社會資本視域下社會組織參與應急治理的路徑研究

高芙蓉

（河南財政金融學院，河南 鄭州 451464）

一、引言

近年，各類突發公共事件給人類社會帶來巨大災難，嚴重干擾了社會的正常運行。2020 年1 月發生的新冠肺炎疫情，更是“新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”[1]。在歷次應對突發公共事件中政府都起著重要的主導作用，此次新冠肺炎“戰役”亦不例外。但突發公共事件應急活動涉及人員眾多，波及領域廣泛，政府不可能擁有足夠的資源應對突發事件中的各種問題。應急治理不僅要依靠政府，還要與社區、社會組織協作。正如習近平總書記“2·23”重要講話中強調的，“打贏疫情防控這場人民戰爭，必須緊緊依靠人民群眾。社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區這道防線守嚴守牢[1]。在這場突如其來的重大突發公共衛生事件中，習近平總書記反復要求“疫情防控是當前重要的工作，社區防控則是最重要的環節。社區防控工作抓得嚴不嚴、細不細，直接關乎人民群眾的生命安全和身體健康，事關疫情防控阻擊戰的成敗結局。”[1]然而，基層社區存在著力量薄弱、人員缺乏、可支配公共資源有限等各種實際困難。因此，還需要“要發揮行業協會、商會等社會組織的作用”[1]。當前國內發生的突發公共事件，社會組織的參與成效并不顯著，除在自然災害類事件的恢復與重建中有社會組織的參與外，其他類型的突發公共事件應急治理以及預警與準備階段，社會組織的參與并不多見，在此次新冠肺炎“戰役”中，社會組織發揮的作用仍較有限。這一方面是由于社會組織數量不足，面對突發的公共事件，其沒有參與能力，不能為多數居民提供必要的支持；另一方面是因為社會組織參與意識不強，現有的社會組織呈現為“雜而不活，小而不強”的特征，內生活力不足，參與能力不強，服務效能不高。如何有效調動社會組織參與突發公共事件的積極性與有效性就成為政界與學界思考的重要問題。本文研究目的在于從社會資本理論視角，考察社會組織參與應急治理過程中遇到的困境，提出構建社會組織參與應急治理的路徑。

社會資本理論“已成為人類社會試圖走出發展困境和探索治道變革的一種具有高度概括力的理論解釋范式”[2]，綜合布迪厄（Bourdieo）、科爾曼（Coleman）、帕特南（Putnam）、福山（Fukuyama）等人的觀點，他們把信任、參與網絡、規范視為社會資本的組成要素。就三種形式的社會資本而言，信任社會資本是促進人們之間形成合作、共享關系的核心要素，其大小取決于社會成員間的“信任程度”，它決定著整個社會的存量社會資本；網絡社會資本是社會行動者之間的各種關系，它是社會資本的基本要素，帕特南把網絡社會資本分為橫向或橋聯型（bridging social capital）和縱向或緊密型（bonding social capital）[3]，橫向為主的關系網絡為公眾開展交流提供了基礎，縱向為主的關系網絡為不同地位的行動者進行溝通提供了平臺；規范社會資本是約束人們利益關系人為設定的機制，有正式的法律、制度等剛性約束機制，還有道德規范、習慣等柔性約束機制。這一觀點有助于分析社會組織參與應急治理存在的問題。

二、社會組織參與應急治理問題分析

（一）信任社會資本缺失引發的問題

當前，面對突發公共事件，無論政府還是公眾都習慣于以政府為主體開展應急治理工作。盡管發達國家的經驗已表明，社會組織可以在應對危機中發揮作用，但我國社會組織仍面臨來自政府與公眾的雙重信任缺失。

