論黨內法規配套立規的政治邏輯及其制度實現

祝 捷，王 萌

（武漢大學 黨內法規研究中心，湖北 武漢 430072）

構建完備的黨內法規制度體系，是黨內法規制度建設的重要目標。對黨章和中央黨內法規進行配套立規，既是貫徹落實黨章和中央黨內法規的必要措施，也是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委黨內法規立規工作的重點。1990 年施行的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》最早提出黨內法規的配套性問題并把“既注重配套完備，又防止煩瑣過濫”作為黨內法規制定的基本原則。2012 年施行的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第八條規定，制定黨內法規應當“逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”[1]。2019 年新修訂的中國共產黨黨內法規《制定條例》對配套立規問題作出了專門規定，明確了配套立規的要求和界限，已經解決了“何種情況需要配套立規”這一具有根本性的問題，但仍存在諸多需要進一步釋明的問題：（1）中央黨內法規和與之配套的下位黨內法規的關系為何？配套黨內法規是否具有獨立價值和意義？（2）黨內法規配套立規相關制度遵循的政治邏輯是什么？又是如何在制度層面依次展開的？（3）《制定條例》第四條第二款規定了“黨內法規保留原則”，配套立規如何與黨內法規保留原則銜接適應？（4）《制定條例》第十條和第十一條規定的中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關、地方省級黨委在職權范圍內的自主立規和配套立規區別何在？（5）《制定條例》第十四條針對制定配套黨內法規的專門性規定中所使用的“明確”“具體”“針對性”“可操作性”等用語以及“對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定”的規定應如何理解？這些問題已經在實踐層面引發了諸多討論乃至爭議，本文擬就配套黨內法規的相關問題做理論上的澄清與闡述，以期助益于相關實踐問題的解決。

一、黨內法規配套立規的理論闡釋

配套完備是形成比較完善的黨內法規制度體系的重要指標。解決黨內法規配套性問題已經成為中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關、地方省級黨委黨內法規工作的重要環節，也是推動黨內法規貫徹執行、形成有效統一黨內法規體系的重要需求。本文嘗試提煉和界定“黨內法規配套立規”這一理論概念，為解決和論述黨內法規配套性問題提供理論工具。

（一）黨內法規配套立規的概念釋出

黨內法規配套立規，并不是一個既有的政策名詞或規范術語，而是基于黨內法規配套性問題所形成的理論概念。黨內法規的配套性問題，是為何以及如何通過下位黨內法規把黨章、中央黨內法規以及其他黨內規范性文件的內容予以明確化、具體化，使之更加具有針對性、可操作性、實踐性的問題。對黨內法規配套性問題的論述，多見于黨中央領導同志的重要論述和中央文件之中。

黨的十八大以來，習近平總書記多次對黨內法規的配套性問題作出重要論述。2014 年10 月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中，明確指出：“牛欄關貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。”[2]552014 年10 月23 日，習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系。”[3]2015 年6 月26 日，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十四次集體學習時指出，反腐倡廉法規制度“要系統完備、銜接配套”，“把反腐倡廉法規制度的籠子扎細扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”[2]64。

有關中央文件也對黨內法規配套性問題進行了闡述。2013 年11 月中共中央印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017 年）》明確了“建黨100 周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”[4]的目標，并以“配套黨內法規更加完備”為題專段論述黨內法規配套問題，指出：“加強對已有黨內法規制度的配套建設，使基礎主干黨內法規的實施辦法和細則基本完備，相應的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規定得到強化，黨內法規的匹配性、操作性、實用性明顯提高。”[4]2014 年十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。”[5]“配套完備”因而成為黨內法規制度體系健全的一項重要指標。2018 年2 月，中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》再次提出增強黨內法規制度的系統性、整體性和協同性[6]。

習近平總書記的重要論述和中央文件的明確要求，不僅深刻闡述了黨內法規配套性問題在全面從嚴治黨和黨的建設方面的重要意義，明晰了建立配套完備的黨內法規體系在黨內法規制度建設中的必要性、必然性和實施方法，也表明黨內法規配套性問題是具有重大理論意義和實踐意義的問題，需要從理論上抽象形成權威性范疇加以概括和描述。黨內法規配套性問題是釋出黨內法規配套立規的問題導向，黨內法規的配套立規就是為論述和解決黨內法規配套性問題形成的權威性范疇。

