淺議地方財政支出結構：基本內涵、類別及影響因素

一、地方財政支出結構的基本內涵

關于財政支出結構概念的理解，最普遍的一種觀點是把財政支出結構定義為各類（或各項）財政支出占總支出的比重，所以又稱之為財政支出構成（陳共，1998）[1]。亦然，地方財政支出結構的最一般概念應界定為地方財政各類（或各項）支出占總支出的比重或構成。顯然，這種概念是從量的維度來界定，是一種現象狀態。但財政支出本身還具有特殊意義，它是政府活動的資金來源和直接成本，是政府職能及其政策的一個體現（何振一、閆坤，2000）[2]。所以，為了更深刻地反映財政支出結構的實質，學者們更多將視角放在財政支出結構與政府職能偏好的關系上。在這個層面上，認為財政支出結構與政府職能間存在著一種對應關系，財政支出結構現狀是政府及其官員行為取向的間接顯示（鄭尚植，2014）[3]，地方財政支出結構是對地方政府職能的一種顯示。因此，地方財政支出結構從現象來看是地方各項財政支出占總支出比重間的量的關系，但從實質來看是地方各項財政支出所對應的地方政府職能間的偏好關系。這兩個問題像同一個硬幣的正反面，二者不可分割。因此，對地方財政支出結構的研究至少要從這兩個層面展開。

第一，地方財政支出結構是地方政府所支配的資源量與其職能履行程度的統一。既然地方財政支出是地方政府配置財政資源以實現其職能的過程，那么地方財政支出多少，具體安排哪些項目均取決于地方政府所要完成的職能是什么，即有什么職能就有什么支出結構。但無論是稅收收入還是非稅收入，地方政府所掌握的資源均不可無限量支配，也就是說地方政府的職能受到其所掌握財政資源規模的限制。那么，地方財政支出結構不僅是政府職能的顯示，也是政府配置資源狀況的顯示。

第二，地方財政支出結構反映了地方政府職能在市場配置影響下的關系比重。由于地方財政配置與地方市場配置一起組成地方資源配置系統，那么，地方財政支出結構不僅要受到社會資源總規模的制約，還與市場配置機制的互相作用。在地方資源配置體系中，只有使地方財政配置與市場配置相互協調，優勢互補，才能實現社會資源總體配置的優化[4]。地方政府職能體系經過與市場配置機制的相互作用，形成了現行職能履行結構，在地方財政配置上體現為現行地方財政支出結構。從這個意義上說，地方財政支出結構所體現的政府職能在支出安排上的數量關系不僅受到職能偏好、總資源的制約，還受到市場經濟活動的影響。

二、地方財政支出結構的類別

不同分類的財政支出決定了多樣性的財政支出結構。地方財政支出結構亦然如此，有多少種研究地方財政支出的角度就有多少種地方財政支出結構的分類。地方財政支出結構的類別主要是依據研究者的研究目的和關注重點而定，目前學界常用的分類有以下幾種：

第一，職能型。地方財政支出結構能夠反映地方政府對各種職能的偏好關系，從政府職能或財政職能角度考察地方財政支出結構被稱為職能型地方財政支出結構。職能型支出結構按照不同用途有粗細之分，例如遼寧省在財政統計上將地方財政支出分為一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業等等14 種支出；而有的學者則把上述14 種大體劃分為經濟建設支出、行政管理支出、民生保障支出以及其他支出4 種。國際貨幣基金組織還從職能分類的基礎上進一步細化分類，例如在經濟性支出中具體分為：農業、制造業、鐵路、通訊等等。總之，職能型地方財政支出結構根據研究目的的不同可以有多種具體劃分方式，但無論哪種支出結構均可明確顯示出地方政府各職能間的數量關系和偏好關系，并根據這種關系的變化反映出地方政府在各種職能上的演變情況。

第二，調控型。“調控型”指的是地方財政支出項目按照可調控原則進行劃分。所謂“可調控”指的是地方政府能夠根據當地經濟發展階段和社會需求改變而增減相應的財政支出，使其順應外部環境和實際需求的變化。具有可調控的財政支出被稱為可控性支出；不具有可調控的財政支出被稱為不可控性支出。在西方財政理論和實踐中，一般不可控性支出是那些具有法律限定的支出，不得隨意更改或停付，更不能消減支出規模。例如法律所規定的養老金、失業救濟金和對低收入階層的保障等等。在2015 年我國新預算法實施之前，不可控性支出主要體現在重點支出掛鉤機制。支出掛鉤機制是國家為了保障重點項目的支出規模和力度，把教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等7 類支出均與地區生產總值掛鉤。

