處、聯合國大會等各機構都有預防沖突的職能和權力，各有其優勢和特點，如各機構配合得當，秘書長與維和部隊能夠更有效運作，更多的沖突因此可以避免。但在實踐中，各機構間有效協調不足，秘書長并不總能得到有效支持。而維和部隊往往由于安理會大國的矛盾得不到有效部署。這些情形大大削弱了聯合國預防沖突的能力。在聯合國內部二級機構，預防沖突也難做到有效的磋商與協調，豎井問題長期存在，各機構經常各自為戰，相互競爭，各基金、方案和專門機構各自為政的現象突出。[11](p45)這些都使得聯合國在開展預防時難以形成一個有效的整體，從而大幅削弱行動的效力。

第二，內部管理能力不足，應對外部情勢缺乏靈活性。聯合國內部機構的管理能力不足是聯合國長期存在的問題。2017年9月，聯合國針對內部的管理狀況進行調研，出臺的報告顯示，在應對外部危機方面，執行及辦事機構不同程度存在任務交付遲緩，負責機構缺乏責任，管理結構不成體系，缺乏透明和問責，會員國與秘書處之間缺乏信任等問題，暴露出聯合國內部對危機管理能力的不足的現象。[12]這造成了聯合國對外應對不靈活，反應遲緩的現象。最為典型的是安理會與秘書處的關系：由于安理會的強勢，最具靈活性的秘書長缺乏對資源進行調配的酌情處置權，限制了秘書處等部門迅速地應對不斷變化情勢的能力。

第三，資源匱乏，尤其是財政存在困難。長期以來，在聯合國內部預防性行動往往被看作是對資源和資金的浪費。原則上，預防沖突被賦予優先地位，可是在資金、人員等方面遠不能與維和行動相提并論。負責預防沖突事務的政治事務部獲得的撥款一般不足和平行動部的十分之一。另外，聯合國文件顯示，雖然預防沖突的資金需求近年來有較大幅度提升，但是資金缺口依舊很大，而且撥款額度存在波動。2015年秘書長的報告《聯合國與預防沖突：集體再承諾》指出，聯合國在預防與調停領域可用資金匱乏，2015年194.4億美元與2004年請求的34億美元相比，增幅約600%。但是資金的嚴重短缺已長期化，且不斷增加。[5](p3)這些都表明，預防得不到充足穩定的資金支持。

三、聯合國預防沖突的改革與前景

動員國際社會各方力量，通過預防沖突于未然的方式，維和止暴，有著重大的意義。然而，回顧前50余年的發展歷程，總體而言，聯合國在預防沖突領域，在由責任設定向具體實踐轉化的過程中進展與挫折并存，雖然有一定作用與影響，但不宜夸大。在聯合國成立70余年后，聯合國預防沖突依然在理念與實踐之間徘徊。在當前各類傳統與非傳統威脅相互交織、國際沖突根源日益多樣化和復雜化的背景下，聯合國在和平與安全領域面臨著嚴峻挑戰。學界和實務人士普遍認為，如果聯合國不能夠充分應對21世紀復雜的沖突威脅，聯合國的邊緣化不可避免。對此，冷戰結束后從加利開始，歷任秘書長均高度重視調整乃至改革聯合國維護和平領域的工作，以回應新時期的沖突特點和聯合國由此面臨的挑戰。

加利和安南兩位秘書長，先后對聯合國的行政體制進行了改革，重點是對秘書處下屬的政治部、維和事務部等部門的調整。在外部，加強聯合國與其他國際行為者、特別是區域性國際組織之間在本領域的合作。安南任期，聯合國還對預防的概念進行了重塑，并著力塑造預防沖突文化，打造長期預防的戰略目標。加利與安南的改革與調整為國際性預防沖突體系的形成奠定了基礎。在潘基文任期內，改革具有了新的風格。由于其低調務實的作風，在其領導下聯合國預防沖突強調實際效用。他提出使政治事務部等實務部門能夠更加面向外地，更少被辦公室工作“縛住手腳”（less bound to desk）。因此，他的改革側重點是確保秘書處內外的各伙伴機構更好地進行合作與聯絡，并加強聯合國在局勢緊張和可能爆發沖突的地區的工作。[13](p2)為此，他的著力點一方面在于加強政治部在各區域的工作能力；另一方面在總部入手，加強負責機構的具體管理能力、協調和支助職能，加強問責力度。

