黨內法治與領導干部連帶責任制度之構建

石文龍

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

黨管干部，是黨的全面領導在干部人事工作中的重要體現。黨管干部，不僅包括發現、培養與提拔使用，還包括了對干部的培訓、監督以及責任追究。對干部的責任追究制度是建設民主政治和責任政府的重要內容，更是全面推進依法治國的現實需要。其中，關于領導干部的連帶責任問題，在現實生活中有大量的行為表現，如1987 年大興安嶺火災發生的時候林業部部長被免職、山西礦難時相關領導被免職、北京SARS 期間有關領導被免職等，這些領導責任承擔都體現了領導責任的連帶責任形式。此外，在干部選拔的過程中，同樣存在干部的舉薦制度以及相應的連帶責任問題，這一責任的形式在學術界關注度不夠，值得我們認真研究。本文中我們根據責任的發生形式不同，將領導干部的領導責任分為“事故型”領導干部連帶責任形式與“舉薦型”領導干部連帶責任形式兩種。

一、“事故型”領導干部連帶責任形式的重要案例與現實基礎

（1）1987 年大興安嶺的特大森林火災與領導連帶責任承擔。自1949 年以來，發生于1987 年黑龍江省大興安嶺的特大森林火災是造成損失最大的一起森林火災，社會上普遍稱其為“5·6”特大森林火災。在1987 年5 月6 日當天，大興安嶺地區的西林吉、圖強、阿木爾和塔河4 個林業局下屬的幾處林場發生火災，火災發生28 天后于6 月2 日最終得到撲滅，造成極為慘重的損失。1987 年6 月6 日，國務院出臺《關于大興安嶺森林特大火災事故的處理決定》，對“5·6”特大森林火災作出處理。在該決定的內容中，首先就是領導責任的追究。第1、2 條具體內容包括經國務院全體會議決定：撤銷楊鐘的林業部部長職務，并提請全國人大常委會審議批準；責成林業部和大興安嶺撲火前線總指揮部對這次特大森林火災進行認真調查，總結經驗教訓，提出改進措施，對其他負有直接責任的人員進行嚴肅處理，并將處理情況報國務院①。

（2）山西礦難與領導的責任追究。山西是我國產煤大省，由于煤礦的危險性及安全防范工作不到位，安全事故時有發生。其中，2017 年8月11 日，晉能集團山西煤炭運銷集團和順呂鑫煤業有限公司所屬位于和順縣四采區A6-1 采區發生一起邊坡滑坡事故，致4 人死亡、5 人失蹤，事故發生后該礦存在蓄意瞞報傷亡的情況，死者家屬也因獲得賠償金而未向外界透露事故相關情況②。山西省政府在2017 年8 月18 日成立了“8·11”邊坡滑坡事故調查組，對事故搶救和責任追究做進一步處理。后山西省政府發布事故處理通報，通報具體提出三項要求：第一項就是嚴肅問責相關責任人。決定對呂鑫煤業公司董事長、礦長、安全副礦長、生產副礦長、總工程師等5 人給予撤職；決定免去和順縣分管副縣長、縣煤炭局局長、縣國土局局長、牛川鄉鄉長、李陽鎮煤炭副鎮長等5 人職務；決定對晉中市、和順縣相關管理部門，晉能集團的相關人員，近期參與呂鑫煤業安全檢查的相關人員，發現沒有認真履職盡責到位的，由事故調查組嚴肅問責，給予相應處分。國務院安委會辦公室對于此次邊坡滑坡事故發布了編號為安委辦〔2017〕23 號的通報。

（3）SARS 事件北京市疫情的瞞報。SARS，全稱為嚴重急性呼吸綜合征，對中國人民來說更為熟悉的名字是“非典型肺炎”，簡稱“非典”。該疾病在2002 年11 月16 日首次暴發于中國廣東順德，后該病傳播至東南亞范圍乃至全球范圍內，最終于2003 年中期，疫情才被最終撲滅，是一次全球性傳染病疫潮③。2003 年4 月20 日，時任北京市市長和衛生部部長，因防治不力和隱瞞疫情等原因而引咎辭職。故國內有學者認為中國政府官員的行政問責制始于2002 年的“非典”。