第三，行政型。行政型地方財政支出結構指的是按照政府層級設置來劃分相應的財政支出。縱觀國際，各國政體不同，其相應的財政支出行政分類也不同，例如美國屬于聯邦制國家，由中央政府、州政府和地方政府組成。其中州政府與地方政府為下屬政府（也就是本書所指的地方政府，在這里為了避免與美國地方政府混淆而采用下屬政府），與之對應的財政支出行政分類為州財政支出和地方財政支出。日本屬于單一制國家，政府層級分為中央政府、都道府縣政府以及市町村政府，其中下屬政府為都道府縣政府以及市町村政府。那么，對應的行政型地方財政支出結構為都道府縣支出與市町村支出。在我國，按照我國政權體系分為中央、省（直轄市、自治區）、市、縣和鄉（鎮）等五級政府，對應的地方財政支出結構為省級財政支出、市級財政支出、縣級財政支出以及鄉級財政支出。行政型地方財政支出結構主要體現了地方各級政府在財政資源配置中的地位和關系。財政資源配置具有總體性和地域性雙重屬性，如何調控和安排財政資源在各級政府間有效利用十分必要。

三、地方財政支出結構的影響因素

賈康曾說，財政是一種“以政控財，以財行政”的分配系統，但財政活動卻不是政府隨意而為決策及其政策的產物。因為在這一系統中還涉及到政府、市場、社會主體之間復雜關系的制約。因此，研究地方財政支出結構不能繞開影響它的主要因素，只有明了何為地方財政支出結構的影響因素，才能在理論上為如何優化支出結構提供有實踐意義的指導。

第一，市場化程度。經濟發展是財政運行的物質基礎。在社會主義市場經濟中，地方經濟市場化程度是制約地方財政支出結構的因素之一。具體而言，這種影響首先體現在規模上。市場資源配置和財政資源配置共同組成了社會資源配置系統，假設在生產總值一定的條件下，市場和政府的邊界決定了各自配置資源的數量規模。地方財政支出占地方生產總值的比率份額取決于政府與市場間的關系與地位。當市場化程度較低時，政府是經濟增長的主導者，財政配置資源的占比將高于市場配置占比；當市場化程度較高時，市場是經濟增長的主導者，財政配置將少于市場配置占比。其次是對具體支出安排的影響。黨中央明確指出市場要在競爭領域要發揮決定性作用，也就是說政府要退出競爭性領域，在非競爭性領域更好發揮作用。這種轉變在財政支出結構上將表現為增加非競爭性領域支出項目，減少或停止競爭性領域支出項目。進一步說，地方政府財政支出將重點投入壟斷、信息不充分不對稱、具有外部效應、公共物品和服務、收入分配不公以及經濟波動等市場失靈領域，而縮減其他領域的支出項目。

第二，上級政府偏好。作為中央政府的下屬機構，地方政府必須堅決維護黨中央權威和集中統一領導，這是我國政治體系的基本原則。地方政府的地位決定了地方財政運行更多地要受到上級政府決策及其政策的影響。縱觀我國財政體制改革史可以發現，從高度集中的“統收統支”到經濟性分權的分稅制，我國地方政府的財政地位和財政決策權在不斷增大，但在中央統一決策部署，地方創造性貫徹落實的基本原則下，地方政府財政決策權還主要掌握在上級政府手中。越是下層級政府，其財政收支決定權越是由其上級政府來控制，例如鄉財縣管機制。所以，從這個角度來看，地方政府是中央政府的從屬機構和代理機構。因此，地方財政支出決策權并沒有完全歸于自身，而是要受到上級政府的審核批準才能執行。在這種體制下，地方財政支出安排也必然受到上級政府決策和政策偏好的影響。在決策“自上而下”、執行“自下而上”的系統中，研究地方財政支出結構需要將上級政府的偏好加入其中。

第三，本級政府目標。雖然地方政府并沒有完全掌控財政決策權，但地方政府仍可以在一定范圍內創造性貫徹落實上級決策。所以，地方政府行為目標也是影響地方財政支出結構的因素之一。地方政府行為目標之一是轄區內經濟社會發展水平。經濟社會發展是財政活動的物質基礎和實現條件，當經濟社會發展處于較低水平時，地方政府財源較少、財力基礎薄弱，地方財政只能優先保障最基礎、最基本的支出項目；當經濟社會發展處于發達水平時，地方政府財源豐盈、財力雄厚，地方政府能夠安排更多元和更高水平的支出項目。第二個行為目標是上級政府的考核指標。地方官員在晉升機制的激勵下，會優先實施上級政府的重點決策和部署，將其掌握的財力盡可能投入到上級考核指標所對應的項目中，以期優于其他競爭對手的執行效果。