（二）黨內法規配套立規的法理特征

配套立規是由“配套”和“立規”兩個詞構成的偏正結構。所謂“配套”，是指通過“添加、補缺”，使“同類事物形成整體”[7]。所謂“立規”，是指黨內法規的制定活動。因此，黨內法規配套立規從描述性角度可以被定義為：特定的黨內法規制定主體通過制定下位黨內法規貫徹落實黨章和上位黨內法規，從而使規范同一事項的黨內法規形成有機整體的活動。根據習近平總書記關于配套立規的重要論述、中央文件精神和《制定條例》有關規定，配套立規具有從屬性、實施性、規范性和耦合性。

第一，配套立規具有從屬性，有別于中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委在自己職責范圍內進行的自主立規。黨內法規配套立規是為補充、細化、執行中央黨內法規而進行的黨內法規制定活動，從屬性因而是其本質特征。配套立規的主體是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委，而根據《制定條例》第十條和第十一條，上述主體既可以進行配套立規，也可以進行自主立規。配套立規的從屬性決定了配套立規在內容、程序和效力方面都與自主立規顯著不同：（1）在內容上，配套立規必須是為貫徹執行中央黨內法規而開展的活動，而自主立規是為了本機關、本地區黨委履行自己職責而進行的立規活動。（2）在程序上，《制定條例》第十四條第一款明確規定配套立規應當根據上位黨內法規的授權進行，上位黨內法規沒有要求的，一般不再進行配套立規；而自主立規主要由相應制定主體根據職權和實際需要開展。（3）在效力上，配套立規是為貫徹執行中央黨內法規而開展的活動，立規內容和依據均來自其所配套的中央黨內法規，因而其效力亦隨該中央黨內法規同進退，當該中央黨內法規被廢止、修改或不再要求配套時，相應的配套黨內法規因而同時自然失其效力；而自主立規效力由制定主體根據需要決定，一般不隨其他黨內法規或規范性文件變化而變化。由此可見，自主立規具有更大的立規裁量空間，而配套立規受到其所配套的中央黨內法規的嚴格限制和約束。

第二，配套立規具有實施性，有別于所配套的中央黨內法規具有的宏觀性、抽象性和原則性特征。黨內法規配套立規是對中央黨內法規的貫徹落實，實施性因而是其內容特征。中央黨內法規是由黨的中央組織制定，規定黨內重要關系或某一方面重要工作的專門規章制度，是黨內的基本規定或全面規定。因此，中央黨內法規在內容上一般具有宏觀性、抽象性和原則性的特征，以適應不同地區、不同領域的黨組織和黨員在一個相對穩定期間內的實際需要。配套立規的目的，是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委貫徹執行中央黨內法規。而根據《制定條例》第五條第六款規定，上述主體制定的黨內法規只能使用規定、辦法、規則、細則的名稱，因而是對某一方面重要工作的要求和程序的具體規定。配套立規的規范定位是為貫徹執行中央黨內法規的“具體規定”，其實踐性主要體現在兩個方面：（1）中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委根據本領域、本地區的實際情況，把中央黨內法規中具有宏觀性、抽象性和原則性的內容具體化為適應本領域、本地區實際情況的細化規定，明確宏觀表述、抽象概念和原則規定的具體內涵，使之更加具有可操作性和針對性，也更加易于本領域、本地區的黨組織和黨員理解，從而避免因語言的模糊性而影響貫徹執行中央黨內法規，打通黨內法規規范條文和具體工作實踐的“中梗阻”。（2）配套立規的制定主體通過配套立規，把實踐工作出現的新情況新變化體現于中央黨內法規的貫徹執行活動之中，利用中央黨內法規在內容上的宏觀性、抽象性和原則性，在維護中央黨內法規權威的前提下，實現中央黨內法規貫徹執行的與時俱進和因時而變。由于配套立規的實踐性以及力戒形式主義、官僚主義的要求，指導思想、基本原則等應當由上位黨內法規規定的內容不宜出現在配套黨內法規中。