（4）上海外灘踩踏事件與領導責任。跨年夜慶祝活動是上海外灘一大特色，每年都吸引大量游客參與。2014 年12 月31 日，很多游客和上海市民像往年一樣聚集在上海外灘迎接新年，因人多擁擠，當晚外灘陳毅廣場東南角處通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯底部失衡，繼而引發多人摔倒、疊壓，并最終導致擁擠踩踏事件發生。據統計，事故共造成36 人死亡、49 人受傷④。上海市政府在2015 年1 月21 日公布了“12·31”外灘擁擠踩踏事件調查報告，認定這是一起對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。調查報告建議，對黃浦區政府、黃浦區公安局及上海市公安局的11 名官員進行問責。其中黃浦區委書記周偉被建議給予撤銷黨內職務處分，區委副書記、區長彭崧則被建議撤銷黨內職務及行政撤職，對分管旅游的副區長吳成給予黨內嚴重警告、行政降級處分。

（5）響水爆炸事故與領導責任追究。2019 年3 月21 日14 時48 分許，江蘇省鹽城市響水縣陳家港鎮化工園區內江蘇天嘉宜化工有限公司化學儲罐發生爆炸事故，并波及周邊16 家企業，簡稱“3·21”特別重大爆炸事故。事故共造成78 人死亡、76 人重傷、640 人住院治療，直接經濟損失19.86 億元⑤。2019 年11 月15 日，經國務院調查組認定，江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故是一起長期違法貯存危險廢物導致自燃進而引發爆炸的特別重大生產安全責任事故。經中央紀委常委會會議研究并報中共中央批準，依據《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中華人民共和國監察法》《行政機關公務員處分條例》等有關規定，給予江蘇省委常委、常務副省長黨內警告處分，由國家監委給予江蘇省副省長政務記過處分。同時，江蘇省對該事故中存在失職失責問題的響水縣、鹽城市和省應急管理廳、生態環境廳等單位46 名公職人員進行了嚴肅問責。其中，擬給予鹽城市委書記黨內警告處分，按規定上報審批；給予鹽城市委副書記、市長政務記過處分，給予響水縣委書記黨內嚴重警告、免職處理，給予響水縣委副書記、縣長撤銷黨內職務、政務撤職處分，給予省應急管理廳黨組書記、廳長政務記過處分，給予省生態環境廳黨組書記、廳長政務記過處分。對其他相關責任人，也分別給予了黨紀政紀處分。

上述事件是30 多年來，我國在領導責任追究中的經典案例。在這些案例中，領導干部的責任承擔具有很大的特殊性，對該類事故的發生本身沒有直接的因果關系，他們沒有直接參與到該類事故之中，只是基于對于安全生產等領導、監督關系而產生的責任。上述種種事件也以血的教訓推進了國家責任追究制度的發展，上述重要案例也成了干部責任連帶制度的現實基礎。

二、“事故型”干部連帶責任制度的由來與發展

連帶責任一般是民商法中的重要制度，近年，隨著安全生產與突發事件等領域的現實需要，干部連帶責任逐步成為一項制度在法律中確立。可以說《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》在制度上開啟了領導責任制度，其后領導責任的連帶制度逐步建立，這些規定主要包括《突發公共衛生事件應急條例》《關于特大安全事故行政責任追究的規定》等。

（1）《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》與領導責任的開啟。《暫行規定》是較早進行干部責任追究的黨內法規，共計17 個條文。該規定將嚴重官僚主義失職錯誤界定為：由于工作不負責任而不履行或不正確履行職責，致使黨、國家和人民的利益遭受重大損失的行為⑥。《暫行規定》明確了領導承擔責任的種種情形，將有關領導責任人員區分為直接領導責任者、重要領導責任者和一般領導責任者。