一是公民之間的信任社會資本缺失，難以形成群體力量應對突發事件。中國傳統的處世方式是基于人們的“血緣關系”“家族觀念”“宗法關系”的，受制于這種信任關系的制約，人們缺乏更廣泛的、超越家族之外的一般性社會信任。當遇到突發公共事件，他們抱著各自為政的心態，難以形成合力去解決問題。最終造成的后果就是導致社會組織松散，難以產生凝聚力。社會組織之間、內部成員之間信任程度不高，則難以形成共識，會使社會組織成員難以采取一致的行動，難以形成群體性力量。

二是公民與政府之間的信任社會資本缺失，難以發揮群體作用應對突發事件。信任社會資本的缺失，一方面，會造成上情不能及時下達，上級政府通報的具體要求不易轉化為公民實際行動。社會成員的分散與獨立，政府應對突發公共事件的要求與精神不能及時到位，難以保證基層群體與政府的一致。另一方面，下情不能準確上達，基層群眾的合理化建議難以轉化為政府處理突發事件的政策措施。處于基層的社會成員最了解突發公共事件的隱患內情，他們提出的意見如果不能被政府部門及時接受與采納，則容易造成政府出臺的舉措出現偏差。

三是社會組織和政府之間的信任社會資本缺失，難以形成提高效率的合力。信任社會資本的功效在于它具有很強的外部性，是不同主體相互合作的基石，可減少交易成本，提高社會效率。從公共危機治理的實踐看，政府與社會組織之間的互信程度較低，其表現為：一是政府對社會組織的管理過于嚴格，限制了社會組織主動性、積極性的發揮，處理危機問題，社會組織聽命于政府，專業優勢發揮不明顯；二是社會組織不相信政府會讓渡權力，不與政府溝通就獨自進行救援，這種自發行為會造成應對危機的混亂與失序，影響救助效果。

（二）規范社會資本缺失產生的問題

近年，我國社會組織雖有了快速發展，但發育不夠成熟，在突發公共事件面前，不能與政府形成有效銜接，致使某些領域出現政府與社會同時失靈現象，形成了管理真空地帶，引發新的危機。

一是規范社會資本缺失導致突發公共事件應急治理混亂。圍繞突發公共事件，大到《憲法》《刑法》，小到《信訪條例》均有相應的規定，但這些法律法規并沒有形成一個相對規范而完整的法律體系。政策性規定多，程序性約束少；模糊性要求多，操作性條款少。這些現象的存在會使各類社會主體應對突發事件缺乏明確的法律依據。如《突發事件應對法》只對政府在應急治理中承擔何種責任做了規定，而對社會組織與公民的責任沒有明確要求，這就意味著現行法律為公民提供的發展空間相對不足，面對突發事件社會組織與公民無所適從，這樣必然造成公民內部的互惠規范難以形成。法律體系不完善無助于突發事件的高效處置。

二是規范社會資本異化導致突發公共事件應急治理乏力。規范社會資本異化的原因有二：第一，規范的慣性依賴與突發公共事件的復雜性不匹配產生異化。無論硬性法律規定還是軟性道德約束都基于現存社會關系而產生，一旦確立，就會保持長期穩定。但突發公共事件的緊迫性和不確定性使得執行者只能在規則的大框架中靈活處理而不能僵化執行法律規定。第二，規范的普適特質與政策執行主體的主觀壟斷性不合拍造成異化。任何規范在一定范圍內具有普適性特征，任何個人或組織都受制于規范的約束，而執行規范的人則極易受現場影響，根據個人主觀判斷行事，往往帶著人治的色彩，勢必造成執行規范走樣變形。正因如此，才會使規范社會資本并不總能發揮正功能，往往出現負功能或功能紊亂狀況，致使處理突發事件面臨重重困難。