第三，配套立規具有規范性，有別于為貫徹落實中央文件和上位黨內法規制定其他黨內規范性文件的活動。黨內法規相較于黨內規范性文件具有更為清晰、嚴密、完整的邏輯結構，更有利于體現“規則之治”的優勢和作用[8]。因而，黨內法規配套立規作為一種黨內法規的制定活動，自然具有規范性特征。配套黨內法規作為配套立規的結果，是黨內法規的一種。根據《制定條例》第三條和第六條的規定，配套黨內法規是以“條款形式”表現于外的專門規章制度，而不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件。由于配套立規是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和地方省級黨委貫徹執行中央黨內法規的活動，因而其名稱應當限定為規定、辦法、規則、細則，而不能使用準則、條例。基于配套立規的規范性特征，配套黨內法規在效力上具有普遍適用性和反復適用性，在表現形式上體現為條款形式，在制定程序上需要嚴格履行《制定條例》規定的立規程序，在邏輯結構上應當包含適用假定、行為模式、法規后果等三個部分，在立規技術上要求結構規范、邏輯嚴謹、體系嚴密，在立規語言上要求準確、清晰，盡量避免使用口頭語、慣用語等語言，因而較之其他黨內規范性文件有著更高的要求。

第四，配套立規具有耦合性，有別于其他單純的黨內法規立規或執規行為。黨內法規體系是一個內部耦合的系統，不僅包含靜態層面制度文本的相互呼應、健全完備，也包含動態層面黨內法規制度體系、黨內法規制度實施體系、黨內法規制度建設保障體系等三大體系的相互影響、協調互動。配套立規是體現黨內法規體系結構耦合特征的代表性制度：（1）配套立規是制定配套性黨內法規的活動，是形成比較完善的黨內法規制度體系的重要環節，其所形成的配套性黨內法規也是黨內法規制度體系的重要組成部分。（2）配套立規是高效的黨內法規制度實施體系的必然要求，是為貫徹落實上位黨內法規的具體措施。（3）配套立規也是保證黨內法規能夠在具體領域、具體地區得到貫徹執行的一項措施，因而又構成黨內法規制度建設保障體系的重要環節。可以說，配套立規貫穿于黨內法規制度建設三大體系之中，有別于單純的黨內法規立規或者執規活動，體現出較強的耦合性特征。

當然，解決黨內法規配套性問題除了運用黨內法規配套立規外，還可以使用其他規范性文件。實踐中，一些省級黨委經常使用決定、通知、實施意見等規范性文件的形式貫徹落實中央文件和上位黨內法規。但是，按照《制定條例》的精神和要求，這類配套行為并不屬于本文所稱的配套立規。習近平總書記強調，加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策[9]。配套立規是運用法治思維和規范方法解決黨內法規配套性問題的措施，是提高黨運用黨內法規管黨治黨能力的必然趨勢，也符合黨的十九大報告提出的“增強依法執政本領”的要求，因而應當成為解決黨內法規配套性問題的主要方式，逐漸取代運用規范性文件貫徹執行黨內法規的傳統方式。

二、黨內法規配套立規的政治邏輯

黨內法規配套立規作為一項以貫徹執行上位黨內法規為主要功能的制度，政治性是其首要屬性。黨內法規配套立規在制度設計、實踐運行中應當把政治性放在首位，因而必須遵循一定的政治邏輯。黨內法規配套立規的政治邏輯，是制度設計者在謀劃和安排黨內法規配套立規的相關制度時所采取的基本思路。黨內法規配套立規的政治邏輯，體現了制度設計者對于配套立規的政治期許以及所尋求實現的政治功能，也是黨內法規配套立規相關制度設計和實踐運行的根本邏輯，是理解黨內法規配套各項制度安排的遵循。根據習近平總書記關于黨內法規配套立規的重要論述、中央有關文件以及《制定條例》的規定，黨內法規配套立規的政治邏輯主要可以從三個方面進行展開。