（2）《突發公共衛生事件應急條例》中的連帶責任制度。2003 年5 月9 日，國務院發布《突發公共衛生事件應急條例》，該條例第五章的法律責任篇共8 個條文，其中5 個條文規定了政府主要領導人及其衛生行政主管部門主要負責人的多種責任形式。如其中對“隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的”，依法給予降級或者撤職的行政處分；對造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任⑦。其他對于未按照規定，完成突發事件應急處理所需要的設施、設備、藥品和醫療器械等物資的生產、供應、運輸和儲備的，對上級人民政府有關部門的調查不予配合，或者采取其他方式阻礙、干涉調查的，在突發事件調查、控制、醫療救治工作中存在玩忽職守、失職、瀆職等情形的，均對政府主要領導人和政府部門主要負責人依法給予降級或者撤職的行政處分。對構成犯罪的，依法追究刑事責任⑧。

對于醫療衛生機構有相關行為的⑨，由衛生行政主管部門責令改正、通報批評、給予警告；情節嚴重的，吊銷醫療機構執業許可證；對主要負責人、負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的紀律處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（3）《關于特大安全事故行政責任追究的規定》中的行政連帶責任。2001 年4 月21 日國務院公布的《關于特大安全事故行政責任追究的規定》，是落實安全生產責任制的重要制度。其中規定，特大安全事故發生后，有關地方人民政府及政府有關部門未按國家規定的程序和時限立即上報，如隱瞞不報、謊報或者拖延報告，未積極配合、協助事故調查，甚至阻礙、干涉事故調查的，對政府主要領導人和政府部門正職負責人給予降級的行政處分⑩。地方人民政府或者政府部門阻撓、干涉對特大安全事故有關責任人員追究行政責任的，對該地方人民政府主要領導人或者政府部門正職負責人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分?。

在學術界對該方面制度的研究比較少，現有的研究包括關保英的《論行政連帶責任》、鄒健的《科學界定連帶責任 完善行政首長負責制》和王仰文的《行政決策連帶責任制度的內在邏輯與中國實踐》等論文?。

三、“舉薦型”干部連帶責任的制度設想

借鑒民法上的連帶責任，我們將這一制度移植到了干部的舉薦制度中來。“舉薦型”干部連帶責任制度是指提拔干部或者領導干部在晉升更高的職務時，在程序上須由兩名具備相當領導職務的公務員進行推薦并保證被推薦人在任職期間內不會存在重大違法亂紀的行為，如該被推薦公務員在任期犯有違法亂紀的重大錯誤，則由推薦人承擔連帶責任的制度。

（一）“舉薦型”干部連帶責任的具體內容

第一，“舉薦型”干部連帶責任制度的范圍。“舉薦型”干部連帶責任制度的范圍限于公務員隊伍，不包括企事業單位的干部，而且是公務員中的領導干部，即具有領導職務的公務員，不涉及普通公務員。理由是具有領導職務的公務員是國家反腐倡廉的重點，這樣才可以發揮領導干部在制度建設中的帶頭作用，確保領導干部執業活動的純潔性。現行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）規定：“根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務職級序列。”?并將領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。公務員職級在廳局級以下設置?。因此，我國共有10 個層次領導職務。

第二，舉薦人資格。列入《公務員法》領導職務層次的所有人員原則上都有資格成為舉薦人，但是，有親屬關系的應當回避，親屬關系的范圍根據法律的規定。這一另外規定可以稱為舉薦回避制度。《公務員法》第十八條規定的10 個領導職務層次的公務員除有親屬關系的應當回避的之外，都可以成為舉薦人。值得一提的是，10個領導職務層次的公務員還包括了屬于非領導職務的巡視員、副巡視員，非領導職務的調研員、副調研員，非領導職務的主任科員、副主任科員。此外，在領導職務之外的科員級的公務員中，即作為第11 級公務員的基層公務員中，個別地區在這一級還分設了正、副股級領導職務。因為該正、副股級領導職務不是《公務員法》所規定的領導職務層次，是否具有舉薦資格需要由國務院根據各地的情況另行規定或者授權各地根據情況決定。

