行政性失信懲戒：概念、問(wèn)題檢視及規(guī)制路徑

劉宇飛

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，明確以獎(jiǎng)懲制度為重點(diǎn)構(gòu)建守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。此后，各地社會(huì)信用立法此起彼伏，失信聯(lián)合懲戒措施層出不窮，獲得了社會(huì)公眾的好評(píng)。但與此同時(shí)，懷疑與責(zé)難亦隨之而來(lái)，不少人擔(dān)憂社會(huì)信用立法尤其是信用信息的歸集與使用、聯(lián)合懲戒等制度會(huì)對(duì)私主體權(quán)利進(jìn)行過(guò)度限制，更為公權(quán)力機(jī)關(guān)以管理為名行侵權(quán)之實(shí)提供了合理借口。毋庸諱言，我國(guó)失信懲戒機(jī)制的建設(shè)尚不健全，尤其是行政性懲戒措施可能對(duì)信用主體的權(quán)益保障造成消極影響，進(jìn)而阻礙我國(guó)社會(huì)信用體系的法治化進(jìn)程。囿于以上現(xiàn)實(shí)困境，運(yùn)用行政法基本理論對(duì)行政性失信懲戒的法律屬性、合法性障礙及其規(guī)制等問(wèn)題展開(kāi)討論，具有積極的理論和實(shí)踐意義。

一、失信懲戒機(jī)制的規(guī)制重點(diǎn)——行政性懲戒

1.行政性失信懲戒的內(nèi)涵。在我國(guó)，依實(shí)施主體的不同，可將失信懲戒機(jī)制分為行政性懲戒、司法性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會(huì)性懲戒以及市場(chǎng)性懲戒五大類。來(lái)自公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政性懲戒和司法性懲戒無(wú)疑最有可能侵犯失信主體的合法權(quán)益，司法性懲戒措施是社會(huì)信用治理中最后的、最為嚴(yán)厲的、也是最有權(quán)威的懲戒方式，由司法機(jī)關(guān)對(duì)失信主體實(shí)施。盡管司法性懲戒與行政性懲戒的實(shí)施主體均為公權(quán)力機(jī)關(guān)，但本文只關(guān)注行政主體實(shí)施的失信懲戒，且呼吁對(duì)其加強(qiáng)行政法規(guī)制。這主要是緣于司法性懲戒的權(quán)源來(lái)自司法權(quán)力，司法權(quán)的行使有較高位階的民事訴訟法作為其法律依據(jù)，所以目前對(duì)該類懲戒措施的質(zhì)疑較少。[1]

要從法律上對(duì)“行政性失信懲戒”進(jìn)行界定，需遵照法律規(guī)范的基本構(gòu)成要件：假定、處理和制裁。假定是適用規(guī)范的必要條件，即規(guī)定實(shí)施哪些行為可以適用法律規(guī)范；處理是行為規(guī)范的基本要求，即以權(quán)利義務(wù)的形式規(guī)定人們的行為模式；制裁是規(guī)定違反法律時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。[2]基于以上邏輯，“行政性失信懲戒”法律概念的構(gòu)成要素可表述為：首先，假定，即當(dāng)事人未按法律規(guī)定或合同約定履行義務(wù)的行為；其次，處理，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行法定義務(wù)或約定義務(wù)；最后，制裁，即當(dāng)事人未履行法定或約定義務(wù)，構(gòu)成失信行為，面臨行政性懲戒的不利后果。依循此種模式，可將行政性失信懲戒界定為：因具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織未履行法定義務(wù)或約定義務(wù)，政府各部門(mén)對(duì)該主體實(shí)施一系列限制其發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展空間的約束性、不利性措施。

2.行政性失信懲戒的特征。

(1)懲戒主體的公權(quán)性。行政性懲戒措施是由行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織所實(shí)施的行為。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)是最主要的行政性懲戒主體，但法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織也有權(quán)記錄信用信息并借此采取失信懲戒措施，如證監(jiān)會(huì)可以對(duì)有失信行為的上市公司采取強(qiáng)制退市的措施。(1)詳見(jiàn)《關(guān)于修改 〈關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見(jiàn)〉的決定》第 2 條第 (5) 項(xiàng)：“上市公司構(gòu)成欺詐發(fā)行、 重大信息披露違法或者其他重大違法行為的，證券交易所應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法作出暫停、終止公司股票上市交易的決定。”懲戒主體的公權(quán)性意味著，行政性失信懲戒是公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的行政管理行為。