三是規范社會資本滯后導致突發事件應急治理失序。傳統性規范社會資本的滯后性與現代性規范社會資本的發育不良問題影響應急治理的順利進行。就傳統性規范社會資本而言，其局限性影響應急治理有效應對。傳統性規范社會資本基于血緣、親緣關系產生，其負面作用表現為：強調家族本位而開放包容精神不足，影響各方力量整合；強調倫理本位而理性精神缺乏，破壞應對力量的組合；強調宗法本位而法治精神不足，影響規范功能發揮。就現代性規范社會資本來說，其發育不良、分布不均，會限制應急治理作用的發揮。當前中國公民社會的發展基礎薄弱，公民依附于政府，社會從屬于國家，這樣一種背景下發展起來的現代規范社會資本帶有先天的不良“體質”，極易被異化。這些問題會直接影響廣大公民規范與合作意識的形成，進而會影響突發公共事件應急治理的進程。

（三）網絡社會資本缺失造成的問題

網絡社會資本的形成源自社會組織參與社會活動的過程，是社會公民參與網絡的載體，這類載體有橫向為主的關系網絡和垂直為主的關系網絡。無論缺失哪種類型，都會削弱應急治理的社會基礎，影響公民參與應急治理的積極性與主動性。

（1）網絡社會資本缺失的表現。一是社會組織依附性過強。當前社會組織要么依托官方背景而設立，要么依附政府購買服務而發展，自主性與獨立性不強，社會聯系紐帶、行動取向、溝通準則都或多或少帶有行政色彩。這決定著社會組織參與應急治理帶有被動特征，在應對突發公共事件時不能充分發揮主觀能動性。二是社會組織功能扭曲。社會組織在突發公共事件應急治理中未能充分履行好信息溝通、組織協調、提供服務等職責，致使角色錯位。實踐中表現為參與應急治理過于隨意，沒有統一組織，行動過于分散，本應承擔的職能得不到充分體現，致使社會組織公信力受到質疑。三是職責權限不明確。政府部門與社會組織對應急治理中社會組織應承擔的職責與擁有的權利，規定并不明確，為不規范運作埋下了隱患。網絡社會資本缺失削弱了應急治理的社會基礎。

（2）橫向網絡社會資本缺失的表現。橫向為主的網絡社會資本是指“把具有相同地位和權利的行為者聯系在一起”的關系網絡，橫向關系網絡越密集，公民就越有可能進行為了共同利益的合作，滿足他們的共同利益[4]。目前雖然我國社會組織發展迅速，但橫向為主的網絡社會資本尚不夠發達，不少有官方背景的社會組織習慣聽命于政府的安排，而一部分草根社會組織由于經費、能力等方面存在問題，必須依靠政府力量來生存。這樣發展的結果就是自下而上參與的模式被自上而下模式替代，政府的介入使得這些社會組織成為“二政府”，難以形成真正平等的橫向關系，社會公眾借助這樣的網絡社會資本在應急治理中參與主動性與積極性不高，參與的功效大打折扣。

（3）垂直網絡社會資本的影響。垂直關系網絡社會資本是指“不平等的行為者結合到不對稱的等級和依附關系之中”，垂直關系網絡無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會的信任與合作[4]。以垂直關系為主的網絡社會資本的存量密集，會影響社會公眾參與應急治理的參與意愿、參與信任度和參與績效。這種網絡社會資本體現的是等級與依附關系，社會公眾通過參與分享收益的機會很少，致使其參與意愿不高。這種網絡社會資本使預期與滿足差距拉大，社會公眾的期望增加，而現實不能如其所愿，則會出現挫折感，影響其參與積極性。這種網絡社會資本還會使政府在制定政策、實施決策時，有少部分人利用手中權力將社會利益轉化為私人利益，導致政府失信于民。因此，垂直關系為主的網絡社會資本對公眾應急治理參與的績效和意愿都有很大的影響。