第三，舉薦方式。舉薦方式要求以書面的方式公開進行舉薦，并對被舉薦人進行擔保。擔保內容是保證被舉薦人在今后所從事的職業中能夠忠誠于人民、信守法律，不會存在違法亂紀的行為，否則自己愿意承擔連帶責任。這里的公開是指在被舉薦人的就職典禮上，公開宣讀舉薦保證書。

第四，舉薦人的保證期間。舉薦人的保證期間具體就是指舉薦人保證書的有效時間。這里可以分為有期限的保證期間和無期限的保證期間。有期限的保證期間的最短時間宜以二年為限，無期限的保證期間自被舉薦人就職到任期結束的單個任職期間。之所以將保證期間的最短時間以二年為限，是因為新干部上任往往有一年的試用期或者考察期，在此考察期內，責任主要由組織部門承擔。此外，從實踐來看，考察期間往往不會發生其他問題。一個任職期間結束后，如連任，則可以重新確定舉薦人，原舉薦人可以繼續舉薦，重新制作舉薦保證書。如晉升，則進入一個全新的舉薦保證程序，原舉薦行為自動終結。

第五，責任的承擔與免除。如果被舉薦人在其任職期間出現了重大違法亂紀的行為，則該兩名舉薦人承擔連帶責任。根據被舉薦人的責任情況，承擔不同的舉薦責任。如被舉薦人被追究刑事責任，則對舉薦人處以領導職務降一級使用的處分。如被舉薦人受到黨紀處分，則可對舉薦人處以領導職務降半級使用的處分。

第六，舉薦期間，舉薦人是否可以撤回舉薦？人是會變化的，干部作為人同樣也是會變化的。這里不排除被舉薦的干部行為作風都是極其優秀的，但是任用后的情況發生了變化。在這一情況下，舉薦人可以撤回舉薦，但是撤回舉薦應當是有條件的，即發生了重大事宜，這一重大事宜足以使舉薦人確信需要撤回舉薦。撤回舉薦需要組織部門進行審查，確屬重大事宜可以撤回舉薦。撤回舉薦后，被舉薦人應當重新選擇舉薦人。

（二）博士生入學考試中的專家推薦與明星代言責任的制度借鑒

在其他制度中，也存在著類似的推薦制度。例如現有的博士研究生考試中，就需要2 名副教授以上的專業人員推薦才能取得考試資格或者復試資格?，何況國家干部這樣重要的角色。研究生畢竟只是學術上的要求，不直接影響國家的政權狀況。因此，在干部晉升中需要增加程序性的規定，合理地增加“形式”上的要求，以作為必不可少的制度性的制約環節。

近年，明星是否應對其不當代言產品承擔責任，成為熱點話題。2009 年2 月28 日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》。該法在第九章法律責任中提到，“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告或者其他虛假宣傳中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品生產經營者承擔連帶責任”?。這是明星不當代言產品而承擔連帶責任的法律依據。事實上，或者其他虛假宣傳食品安全的主要責任應該在于食品生產廠家和政府質量監督部門。如果政府職能部門未能盡責，則即使明星不代言，食品安全局勢也不會有根本性的好轉。相反，如果食品生產廠家盡了責任，政府部門監督責任也到位的話，劣質產品就會失去生存的土壤。

2009 年5 月13 日，最高人民法院與最高人民檢察院發布了《關于辦理生產、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。該解釋的第五條規定，為生產、銷售假藥、劣藥犯罪分子提供廣告等宣傳的行為將被以共犯論處。因此，明星如明知假藥仍代言將被追究刑事責任。