（一）黨內法規配套立規應當把貫徹落實民主集中制作為政治原則

民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，貫徹落實民主集中制是黨的一項重要政治紀律和組織紀律。習近平總書記強調，“我們實行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的制度，是民主和集中緊密結合的制度”[10]。這項制度將充分發揚黨內民主和正確實行集中有機結合起來，要求堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，既充分發揚民主，又善于集中統一。完善和落實民主集中制的各項制度，才能保證黨的創造力、凝聚力、戰斗力，維護黨的團結統一。

1938 年10 月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，“還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[11]，揭示了黨內法規的首要目的在于“統一各領導機關的行動”。《制定條例》第三條對于黨內法規的定義進行了闡釋，突出強調“體現黨的統一意志”是黨內法規的首要屬性，更加體現了民主集中制的要求。黨內法規配套立規是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關及地方省級黨委為貫徹執行中央黨內法規而作出配套規定的活動，黨中央的授權是配套立規效力的唯一來源，因而是在黨中央集中領導的前提下發揚黨內民主的重要路徑，既可以最大限度地激發全黨創造活力，又可以實現全黨思想和行動的統一，保證了民主集中原則在黨內法規制度體系中的核心作用。

《制定條例》第十條、第十一條明確規定中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關、地方省級黨委就其職權范圍內有關事項制定的黨內法規有兩類，其中的第一類即為“為貫徹執行中央黨內法規作出配套規定”。這就明確了配套主體的配套立規行為最直接的和最本質的目的就是貫徹執行中央黨內法規。同時，第十四條規定，“制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍”，“除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定”。這些規定是確保中央黨內法規在實踐中具有直接適用效力的要求，更是維護黨章和中央黨內法規權威的要求，能夠避免中央黨內法規的權威因下級單位配套而被層層分解和層層遞減，體現了充分發揚黨內民主和正確實行集中統一的有機結合，對于防止和克服議而不決、決而不行的分散主義無疑具有重要的作用。

（二）黨內法規配套立規應當把做到“兩個維護”作為政治目的

《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確指出：“堅持和加強黨的全面領導，最重要的是堅決維護黨中央權威和集中統一領導；堅決維護黨中央權威和集中統一領導，最關鍵的是堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。”做到“兩個維護”是中國共產黨的重大政治成果和寶貴經驗，也是《制定條例》第二條對于黨內法規制定工作作出的明確要求，更是黨內法規配套立規在制度設計上必須實現的政治目的。做到“兩個維護”，體現在不折不扣貫徹落實黨中央決策部署上，而黨內法規配套立規問題關乎黨中央重要決策部署的貫徹執行，關乎民主集中制原則的貫徹落實，關乎黨章和中央黨內法規的貫徹執行。因而，黨內法規配套立規必須嚴格遵循“兩個維護”，把做到“兩個維護”作為制度設計和實踐運行的根本出發點和落腳點。

第一，黨內法規配套立規具有從屬性和實施性的特征，以維護上位黨內法規的權威和穩定為目標，能夠有效實現黨中央的權威和集中統一領導。當前，在配套立規過程中，存在“二次立規”“搶跑立規”等現象，影響和制約了黨內法規制度體系建設，也在一定程度上損害了黨章和中央黨內法規的權威和有效實施。所謂“二次立規”，是一些地方和部門在中央黨內法規已經有了明確規定的情況下，以配套立規的名義制定一部內容大體相同甚至完全相同的黨內法規。“二次立規”不僅耗費了立規資源，而且使得一些基層黨內法規實務工作者出現不看上位黨內法規、只等地方省級黨委制定出臺配套實施細則的現象，從而嚴重減弱了中央黨內法規的權威，不利于全黨團結一致。所謂“搶跑立規”，是一些地方和部門在黨章和中央黨內法規沒有規定的情況下，超越中央黨內法規已規定的范圍，以“改革創新”等名義制定規定的情況。“搶跑立規”超越了中央黨內法規的范圍，導致中央黨內法規權威被損害和削弱，進而損害和削弱了中央權威。配套立規在制度設計上必須克服“二次立規”和“搶跑立規”，使配套黨內法規能夠嚴守黨章和中央黨內法規規定，嚴守配套立規的從屬性、實施性特征，保證各級黨組織和黨員干部始終自覺地在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，能夠確保黨中央政令暢通、令行禁止，杜絕出現自行其是、各自為政的問題，杜絕基層搞上有政策、下有對策，確保黨中央一錘定音、定于一尊的權威。