(2)懲戒對(duì)象的特定化。行政性失信懲戒措施針對(duì)的對(duì)象并非是一般的社會(huì)大眾，而是特定的“失信主體”，即違反法定義務(wù)或不履行約定義務(wù)的自然人、法人和非法人組織。

(3)懲戒行為的外部性。行政性失信懲戒是以信用主體的不良信用信息記錄為基礎(chǔ)，對(duì)行政主體外部的行政相對(duì)人所實(shí)施的行為，自然人、法人或者非法人組織都可以成為行政性懲戒的對(duì)象。

(4)懲戒措施的不利性。行政主體所實(shí)施的懲戒措施都會(huì)直接或間接地影響失信者的切身權(quán)益，且該影響是“消極的、不利性的”，是一種可期待的物質(zhì)利益或精神利益損失，這些約束性的懲戒措施會(huì)限制失信主體的發(fā)展機(jī)會(huì)及發(fā)展空間。

(5)行政性失信懲戒的實(shí)施以公共信用信息的記錄為依據(jù)。所謂公共信用信息指由公共信用信息提供單位(包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及公共企事業(yè)單位、群團(tuán)組織等)，在其履行職責(zé)、提供服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生或獲取的，可用于識(shí)別社會(huì)信用主體的信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。[2]公共信用信息提供單位并不能主動(dòng)采集信用信息，只能是在履行職責(zé)、提供服務(wù)過(guò)程中被動(dòng)地歸集。依據(jù)公共信用信息內(nèi)容的不同，又可劃分為基礎(chǔ)信息、不良信息和守信信息。(2)詳見(jiàn)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》第九條：省公共信用工作機(jī)構(gòu)建立以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為標(biāo)識(shí)的信息主體的信用檔案。信用檔案的內(nèi)容分為基礎(chǔ)信息、不良信息和守信信息。不良信息抑或負(fù)面信息、失信信息即行政主體采取失信懲戒措施的直接依據(jù)。

二、問(wèn)題檢視：行政性失信懲戒機(jī)制的合法性障礙

1.行政性失信懲戒機(jī)制的價(jià)值取向尚不明確。行政性懲戒的價(jià)值取向究竟是要定位為利用公共信用信息充分實(shí)施失信懲戒，還是通過(guò)限制社會(huì)信用領(lǐng)域公權(quán)力的行使，最終保護(hù)信用主體權(quán)益？從現(xiàn)有立法來(lái)看，行政性失信懲戒機(jī)制更多體現(xiàn)的是“懲罰工具”的價(jià)值，即強(qiáng)調(diào)該機(jī)制對(duì)失信主體的懲罰作用，公權(quán)力行使的限制與信用主體合法權(quán)益的保障往往處于被忽略的狀態(tài)。然而行政性失信懲戒除卻懲罰功能外，尚具有震懾功能和引導(dǎo)功能。[3]除卻強(qiáng)制失信主體履行法定或約定義務(wù)的工具價(jià)值外，該機(jī)制尚具有其獨(dú)特的自身價(jià)值，比如轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的事中事后監(jiān)管；完善和創(chuàng)新社會(huì)治理方式；引導(dǎo)誠(chéng)信意識(shí)和信用社會(huì)的建設(shè)等。因此行政性失信懲戒機(jī)制的價(jià)值取向亟需加以明確，否則理念上的偏差會(huì)對(duì)社會(huì)信用法律制度的整體運(yùn)行造成不利影響，實(shí)踐中也會(huì)偏離既定的立法目的。