因此，《食品安全法》與藥品領域建立的明星代言責任對于干部連帶責任制度的建立具有制度性的借鑒意義。

（三）“舉薦型”干部連帶責任制度構建的現實意義

干部連帶責任制度屬于行政法等具有公法性質的法律領域的責任制度，而民法上的連帶責任屬于私法上的責任制度。在民法中，連帶責任制度在激勵連帶債務人相互監督、積極履行債務方面，以及在受害人遭受數人共同侵權而針對各個侵權行為人的過錯和行為致害的原因力舉證困難時，有自己獨特的激勵和保護機制?。借鑒民法上的連帶責任，對建立干部連帶責任制度在今天具有極為重要的現實價值，具體表現為以下幾個方面：首先，通過制度建設，增加領導職務晉升的程序與條件，有助于保證和提高官吏素質。程序的作用有很多，其中之一就是監督與制約，通過程序完善干部隊伍，提升干部隊伍的素質也是近年我國干部制度建設的重要方面。其次，該制度有利于將中國特有的人際關系方面的作用融入制度監督之中。通過領導干部之間這種二對一的“人人對應”模式，實現干部間的“直接監督”，既可以補充我國法律監督制度，使得法律監督具體化，又將制度落實到具體的人。因為晉升的被舉薦人往往是后輩，這也是通過老一代“傳幫帶”的作用，進行廉政激勵，同時也將中國特有的人際關系方面的作用融入制度監督之中。再次，該制度有助于加強干部管理中的自律與他律，增強領導人的職務責任心。干部連帶責任制度運用了中國人人際關系中特有的人情觀、面子觀這只“看不見的手”參與了制度建設，如果被舉薦人出了問題，就會對不起舉薦人，就會“丟”了舉薦人的面子。為避免“人情債”這一特殊的“他律”，被舉薦人會努力“自律”。最后，該制度有助于增強民眾對國家法治建設的信心，加強以反腐倡廉為中心的民主政治建設。我們知道堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。這一制度能夠控制用人關、選人關，把問題控制在源頭，即所謂“防微杜漸”。防止事后出問題，因為事后出的問題對國家產生的影響要遠遠大于事前。

正所謂“制度是決定因素”?，這是鄧小平同志從總結我國社會主義建設的經驗教訓中得出的一個重要結論。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”?干部連帶責任制度的建立有助于遏制腐敗的發生，推進廉政建設的步伐，對于彌補我們法律監督制度的不足、增強民眾對國家法治建設的信心、加快我國建設社會主義政治文明等方面具有重要作用。

（四）干部連帶責任制度的歷史文化基礎

在我國歷史上，歷代統治者都很重視官員的選拔與監督，并且形成了專門性的制度，其中之一就是中國古代有薦舉連帶責任制度。薦舉，在中國古代各歷史時期的稱謂和表現形式有所差異，就廣義而言，選拔人才的形式有保舉、察舉、科舉等形式，種類有文舉、武舉之分，途徑有正途、異途之別，依舉主不同又作公私劃分。薦舉是我國古代選拔官吏的重要方法之一。在隋唐之前，薦舉成為封建統治者選任官員的經常性主導方式。自戰國時期的秦國算起，直至清末刑律改革，薦舉制度在我國封建王朝存在了兩千余年，其強大的生命力不得不令人深思。對中國古代長久存在的連坐和保甲等制度，學界普遍持有批評態度。但有學者應用現代激勵理論，對這些制度中蘊含的激勵原理和連帶責任及其施行的不斷改進做了剖析。在早期國家的控制能力低下以及信息嚴重不對稱的情況下，連坐和保甲制度屬于一種強有力的激勵方式。在“小政府”的前提下，連帶責任有效地利用了分散化的信息，對維護國家的大一統以及社會穩定起到了重要作用?。雖然這與“家天下”的皇權觀念有關，但其制度之嚴密值得我們借鑒。顯然，這一薦舉連帶責任制度，不僅在中國古代職官制度史上具有重要的意義，而且對我國正在進行的機構改革以及干部銓選也有可借鑒之處。