回顧加利到潘基文時期，可以看到從安南任期的最后幾年開始，聯合國開始進入涉預防沖突改革與調整的密集期。從2005年起，聯合國內部陸續出臺了多份涉及調停與預防性沖突的專門性文件。根據筆者的初步統計，截至2017年潘基文離任，在專門性文件方面，聯合國出臺了聯大決議5份，安理會決議及安理會主席聲明6份，秘書長報告6份，其他涉及預防沖突的文件更是難以計數。這些報告都一再強調預防沖突的重要性與有效性，并不同程度的呼吁加強對調停以及預防性外交的利用，提升聯合國在這一領域的能力。這些是冷戰以前未曾出現過的現象。

繼潘基文之后，安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）當選聯合國第9任秘書長。在2017年1月的就職儀式上，古特雷斯強調必須深入持續推進聯合國改革，他將促進維和工作、支持可持續發展和加強聯合國內部管理作為改革的三個支柱。9月初，在第72屆聯大會議之前，他正式提交名為《重新構建和平與安全支柱》的改革方案，重點闡述了他對重組聯合國系統內和平與安全事務的機構和管理的設想。這表明聯合國將繼續加利、安南、潘基文以來改革，通過提升機構能力和效率的方式，來提升聯合國應對當前安全形勢的能力。

對于預防沖突，古特雷斯予以高度重視。早在競選秘書長期間，古特雷斯就表示出對預防工作的重視。2017年8月，古特雷斯在一份名為《與特別政治任務相關的總體政策事項》報告中表示，其自上任以來，一直把預防作為貫穿聯合國所有部門工作的核心主題，認為預防是推動改革、重振聯合國、恢復國際多邊體系價值信心的一項組織原則。至于如何在實踐中開展預防的問題，古特雷斯表現出對調停這一傳統手段的重視。事實上，古特雷斯在宣誓就職后不久做出的安理會報告中，就強調在預防和解決危機方面調停是一個重要工具。他向安理會發起提高聯合國在總部和外地調停能力的倡議，表示并支持區域和國家的調停努力。隨后，他在第72屆聯大作名為《加強調解在和平解決爭端、預防和解決沖突方面的作用》的報告中指出，“缺乏預防危機的能力是國際社會最嚴重的缺陷”，他“決心在整個聯合國系統將預防工作作為優先事項。”他指出，國際社會“迫切需要進行調停等努力來結束今天的沖突。”在報告中，他還進一步闡釋他將如何加強聯合國的調停及其調停支助活動的計劃，他計劃推出調停戰略，旨在加強聯合國的能力，為落實該戰略將“確保本組織最大限度地提高其和平與安全、發展和人權等所有支柱下的資源，以支持調停。”[10]

因此，9月份的改革方案中涉及和平安全部分內容，某種程度上是對上述幾份報告的具體化。在沖突管控領域，古特雷斯正在推行的改革方案涉及兩個重點維度：第一，重組關鍵的實體機構，該組改革旨在更合理地組織和整合現有聯合國內部的能力和資源，以便更好引導開展預防沖突和維持和平行動。他認為重組這些實體機構應尤其注重提升以下一些具體的能力：外交手段和有效利用聯合國系統內的斡旋，調停支持和和平建設能力；有效的計劃、部署、支持和平行動能力；提供一系列咨詢服務能力以及將預防和解決沖突的工作更緊密地結合的能力。[14]同時，古特雷斯認為在這組改革中，還應包含一些非結構性的改革，即工作方法的調整，合作機制以及領導力的調整。第二，管理改革中的一系列涉及和平與安全的措施。這組改革旨在為和平行動提供有效、靈活和可靠行動支持的能力。古特雷斯的設想是，建立一個新的管理范式，來支持跨三大支柱（即和平與安全、發展和人權）組織任務，其核心是下放決策權，將賦予高級官僚更多的權力，同時建立一個中樞部門，其主要任務是提供決策、戰略方面的領導。