第二，黨內法規配套立規具有規范性和耦合性的特征，通過配套立規的科學化、規范化構建，能夠把“兩個維護”體現到黨內法規制度建設的全過程和各方面。黨內法規的配套立規，是黨章和上位黨內法規貫徹執行的必要路徑。《制定條例》第三條明確指出黨內法規是黨內法規制定主體為體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨內法規配套立規規范性的內在屬性，是能夠實現規范黨的領導和黨的建設活動的重要功能和特征。而配套黨內法規作為上位黨內法規的細化規定，能夠彌合黨內法規抽象性與黨的領導和建設活動具體性的落差。同時，黨內法規文本是靜態的，而黨內法規實踐活動是動態的，因此，配套立規著眼于有針對性、可操作性的具體規定，能夠滿足黨內法規文本的靜態性和實踐活動的動態性的迫切需要。

（三）黨內法規配套立規應當把力戒形式主義、官僚主義作為政治要求

力戒形式主義、官僚主義是黨的政治建設的重要任務。習近平總書記指出，要力戒形式主義、官僚主義，推動黨的路線方針政策落地生根[12]。2019 年3 月中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下簡稱《通知》），解決了當前形式主義、官僚主義存在的突出問題。力戒形式主義、官僚主義要求“堅決防止和糾正落實黨中央決策部署不用心、不務實、不盡力”，要“發揚‘短實新’文風，堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”，“地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件，可結合實際制定務實管用的舉措，除有明確規定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則”，“科學確定中央文件密級和印發范圍，能公開的公開”[13]等，而配套立規，正是解決黨內法規制度建設當中存在的“形式主義、官僚主義”的必然要求。

黨內法規制度建設已經進入快速發展的關鍵時期，一系列重要的中央黨內法規相繼出臺。根據相關統計，截至2019 年10 月31 日，現行有效的中央黨內法規269 部、部委黨內法規295 部、地方黨內法規5484 部。其中有大部分為中央黨內法規的配套黨內法規。當前階段，制約黨內法規制度建設進一步深入的一個突出問題就是部分配套黨內法規過多過濫、過長過“水”[8]。一些部門和地方為進行配套立規，采取直接大段甚至全文照抄照搬上位黨內法規文本的方式。這既不利于黨內法規制度體系的完善，也不利于黨內法規的執行實施。這一問題的產生一方面囿于立規水平和技術的不足；另一方面，也在一定程度上反映出立規主體“不用心、不務實、不盡力”[13]的問題，更是形式主義、官僚主義的一種突出表現。

因此，《制定條例》第十四條對于配套立規的規定，明確“上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”，要求“對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定”這一規定與《通知》中規定的地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件“除有明確規定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則”[13]這一精神相一致，既能夠保證配套立規主體對黨中央決策部署的貫徹落實、務實盡力，又能保證立規資源的合理配置，避免配套黨內法規過多過濫。同時，第十四條明確要求“制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍，作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性”，這一規定與《通知》中要求的“堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”[13]這一精神相一致，不僅能夠解決配套黨內法規存在的過長過“水”問題，更體現出配套立規在制定技術層面的突出要求。

三、黨內法規配套立規政治邏輯的制度實現

配套立規的政治邏輯要在制度層面通過一系列規范技術予以體現，才能充分發揮其指導和約束作用。明確配套立規的技術性原則和相應的體制機制等制度安排，是政治邏輯得以指導配套立規活動的實踐方式和必然途徑。當前，《制定條例》已經為配套立規提供了重要遵循，需要在實踐中進一步體現《制定條例》精神，通過制度安排將其中的具體要求落到實處，才能推動配套立規活動不斷完善。為進一步貫徹配套立規的政治邏輯，落實《制定條例》的具體要求，回應當前配套黨內法規建設中存在的突出問題，應當在實踐中明確配套立規所遵循的技術性原則，完善相關工作機制，從而促進黨內法規制定的規范化、科學化、精細化，推進配套立規的有效開展。