四、“舉薦型”干部連帶責任制度需要回應的幾個現實問題

（1）“舉薦型”干部連帶責任制度與組織部門的責任劃分。組織部門具有對本區管轄范圍的領導干部進行考察，并提出調整配備的意見和建議；辦理管理干部的任免、工資、退（離）休審批手續等職責。因此，對擬晉升的干部進行考察是組織部門的職責，對于組織部門的失察行為，仍如以往的制度一樣，由組織部門承擔責任。對于經過了考察擬擔任領導干部或者晉升更高級別的領導干部，由兩名具備相當領導職務的公務員進行推薦，因此，考察與推薦是兩種行為，該兩種行為存在著時間上的先后次序，考察在前，推薦在后。推薦責任的承擔不影響考察責任的追究，在很多情況下考察責任的追究與推薦責任的承擔是同時存在的，因此，推薦責任的承擔也是一種加重責任。通過這一加重責任完善干部的晉升制度，促進反腐防腐制度建設。

（2）舉薦干部中的回避制度。有人擔心實行干部連帶責任制不但不能促進廉政建設，可能會加劇裙帶關系。裙帶關系，最初就是指靠自己妻子或其他女性親屬的關系而獲得官職，引申為因血親、姻親和密友關系而獲得政治、經濟上的利益。“戰場是生死關系，市場是金錢關系，情場是兩性關系，賭場是輸贏關系，官場那是絕對的裙帶關系。”?早些年在社會上廣泛流傳的一段順口溜，“夫妻室，父子科，外甥打水舅舅喝，孫子開車爺爺坐，親家辦公桌對桌”，說的就是某些國有企業、機關單位就業中的“近親繁殖”和“裙帶關系”現象。這一現象說明裙帶關系是我國權力腐敗的一種形式，需要重點予以解決。在干部連帶責任制度的建構中，也需要重點避免這一現象的發生。所以，在推薦人的資格中存在一定的限制條件，即有親屬關系的人應當回避。這一制度性安排的目的正是為了防止可能存在的裙帶關系，保證制度運行的良性循環。當然，任何制度都可能存在利弊兩個方面的因素，關鍵是利弊如何衡量與取舍，如何讓利絕對地大于弊，同時弊在能夠克服的情況下，則是可以謹慎地使用，就如同汽車比自行車快，但是也更容易發生交通事故的道理一樣。

（3）退休領導的舉薦與責任承擔。關于退休領導的舉薦存在三種情況：一是已經退休的領導人不能進行推薦，對推薦人要求是在職領導人，理由是這樣的推薦才有最大限度的可信度，而不是老百姓擔心的“走過場”。二是推薦人在推薦時已經接近退休年齡是否影響推薦？我們認為這種情況不影響推薦，理由是，推薦人雖然年齡已經接近退休，但是作為領導人的基本素質，如責任心、道德感等仍然是存在的，相信其會珍惜自己的名譽而不會“晚節不保”。那么緊接著的第三種情況就是當推薦人在推薦時已經接近退休年齡進行了推薦，而被推薦人在其退休后出現了“違法亂紀”的行為，如何處理？在這種情況下，仍可以對其退休金等進行相應的處理。

（4）最高國家領導人是否需要推薦？為什么我國的最高領導人是國家主席，而不是總書記呢？因為總書記是黨的最高領導人，這是憲法規定的。我國《憲法》第八十一條規定：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批準和廢除同外國締結的條約和重要協定。”干部連帶責任制存在一種例外，那就是對最高國家領導人的例外，我們把這種例外稱為推薦豁免制度。主要理由是：第一，主席是國家的代表，也是國家尊嚴的象征。對主席實行干部連帶責任制會有損這種尊嚴，這在國外也是一種慣例。第二，主席沒有實際上的權力。因此，可以實行推薦豁免的價值不同于其他領導人。第三，實行推薦豁免制度會激活干部連帶責任制本身。所謂“要想甜，加點鹽”，推薦豁免制度反而會使得干部連帶責任制因增加了制度式的“插曲”而更有魅力。

此外，舉薦有功能得到獎勵嗎？我們認為作為國家干部的推薦人，具有不同于一般人的覺悟，舉薦人才應該是一種自覺的行為。當然，事實上在對干部的考核、評比甚至晉升等環節會考慮這一因素的。此外，國家也有行政獎勵制度，適當的獎勵也是可行的。