三、構建社會組織參與應急治理的路徑

（一）信任社會資本的培育路徑

（1）培育公民之間的信任精神，強化公民在應急治理中的主體作用。在突發公共事件應急治理中，公民應成為最重要的主體，其作用發揮需要借助社會組織這個平臺。作為社會組織，其首要任務就是培育公民之間的信任關系，健全信任教育機制。其核心內容是培育公民公共意識、塑造志愿精神。一要在公共生活中培育公民公共意識。廣義上的公共空間是指公眾可以自由活動、自由商討公共事務的交往空間。公共性是公共意識的核心，它的形成需要公共生活向公眾開放，允許他們自主參與其中。公共意識的培養需要社會的開放性，通過公共空間的開放與社會交往得以形成，在公民的權利、自由、平等基礎上，發展出參與、協商的公德意識。二要在公共領域塑造公民志愿精神。公民意識最好的表現就是志愿精神，現代意識和責任意識是其代表性的體現。在當前的中國社會，這種志愿服務精神正處于發展不充分、亟待提升的關鍵時期。從廣義上看，志愿精神是全體公民廣泛認可的價值觀念、自覺承擔的社會責任、主動履行的公民義務。塑造公民志愿精神，應著力繼承中國傳統文化，構建現代志愿精神，按照“黨政支持、工青婦承辦、社區運作、社會組織合作”的方式，創建中國特色的志愿服務活動常態機制。從狹義上講，塑造公民志愿精神，應著力培育公民志愿精神的特質，倡導公民樹立“以公益為信仰、以奉獻為路徑”的理性價值觀，培育公民志愿文化，形成志愿文化氛圍，強化公民社會責任，構建社會支持網絡，加強公民社會團結，培育長效機制。

（2）構建公民與政府之間的信任機制，發揮公民在應急治理中的基礎作用。構建公民與政府之間的信任機制：第一，首要任務是保持溝通渠道暢通。聯系政府與公民之間的橋梁有黨的各級組織、政府管理部門、各級人大與政協等機構，保持其渠道暢通有利于政府與公民之間的相互溝通，改變傳統的管制型理念。政府部門要改變單向式的管制模式，推進權力向社會公眾轉移，增強其心理認同和參與積極性。發揮基層人大與政協的職能，是保證溝通渠道暢通的重要手段，人大代表代表人民，是公民與政府溝通的橋梁，收集民意，反映民情，是其職責所在。渠道暢通還表現為多元化溝通網絡的構建方面，借助各種溝通渠道交流信息的綜合框架體系，構建多元化網絡，保證溝通信息真實、透明、廣泛和全面，體現多元化特質。第二，關鍵環節是形成互動溝通模式。它包括溝通方式與溝通機制兩方面。溝通方式要根據溝通對象、內容與渠道，選擇多種多樣的溝通方式，突出信息的雙向流動特征。溝通機制體現在傳達機制與匯報機制兩方面。傳達機制應著力于上情下達的暢通上，能夠把政府的政策精神傳達給每位公民。匯報機制應著眼于下情上達上，把群眾的意見反饋到政府相關部門。傳達與匯報體現的是互動性，公民與政府之間的信息交流必須有互動這一前提。政府要積極回應公眾呼聲，傾聽公眾訴求，讓公眾有表達需求的平臺；公眾也要對政府傳遞的信息給以反饋，讓政府及時聽到回聲，修訂利民政策，完善惠民措施。

（3）完善社會組織與政府之間的信任關系，提高合力開展應急治理的效力。完善政府與社會組織信任關系，政府一方要轉變傳統治理理念。長期以來，政府對公眾的訴求利益抱有漠視態度，不重視公眾的知情權、參與權與監督權，致使社會公眾對政府不信任，尤其是少數政府工作人員不適當地運用手中權力更是導致社會組織不信任政府的緣由。地方政府有必要弱化權威的執政治理理念，推動“全能型政府”轉向“有限型政府”，處理好政府與社會組織的關系，通過適當的權力下放，把自身管不了、管不好的公共管理事務轉交給具備資質的社會組織處理。社會組織要健全自身管理體制，有效維護公民權利，提供公共服務，承接好政府不能做、做不好的事務。社會組織要得到政府的認可，就要著眼于公共服務，做好政府公共危機治理的參謀與助手，本著民主管理、科學決策、公開透明、運轉有序的基本要求，完善內部治理結構，落實內部民主制度，建立內外部監督機制，規范財務管理制度，制訂人才保障機制，保證社會組織效能。總體來說，政府應轉變觀念，放低姿態，解決好對社會組織的不信任問題，尋求與社會組織良好的溝通渠道，建立好橫向的平等關系；社會組織應練好內功，搞好管理，承接好政府交辦的事務。唯有如此，才能有效促進信任社會資本的提升。