2.行政性失信懲戒的法律屬性尚未澄清。行政性失信懲戒措施能否歸類為行政處罰，學(xué)界目前尚無(wú)定論。有學(xué)者認(rèn)為行政性失信懲戒有別于行政處罰，就失信懲戒措施而言失信主體不存在主觀過(guò)錯(cuò)，其“過(guò)錯(cuò)”來(lái)自于社會(huì)對(duì)其信用狀況的負(fù)面評(píng)價(jià)。[4]也有學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為政府部門(mén)或者具有公共管理職能的其他組織將失信行為人納入“黑名單”，從而連鎖地限制其一系列權(quán)利，實(shí)質(zhì)上屬于一種行政處罰。如果認(rèn)為行政性懲戒不是行政處罰，那么該如何解釋這些措施對(duì)信用主體權(quán)益造成的限制甚至可能超越行政處罰？但如果把行政性失信懲戒視為行政處罰，又會(huì)帶來(lái)另外的困境：(1)行政處罰后又實(shí)施行政性失信懲戒是否違反“一事不再罰”原則；(2)如果行政性失信懲戒屬于行政處罰，一些地方性法規(guī)會(huì)有變相設(shè)定行政處罰種類之嫌，如限制從事特定行業(yè)、限制任職資格等并非法定行政處罰種類，地方性法規(guī)無(wú)權(quán)新設(shè)其他種類的行政處罰，但這些懲戒措施在信用地方立法中卻普遍可見(jiàn)。

3.行政性失信懲戒機(jī)制缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且依據(jù)不足。我國(guó)社會(huì)信用立法的總體模式是“地方立法先行，中央立法跟進(jìn)”，故當(dāng)前我國(guó)并沒(méi)有國(guó)家層面統(tǒng)一的信用立法或信用懲戒專門(mén)法律。而地方立法先行有其固有弊端：一是目前關(guān)于行政性懲戒機(jī)制的規(guī)定以政策、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件為主，缺少專門(mén)、核心的基本法律，立法位階過(guò)低。這無(wú)形中擴(kuò)大了行政自由裁量權(quán)，導(dǎo)致行政性失信懲戒之合法性與正當(dāng)性依據(jù)不足，甚至有違反上位法之嫌。二是地方先行立法會(huì)造成各地立法缺乏統(tǒng)一遵循，各自為政。一方面各地信用立法對(duì)失信行為的界定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，究竟哪些行為屬于失信行為，并沒(méi)有統(tǒng)一明確的答案。比如有的地方立法規(guī)定只要是行政處罰中涉及相對(duì)人信用狀況的信息都應(yīng)納入公共信用信息目錄(3)如《河北省社會(huì)信用信息條例》第十二條，《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第十條。，但也有的地方規(guī)定行政處罰只有達(dá)到一定的嚴(yán)重程度才能作為失信信息。(4)如《上海市社會(huì)信用條例》第九條規(guī)定：適用一般程序作出的行政處罰信息方列為失信信息，且排除違法行為輕微或者主動(dòng)消除、減輕違法行為危害后果的。另一方面，行政性懲戒作為失信聯(lián)合懲戒措施的一種，也要求做到部門(mén)聯(lián)動(dòng)，然而卻缺乏全國(guó)性的失信聯(lián)合懲戒法律機(jī)制。中央各部門(mén)、各地方的聯(lián)合懲戒備忘錄層出不窮，部分省市以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的形式規(guī)定了失信聯(lián)合懲戒。但是，各地的判斷標(biāo)準(zhǔn)、懲戒措施等參差不齊，不利于體現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的權(quán)威性與公平性，不能充分發(fā)揮其效果。

4.信用主體權(quán)益保障機(jī)制尚不健全。信用主體權(quán)益保障是信用立法的重點(diǎn)內(nèi)容，行政性失信懲戒機(jī)制必須予以詳加考量。當(dāng)前行政性失信懲戒機(jī)制中對(duì)于信用主體權(quán)益保障尚有以下不足：