總之，干部連帶責任制是對民法上的連帶責任的一種移植，這在中國具有歷史傳統，發揮了制度監督中的人的作用，在現實生活中也已經以各種方式在被使用。我們認為這一制度具有一定的合理性和應時性，特別是在加強反腐倡廉民主建設的今天，這一制度更具有一定的現實價值。

五、領導干部連帶責任制度的性質分析

我國歷史、政治、經濟發展的特殊性與特殊的民族心理，使得建立干部連帶責任制度具有現實可能性。但在現實生活中建立帶有傳統色彩的制度會存在種種問題，因此特別需要予以注意。

（一）連帶責任與“罪責自負”原則的關系

顯然，干部連帶責任制度不是歷史上的連坐與株連，是一種正常的制度，是適應現代社會的現實需要的制度創新。第一，今天的社會已經不是封建專制主義社會。我們是社會主義國家，憲法上已經確立了“國家的一切權力屬于人民”。實行這一制度的目的還是為改善用人、選人的制度機制，以提高干部素質，建立制度性的反腐防腐措施。第二，連帶責任是“罪責自負”原則的例外。“罪責自負”已經成為法律制度與原則，所謂“一人做事一人當”，一個人應當就其自身所犯的過錯承擔責任，這就是“罪責自負”，它是現代法上的基本原則之一。但是任何原則都有例外，如平等原則的例外是區別對待。盡管現代法強調這種個人責任，但對他人行為負責的連帶責任仍大量存在。而且，“我們看到，在近幾年我國修訂的民商法律中，都無一例外地大幅度地提高了連帶責任的比重，這構成了我國近幾年對民商法修訂中諸多內容的一大特點”?。所以我們提出連帶責任是“罪責自負”的例外，因此，法律對連帶責任的適用有特定的限定條件，不會隨意擴大。第三，這一制度的適用范圍有嚴格的限定。目前連帶責任主要限于安全生產、重大突發事件等領域以及干部舉薦環節所建立的制度。就舉薦型領導責任而言，其范圍一是限定在公務員隊伍中，不包括企業、事業單位；二是限定具有領導職務的公務員，不包括一般的普通公務員。其最終目的還是為了加強廉政建設。

當前，反腐倡廉已經取得了階段性的成果，如果說以前的高壓反腐主要解決“標”的問題，那下一階段就是要解決“本”的問題，這個“本”，就是黨內政治生活的正常化、規范化、有序化，反腐敗以及預防腐敗需要體制改革與制度創新，制度創新離不開借鑒國內外的各種制度。

（二）在責任的性質上，干部連帶責任制度是一種政治責任還是法律責任

民主政治是責任政治，責任政治的責任包括政治責任與法律責任兩個方面，兩者很容易混淆。政治責任是政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責以及沒有履行好職責時所應受的制裁和譴責?。法律責任是指由違法行為、違約行為或者由于法律規定而應承受的某種不利的法律后果，法律責任的產生會導致不利后果。因此，我們認為凡是國家法律明確規定的責任以及需要用法律明確規定的責任就是法律責任，即法律上的責任。不由法律規定或者不需要由法律規定，而由國家政策、黨紀等規定的責任則是政治責任。如問責、引咎辭職和黨紀處分等就是政治責任。具體而言，兩者的區別在于：一是責任的依據與追究機關不同。法律責任來自法律的明文規定，政治責任則由政策或者黨紀規定。法律責任的追究有專門的司法機關；政治責任的追究機關較多，不是專門的機關。二是先后次序不同。政治責任相對于法律責任特別是刑事法律責任的追究而言具有優先性?。有關領導人雖然因為重大責任引咎辭職，但是他還要承擔相應的法律責任。引咎辭職和黨紀處分并不影響對其刑事責任的追究。三是承擔責任方式不同。政治責任的基本承擔方式是引咎辭職、降級、降職、記大過等。法律責任的承擔方式主要可以分為民事責任、刑事責任、行政責任三種。四是法律程序不同。程序法律責任依據《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等進行追究，有嚴格的法律程序，而政治責任的程序相對簡單一些。兩者相比，無論在實體還是在程序上，法律責任比政治責任嚴格。