（一）配套立規的技術性原則

配套立規的技術性原則，是在遵循政治邏輯的基礎上，保證配套立規的立規質量、立規效果，確保配套立規和黨內法規制度體系形成銜接協調、融貫有序的原則。配套立規的技術性原則體現配套立規本質，能夠指導和規范配套立規的起草、制定、審查各環節，并能夠解決黨內法規配套立規的實踐問題，因而應當予以明確。

第一，優位原則。這一原則要求配套立規必須以上位黨內法規為遵循，體現出上位黨內法規的優越地位，即上位黨內法規優于配套黨內法規。從這一角度而言，優位原則實際體現的是黨內法規的位階體系。因此，優位原則在強調基礎主干中央黨內法規與配套黨內法規權限劃分的同時，側重于要求配套立規必須以上位黨內法規的權限為依據，必須服從于上位黨內法規，并不得與之抵觸。因此，優位原則可以有效解決配套立規的權限劃分問題。

優位原則要求配套立規不得違背和逾越上位黨內法規的禁止性、約束性規定，不得規定上位黨內法規中沒有規定的事項，同時，必須符合《制定條例》規定的黨內法規保留原則和中央黨內法規保留原則。《制定條例》第九條第二款對中央黨內法規規定了保留事項，第十四條第二款規定了“制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍”，這就要求配套立規與黨章、黨的理論和路線方針政策不相抵觸，與上位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定不相抵觸，同時在遵循“中央黨內法規保留”的前提下，不得隨意創設黨組織職權職責、黨員義務權利、紀律處分和組織處理。如：對于《中國共產黨黨務公開條例（試行）》的配套立規，因上位黨內法規未規定黨務公開可以依申請公開，那么在制定實施細則時，則不得規定地方的黨務公開工作可以依申請公開。

第二，授權明確性原則。這一原則要求配套立規必須在上位黨內法規有明確授權規定的前提下才能啟動，即明確授權才可為。《制定條例》第十四條第一款明確規定“上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”。這一規定即是對授權明確性原則的重要體現。因此，授權明確性原則可以有效解決配套立規的效力來源問題。

授權明確性原則有以下三個方面的要求：（1）對于配套立規的授權應當以明示的形式作出，當中央黨內法規未對是否可以制定實施細則等作出規定時，即意味著該黨內法規禁止進行配套立規，而不應解釋為“默示授權”。習近平總書記在黨的十八屆六中全會上對《中國共產黨黨內監督條例》的說明中明確指出：“條例沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權規定，體現全黨必須一體執行，防止搞變通、打折扣。”[14]這一重要論述充分說明了授權明確性原則的重要作用，即維護黨中央領導的權威性和統一性，防止部門或地區在執行上“搞變通、打折扣”。（2）當中央黨內法規出現配套立規授權條款時，要求中央黨內法規在授權條款中對于授權目的、被授權主體、模態詞、配套黨內法規種類、授權范圍等內容進行明確規定，以更好地指導配套立規主體開展配套立規工作，避免造成立規資源的浪費。（3）對于配套立規主體而言，授權明確性原則要求其根據授權條款的具體要求，應當及時對配套立規工作作出反應。授權條款規定“應當”配套立規的，被授權配套立規主體應當及時通過編制與調整本系統本地區黨內法規制定工作的規劃和計劃，將該配套立規作為本系統本地區黨委在一定時期的明確工作要求，及時制定出臺；授權條款規定“可以”配套立規的，被授權配套立規主體應當在對本系統本地區進行配套立規的必要性和可行性進行充分分析論證的基礎上，決定是否確有需要進行配套立規，避免出現實踐中一些地方省級黨委盲目追求立規數量而忽視立規質量的現象，從而維護黨內法規體系的統一性和權威性。當然，根據配套立規的從屬性特征，上位黨內法規的授權可以撤回，也可以改變，配套黨內法規也應當因授權的撤回或改變而無效或作相應的修改。