一是行政性失信懲戒機(jī)制的實(shí)施程序有待完善，主要是事前程序被忽視。當(dāng)信用主體被納入失信名單時(shí)，是否應(yīng)提前告知并允許其申辯？實(shí)踐中信用主體被納入黑名單往往是行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，信用主體直到受到懲戒措施影響時(shí)才會(huì)知道自己被納入失信名單。即便信用主體可以提出異議，但要經(jīng)過(guò)復(fù)雜程序。所以，從保護(hù)信用主體的合法權(quán)益角度考慮，有關(guān)部門(mén)是否應(yīng)該負(fù)有告知義務(wù)是非常值得討論的。二是關(guān)于異議申請(qǐng)主體的范圍，目前只有信用主體可以提交異議申請(qǐng)，那么當(dāng)信用主體無(wú)法提交異議或者其信用狀況關(guān)系到近親屬、利害關(guān)系人利益時(shí)，信用主體的近親屬、利害關(guān)系人是否有權(quán)進(jìn)行異議申請(qǐng)？三是對(duì)異議結(jié)果不服的救濟(jì)途徑各地規(guī)定各不相同，如浙江省規(guī)定對(duì)異議結(jié)果不服應(yīng)向省發(fā)改委申請(qǐng)復(fù)核，河北省則規(guī)定可提起行政訴訟。故對(duì)于異議結(jié)果不服的救濟(jì)途徑亟需加以統(tǒng)一。

三、行政性失信懲戒機(jī)制的規(guī)制進(jìn)路

1.明確行政性失信懲戒機(jī)制的價(jià)值取向。實(shí)踐中，由于多元事實(shí)的存在與不可消滅性，雖然往往很難達(dá)成單一性的共識(shí)，但亦應(yīng)盡量尋求“同向追求”。[5]行政性失信懲戒機(jī)制的適用，存在著政府公權(quán)力行使和信用主體私權(quán)益保障之間的博弈。為此，行政性懲戒機(jī)制乃至社會(huì)信用立法必須首先明確其正當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向——限制公權(quán)、保護(hù)私益，即將重點(diǎn)立足于限制政府權(quán)力之上，實(shí)現(xiàn)公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)之間的平衡(5)2019年中山大學(xué)公法研究中心“國(guó)家治理與信用立法”學(xué)術(shù)研討會(huì)，四川大學(xué)徐繼敏教授觀點(diǎn)。，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用水平提升這一根本目的。行政性失信懲戒法律關(guān)系兼涉政府、社會(huì)、個(gè)體三方，欲實(shí)現(xiàn)利益平衡需協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系的沖突，對(duì)利益主體的權(quán)利(力)義務(wù)進(jìn)行有效分配，公平實(shí)現(xiàn)不同主體的利益。[6]為此，應(yīng)正確處理政府、社會(huì)與信用主體之間的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到行政性失信懲戒僅僅只是手段而非目的，如果在信用監(jiān)管方面公權(quán)力不受限制，只會(huì)更多地鍥入私權(quán)領(lǐng)域，對(duì)信用主體的權(quán)益造成更大的損害。故信用監(jiān)管必須遵循行政法的一般原理及基本原則，還應(yīng)服從行政法規(guī)制體系，使其在法治框架下實(shí)施或運(yùn)行，以防其游離于法律之外，形成對(duì) “良法善治”的損害。[7]

2.澄清行政性失信懲戒的法律性質(zhì)。明確行政性失信懲戒是否屬于行政處罰，需要先對(duì)其進(jìn)行類型化處理，因?yàn)閷?shí)踐中行政性懲戒措施種類較多，對(duì)權(quán)益的限制程度也不相同，故應(yīng)具體分析不同類型的懲戒措施。

有學(xué)者根據(jù)行政性失信懲戒措施對(duì)失信主體權(quán)益限制的程度不同，將其分為四類：加強(qiáng)管理類措施、不予授益類措施、行政“黑名單”措施、限制或減損資格權(quán)益類措施。[1]本文借鑒此種分類模式并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

首先，加強(qiáng)管理類和不予授益類措施并不構(gòu)成行政處罰。從概念來(lái)看行政處罰是指行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范但尚未構(gòu)成犯罪的行為人給予法律制裁的具體行政行為，[8]處罰的是行政違法行為，會(huì)對(duì)違法行為人的權(quán)益造成減損。而且其以對(duì)行政相對(duì)人的懲戒而非實(shí)現(xiàn)義務(wù)為目的。加強(qiáng)管理類措施如在行政許可中對(duì)失信主體重點(diǎn)審查、日常監(jiān)管中加強(qiáng)檢查、限制享受便利措施等，不予授益類措施如限制授予榮譽(yù)等。這些懲戒措施并未減損失信主體的合法權(quán)益，且實(shí)施這些措施并不是出于懲罰的目的，只是為了敦促失信行為人履行法定或約定義務(wù)，故二者并非行政處罰。