（二）規范社會資本的強化路徑

（1）加強規范社會資本的制度供給。加強制度供給，建立完善的制度體系。首先，建立多元化參與機制。這里的多元就是制度的制定不僅僅是政府一家的職責，還需要由政府主導，聯合專家學者、社會公眾、社會組織等多元主體，共同參與政策制定過程，保證應急治理制度的科學化、合理化。以此為基礎建立起來的多元參與機制能讓政府充分關注到利益相關者的真實想法，制度規則更有的放矢，最大限度提高社會公眾的回應度。其次，完善政務公開制度。政務公開是賦予公眾知情權的有力保障，是公眾參與應急治理的基本前提，也是社會公眾參與應對突發事件的關鍵環節。公眾獲得了充分的知情權，后續的參與才能避免流于形式，避免因信息失真、不對稱而導致參與受阻。再次，完善聽證制度。聽證制度的作用在于改變以往政府決策中的“暗箱操作”，把社會公眾意見納入決策機制，讓公眾享受充分的知情權、話語權與參與權。從公眾角度看，聽證制度是對其公民權的尊重；從社會層面講，聽證制度提供了一種普適的公正價值體系。通過聽證制度的實施，可將應對突發公共事件的公共決策置于民主、合法的基礎之上，保證應急治理的合理推進。

（2）健全規范社會資本的相關法律。發達國家實踐表明，完善而全面的應急治理法律體系是成功經驗之一。當前我國這一領域的法律規范，雖有《突發事件應對法》，但僅一部獨立的法律并不足以處理好突發公共事件，沒有相應的法律體系支撐，就會在實踐中出現程序不規范、處置混亂等現象。為此，一是完善有關應急治理方面的憲法與憲政基礎。現行的《突發事件應對法》中界定的“突發事件”范圍和《憲法》規定的“緊急狀態”在內容上有事實上的分割，“應在憲法中增加與應急治理內容相關的條款，為政府依法實施應急治理提供憲法淵源”[5]。二是填補應急法律的空白領域。當前社會發展過程中出現了一系列新問題、新情況，應借鑒發達國家立法經驗，制定應急方面的單行法，如災害救助法突發事件保險法等，填補應急立法空白，消除立法矛盾，促進應急法律規范之間的統一。三是修訂與完善應急預案。目前我國雖已建立起了從中央到地方的應急預案體系，但制定主體以縣級以上政府部門及企業集團為主，而廣大的鄉鎮、社區、企事業單位等最基層的組織鮮有制訂應急預案，這種狀況與“應急治理重在基層”的要求不相吻合。當務之急是要完善各個層級、各類組織應急預案的制訂、管理程序。

（3）增強規范社會資本的控制手段。完備的法律體系需要通過控制手段付諸實施。控制手段包括司法手段、行政措施以及輿論監督。司法手段保證法律規范的有效落實，促進法律的實施，把法律條款與應急治理有機聯系起來，能確保突發事件的高效處理。在應對突發事件過程中，要嚴格執行法律制度，健全執法監督機制與法律服務機構，促進司法水平的提高。行政措施在應急治理中是確保政令順利推行的重要手段，面對突發公共事件，行政命令往往是比較有效的措施，但行政手段不能超越法律界限。行政措施的作用范圍相比于法律更窄，它只針對特定的人與事做出行政命令，違反者則承擔必要的行政責任。輿論監督是要求政府在處置突發事件過程中，應把握媒體動向，與各級各類媒體保持良好互動關系。面對危機事件，及時發布、公開、傳遞相關信息，確保信息傳遞渠道的暢通，嚴禁瞞報與封鎖信息，防止流言傳播與滋生。當前突發公共事件中出現的道德轉化、道德滑坡等現象，與社會輿論監督力度不夠有密切關系。控制手段可以保證法律規范的神圣性、嚴肅性和威懾性，一旦法律規范這樣的外部力量出現軟化，越軌行為得不到相應的懲處，規范的不可侵犯性就會受到極大損害。