上任3年多來，古特雷斯的改革取得了一定成績，例如設立了調停事務高級咨詢委員會，使更高額度的預防費用在聯大得以通過。但目前最大的成果是對和平與安全的行政架構重組：第一，原來功能部分重合的政治處與建和辦公室合并，成立了具有支助功能的新的政治和建和事務部（DPPA），將預防沖突、解決沖突和建設和平這三個階段相銜接的任務由該部門統一負責，將“維持和平事務部”改為“和平行動部”。改革后，政治和建和事務部負責沖突預防、建立和平、可持續和平、和平與發展、人權的相互合作，而和平行動部負責維和駐地政治特派團、協助和支持和平。本項改革集中整合政治部門的資源，并一定程度提升政治部門地位，緩解聯合國內部重維和輕預防與調停的氛圍。更為關鍵的是有利于更好的統籌政治事務與維和事務，使之成為一個統一的行動整體。第二，賦予高級政治官員更多的權力。古特雷斯任命了三名助理秘書長，分別負責監督非洲、中東、亞太地區包括預防沖突在內的所有的政治性和平安全活動。設立以地區為基礎的助理秘書長在聯合國歷史上尚屬首次。三名助理秘書長將同時向負責政治和建和事務部的副秘書長及負責和平行動部的副秘書長報告情況。

在聯合國改革的背景下，未來一段時間，聯合國能否在預防沖突工作上有所推進，幾點因素值得注意：第一，能否得到更為廣泛會員國支持。目前，會員國之間在改革所引起的資源調配上存在嚴重分歧。整體而言，發達國家對這一改革持支持態度，而發展中國家持質疑態度，擔心原本用于發展的資源可能被用于和平與機構改革。秘書長地位獨特，必須小心謹慎地處理與成員國的關系。預防沖突的實施離不開成員國的政治支持，特別是在一些沖突區域，成員國的支持更為重要。如果得不到更廣泛的會員支持，古特雷斯和平與安全設想難以得到推進和落實。第二，改革中新成立機構的磨合與官僚作風的克服。古特雷斯對秘書處進行重組，任命更多高級官員，并賦予其成員更高的權力，顯示改革者試圖加強秘書處政治事務部門的能力與權威。但作為官僚化運作的組織，長期以來，聯合國內部官僚主義作風阻礙了機構發展和政策的有效執行。古特雷斯在上任伊始曾痛陳聯合國機構的繁文縟節和官僚主義作風。實踐中，嚴重官僚化的運作方式使預防性外交隨時有被漂亮的言辭和信誓旦旦的口頭支持淹沒的危險。[15](p197)因此，如何克服聯合國機構的官僚作風對預防沖突工作的影響，改革的另一側即管理層面是關鍵。其重點在于如何打造簡化決策流程，實現更加透明、高效和負責的機構運作。另一方面，改革對原有涉沖突管理機構進行了較大幅度的調整，對預防、建和及維和等幾大板塊進行了重組，新機構協調、磨合的程度也關系到預防工作執行的成效。實踐證明，預防、維和、建和及集體安全措施有效配合，協調行動，才能最有效地實現沖突管控。第三，如何平衡大國利益。改革涉及資源的重新分配與人事的調整，牽涉安理會大國的利益。例如，助理秘書長的分工及選派，必然引起大國的博弈。在當前秘書長獨立性受限的背景下，有效的平衡大國間的利益，是秘書長工作得到支持的前提，亦是預防沖突在機構層面和實踐層面能否順利推進的關鍵。