第三，輔助原則。這一原則要求配套立規應當以責任制立規和實施性立規為主，避免創制性立規。輔助原則作為一種權限規則，并不要求特定政策具有特定目標、方向或內容，而是要求“這項政策必須在能夠成功實現目標的最小的可行單位中執行”[15]。中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》要求，要注意維護黨內法規制度體系完整統一，部門和地方黨內法規要與中央法規制度協調一致，防止本位主義、分散主義，防止搞上有政策、下有對策。因此，將這一原則運用到黨內法規制度建設當中，強調作為上位的基礎主干中央黨內法規與下位的配套黨內法規應當優先解決與自身能力相適應的黨內事務。因此，輔助原則可以有效解決上位黨內法規與下位黨內法規如何實現內容銜接的問題，明確配套立規制定的實質標準和運行機制。

輔助原則主要有以下三個方面要求：（1）配套立規的目的應當是將上位黨內法規具體化，使之更加具有可操作性，以解釋上位黨內法規出現的概念、貫徹執行上位黨內法規規定的原則、率定上位黨內法規要求制定的程序和形式、規定上位黨內法規規定行為或違規行為的構成要件為主。基礎主干中央黨內法規應當用于規范具有全局性、基礎性的適用于全黨范圍的事務，而配套黨內法規只能在與上位黨內法規規定事項的目標相一致的范圍內，對上位黨內法規中的實施性、程序性、保障性、懲戒性規定加以強化，對具有可操作性、實施性的規定加以細化，不能搞“二次立規”，也不能“層層遞減”或“層層加碼”。（2）配套立規應當做到“不重復”“不超越”，即滿足《制定條例》第十四條第二款規定的“除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定”。在進行配套立規時應當首先明確哪些內容是上位黨內法規已經明確規定的、哪些內容是上位黨內法規需要補充的、哪些內容是能夠體現部門和地方工作特色的，避免直接抄錄上位黨內法規原文，如此才能實現縱向上做到上位主干、下位配套相互銜接，橫向上保證同位階、同部門、同區域協調一致、各司其職，發揮各類黨內法規的最大價值和效力，使黨內法規體系完備嚴密，維護上位黨內法規的價值和權威。（3）配套立規在制定過程中應當就其中涉及的重大問題與有關部門和單位進行協商，避免出現“各自為政”“決而不行”的問題，確保配套立規所立之規能夠在本系統本地區得到有效貫徹執行。

第四，比例原則。這一原則要求配套黨內法規必須以貫徹執行上位黨內法規為限，與上位黨內法規意圖實現目的成比例、相適應。比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，一般認為由適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則構成。適當性原則強調公權力行為必須切合其預期目的；必要性原則強調公權力主體實施的行為在通過適當性原則的前期審核之后，在窮盡列舉所有能夠實現預期目標的方法中，必須嚴格挑選出使私權利“犧牲最輕的方法”[16]369；均衡性原則強調某種途徑雖然是達成目標的必不可少之條件，但是，“決不可強加于人民過度的負擔”[16]369。因此，比例原則可以有效解決配套立規的功能定位問題。

比例原則主要有以下三個方面要求：（1）配套立規應當與“具體規定”的定位和功能相適應，注重針對性和可操作性，即《制定條例》第十四條第二款所規定的配套立規“作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性”，做到條款內容規范、針對問題精準、解決措施明確。既不能簡單照抄照搬，為了配套而配套，又不能脫離實際，看起來很嚴格，實際上執行不下去。（2）配套立規不得層層加重黨組織和黨員義務責任，也不能層層減弱黨組織和黨員的權利；其中對于涉及限制合法權益、設定義務的措施性條款，應當在黨章的根本性規定范圍內全面考慮各種因素，綜合權衡各種利益，符合制定權限的內容要求，不得逾越必要的限度，更不能“小題大做”。（3）配套立規應當具有貫徹執行上位黨內法規的可能，確保每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了，避免出現謀求部門利益和地方保護的問題，避免出現在立規時片面強調地方特殊性，從而打折扣、搞變通或選擇性執行。