（三）網絡社會資本的建構路徑

（1）完善突發公共事件合作治理網絡。突發公共事件應急治理參與主體之間的信任與規范資本是網絡社會資本形成的前提。應急治理中的社會網絡是各級政府、社會組織與公民基于信任與規范基礎而構成的合作治理網絡。這一網絡資本的搭建應從“線上”和“線下”兩個層次做起，“線上”是指公共危機信息平臺，“線下”是指在政府和社會組織之間建立的協調機構。一要建立應急治理信息溝通網站。社會組織只有全面透徹地了解突發公共事件的現狀、政府采取的應急措施，才能有針對性地協助政府參與到應急治理中。二要在政府與社會組織之間建立起協調機構。社會組織種類眾多、功能迥異、組織化程度不高，不能沿用政府管理模式進行統一管理，需要運用新型的協調機制處理政府與社會組織之間的關系。在發達國家，如美國、日本，政府設有專門的協調機構，一旦發生突發事件，可以在第一時間將分散的社會組織協調起來，開展有序合作，形成合力，保障危機應對成效。線上提供實時信息，線下保障溝通互動，可以充分調動社會組織參與應急治理的積極性。

（2）確立應急治理合作網絡平臺原則。為切實提升應急合作網絡平臺的作用，應把握好“常態化、綜合化、互嵌化、開放化”[6]四項原則。常態化原則，就是把互動和合作貫穿到應急治理的預備、反應與恢復三個階段的全過程，擺脫只有應對災害時才運作的困境，將應對災害的反應期轉變為全過程的運轉和維護。綜合化原則，是指社會組織發揮應急治理的功能要拓展到事前、事中和事后的全過程，而不是僅僅局限于恢復階段；與政府、企業、公民、服務對象的合作應擴展到技術、學習、咨詢等多個層面，而不是僅僅以資源提供、服務供給為業務范圍。互嵌化原則，就是政府與社會組織的互動要深入更深層的領域，把社會組織應急網絡嵌入各級政府應急治理體系的子系統，對社會組織所應承擔的角色進行明確分工與定位，真正發揮好社會組織的功能。開放化原則，是指要把政府與社會組織應急合作網絡平臺看作一個動態開放的系統，廣泛吸納各類社會組織參與其中。

（3）強化應急治理網絡保障措施。發展與完善網絡社會資本，應規范和健全多維發達的社會網絡，為社會組織的發展提供網絡保障。一是加強立法與制度建設。從法律層面為社會組織的網絡平臺保駕護航，盡快完善相關法律法規，填補法律方面的制度空缺，為社會組織網絡平臺營造適宜的法律制度環境。二是放松管制與加強監督。政府應簡政放權，放寬審批要求，促進社會組織發展成為理性、成熟的社會公共領域。放權并不意味著放任自流，還要對社會組織參與的應急治理活動加強監督，防止出現“異化”現象，監督的目的在于讓社會組織的參與活動與政府的應對措施保持一致，與政府形成合力，而非離心力。三是理順政府與社會組織之間的關系。對突發公共事件應急治理中政府與社會組織各自應承擔的職責和擁有的權限進行合理劃分，避免職責不清、權限不明。政府與社會組織建立好合作、信任的認同關系，構建好公民廣泛參與的利益訴求機制，確保公眾利益訴求得到充分表達與合理回應。