當然，這一制度在法律上適用于各類領導干部，至于各個單位內部自行建立的責任追究制就不屬于法律責任。

總之，連帶責任原本是民法上的一項關于債的制度，借鑒民法上的連帶責任制度，對建立我國的干部連帶責任制度具有一定的合理性和應時性。這一制度的建立對于完善黨的領導，規范領導責任制度以及對于反腐倡廉建設等均具有極為重要的理論價值與現實意義。

注釋：

①艾青山：《1987 年大興安嶺特大森林火災的理賠與思考》，《中國保險報》2000 年10 月17 日。

②劉建林：《山西和順一煤礦發生死傷事故后企業隱匿不報 總經理投案 煤管局長免職》，《工人日報》2017 年8 月18 日。

③楊銳：《疫情何時有轉機?》，《健康時報》2003 年5 月8 日。

④劉東：《上海外灘踩踏事件問責11 名官員 遇難者撫慰金80 萬元 黃浦區委書記周偉、區長彭崧撤職》，《21 世紀經濟報道》2015 年1 月22 日。

⑤王陽、羅莎莎：《安監部門如何擔責引發輿論熱議 危化品企業應承擔安全生產主體責任響水爆炸事故觀察與思考》，《法制日報》2019年4 月8 日。

⑥《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》第2 條。

⑦《突發公共衛生事件應急條例》第四十五條規定：“縣級以上地方人民政府及其衛生行政主管部門未依照本條例的規定履行報告職責，對突發事件隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的，對政府主要領導人及其衛生行政主管部門主要負責人，依法給予降級或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

⑧《突發公共衛生事件應急條例》第四十六條、第四十七、第四十八、第四十九條。

⑨《突發公共衛生事件應急條例》第五十條羅列的行為包括：（1）未依照本條例的規定履行報告職責，隱瞞、緩報或者謊報的；（2）未依照本條例的規定及時采取控制措施的；（3）未依照本條例的規定履行突發事件監測職責的；（4）拒絕接診病人的；（5）拒不服從突發事件應急處理指揮部調度的。

⑩《關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十六條。

?《關于特大安全事故行政責任追究的規定》第二十條。

?關保英：《論行政連帶責任》，《河南省政法管理干部學院學報》2005 年第3 期；鄒健：《科學界定連帶責任 完善行政首長負責制》，《領導科學》2006 年第18 期；王仰文：《行政決策連帶責任制度的內在邏輯與中國實踐》，《山東科技大學學報》2014 年第6 期。

?《中華人民共和國公務員法》第十七條。

?《中華人民共和國公務員法》第十八、十九條。

?目前，大多數學校要求考生在報名時就要提供詳細資料，包括2 名具有副教授以上職稱人員的推薦信，極少數學校是在復試時提供具體資料，包括2 名副教授以上職稱人員的推薦信。

?《中華人民共和國食品安全法》第一百四十條。

?郭曉霞：《連帶責任制度探微》，《法學雜志》2008 年第5 期。

?《鄧小平文選》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第308 頁。

?《鄧小平文選》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第333 頁。

?張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經濟學解釋》，《中國社會科學》2003 年第3 期。

?王樹興：《裙帶關系》，江蘇人民出版社2011 年版。在這部小說中，作者通過一個半醒半醉的小公務員之口說出了官場法則，即“戰場是生死關系，市場是金錢關系，情場是兩性關系，賭場是輸贏關系，官場那是絕對的裙帶關系”。

?張豐瑞、姜全中：《論〈勞動法〉中連帶責任制度的拓展與深化》，《中共成都市委黨校學報》2007 年第5 期。

? ? 張賢明：《政治責任與法律責任的比較分析》，《政治學研究》2000 年第1 期。