（二）完善黨內法規配套立規建設工作機制

《制定條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》等一系列相關黨內法規形成了黨內法規的監督機制，是提升黨內法規制定水平的重要遵循和參考。結合相關黨內法規的要求，黨內法規監督檢查工作在黨中央層面由中央辦公廳負責，主要承擔事前統籌協調、督促落實，對重點內容統籌規劃和計劃并進行審核批準；事中對具體問題進行指導和審核；事后進行備案審查和評估等工作。在地方層面，地方黨內法規的監督檢查工作多是防止抵觸上位黨內法規而進行的反向審查，大多通過清理制度解決黨內法規制度的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，但是這些只能是消極地應對問題產生的影響，并不能積極避免問題的出現。如，對于地方省級黨委，其立規活動過程相對而言較為封閉，對于中央的一些信息不能及時有效掌握，而信息不對稱問題是這類配套立規主體在配套立規工作中相對薄弱的重要原因。因此，配套立規中各級主體既要不斷提高立規能力和制定水平，也要不斷健全配套立規的制定程序，完善配套立規的監督檢查機制，從而增強配套立規的生命力。具體而言：

第一，建立配套立規前置評估制度。在起草中央黨內法規時，中央黨內法規的制定主體就應當對其中涉及的重要制度、原則和舉措的配套規定作出一定的設計安排，在進行論證時，對配套的必要性和可行性進行專題論證說明，充分研究中央黨內法規在實施中可能出現的問題情形，并進行有效合理的安排。基于此，中央黨內法規應具有明確、具體的內容，盡量予以明確規定，不能完全依賴于后續配套立規，這樣才能使配套立規活動更具現實可能性，從而維護中央黨內法規的權威性和穩定性。

第二，健全配套立規評價制度。各配套立規主體由于立規經驗、能力和主動性等有所差異，因此，有必要建立配套立規評價制度，對配套黨內法規的合法性、合規性、合理性、可行性等進行明確規定，中央黨內法規工作機構應當通過征求意見、溝通協調、調研論證等方式對各部門各地區的配套立規活動進行統籌協調和業務指導，確保配套立規活動的有效進行。

第三，探索配套立規程序機制。配套立規主體應當制定本系統本地區的配套立規程序機制，確立本系統本地區在進行配套立規時的剛性最低程序要求。同時，在民主集中制原則的指導下，配套立規既要在上級黨組織的統一部署下進行，還應擴大各方主體的參與度，積極發揮相關專家學者的智庫服務作用，推動實務工作者、理論研究者和黨員干部的共同參與。

第四，建立配套立規備案審查標準。《制定條例》第十四條對于配套立規工作作出了具體要求，應當根據《制定條例》的要求，建立配套立規審查評價標準，對配套立規主體的積極性、配套立規程序的科學性、配套立規內容的有效性等進行有效審查。如，對于中央黨內法規中明確要求進行配套的，配套立規主體應當及時進行配套，但是對“及時”的理解，不同的配套立規主體則有所不同，而這一審查標準的缺失，造成了實踐中有些地方省級黨委在上位黨內法規公布幾年后才進行配套，甚至至今也沒有對上位黨內法規明確要求配套的進行配套。因此，就應當對配套立規的時限、質量等標準進行明確規定，以更好地指導配套立規主體的工作。

四、結語

黨的十九屆四中全會提出“加快形成完善的黨內法規制度體系”。黨內法規制度建設已經進入了快速發展階段，一大批重要的基礎主干黨內法規密集出臺。配套立規作為黨內法規制度體系的重要內容和黨內法規執行實施的有力支撐，對于把基礎主干中央黨內法規貫徹執行意義重大，而且構成了部門和地區黨內法規工作的重要組成部分。厘清黨內法規配套立規的政治邏輯和規范技術，并從理論角度討論其制度應然，對于完善配套立規的制度機制，有助于推動不同位階、不同類型黨內法規構成上下有序、體系融貫、邏輯自洽的體系。本文只是提出了對于配套立規問題的研究框架，對于配套立規更加精細化的理論建構，將另文探討。