其次，將失信主體納入行政“黑名單”也不能構(gòu)成行政處罰。所謂行政“黑名單”措施是指行政機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重危害公共利益或嚴(yán)重違法違規(guī)的信用主體予以不良記錄并根據(jù)具體情節(jié)予以公布，對(duì)其失信信息進(jìn)行揭示或予以行為限制的一種管理活動(dòng)。[9]有學(xué)者從行政過(guò)程論的角度出發(fā)將行政“黑名單”劃分四個(gè)過(guò)程：擬列入行為、列入行為、公布行為、懲罰行為。[10]其實(shí)前三個(gè)行為都可歸為公共信用信息處理過(guò)程，而信用信息處理之后便是行政性懲戒措施的實(shí)施。公共信用信息的處理階段并不會(huì)對(duì)失信主體的權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性的減損，但是行政“黑名單”一旦公布，便會(huì)對(duì)失信主體的名譽(yù)和形象產(chǎn)生不利影響，而且伴隨著“黑名單”的公布，往往會(huì)有包括行政性懲戒在內(nèi)的失信聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施。盡管如此，行政“黑名單”措施給相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成的不利影響仍是間接性的，且這種不利影響是針對(duì)失信主體的預(yù)期利益，比如交易機(jī)會(huì)、政策扶持等。即未直接減損行政相對(duì)人的現(xiàn)有權(quán)益，而行政處罰是對(duì)違法行為人現(xiàn)有權(quán)益的直接減損。

最后，限制或減損資格權(quán)益類措施如限制失信主體從事特定項(xiàng)目，特定行業(yè)的資格，限制其任職資格，限制出境等，該類懲戒措施涉及對(duì)失信主體的能力罰、資格罰等問(wèn)題，是對(duì)失信主體不利程度最為嚴(yán)重的懲戒措施。盡管其對(duì)失信行為人的資格和權(quán)益的限制帶有明顯的懲罰性，是對(duì)失信主體權(quán)利與義務(wù)的實(shí)質(zhì)性減損，但仍不能構(gòu)成行政處罰。一方面，從形式上看限制或減損資格權(quán)益類措施不屬于行政處罰法列舉的處罰措施，也不屬于兜底性的“其他行政處罰”；另一方面，該類懲戒措施實(shí)質(zhì)上仍是在限制失信者的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間而非既有的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益。

綜上，無(wú)論是程度輕微的加強(qiáng)管理類措施、不予授益類措施，還是較為嚴(yán)重的行政“黑名單”措施、限制或減損資格權(quán)益類措施，都不能構(gòu)成行政處罰，自然也不違反行政處罰法中的“一事不再罰”原則。

3.行政性失信懲戒應(yīng)遵循的主要行政法原則。

(1)合法原則。行政性失信懲戒作為影響失信主體權(quán)利義務(wù)的行政行為，必須遵循合法原則，為此應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

1)為行政性失信懲戒機(jī)制尋求充分的上位法依據(jù)。目前行政性失信懲戒機(jī)制在中央層面更多的是以政策、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件及部門(mén)備忘錄的形式呈現(xiàn)，這導(dǎo)致地方社會(huì)信用立法以及實(shí)施該類懲戒措施時(shí)上位法依據(jù)不足，雖然有的地方信用立法規(guī)定采取“法律、行政法規(guī)規(guī)定的措施”，但實(shí)質(zhì)上卻找不到中央立法。行政性懲戒作為行政管理手段，本應(yīng)依法設(shè)定，卻陷入了“無(wú)法可依”的尷尬境遇，所以亟需相關(guān)上位法的出臺(tái)，另外在創(chuàng)制性立法時(shí)也要注意不與現(xiàn)有上位法抵觸。

2)行政性失信懲戒措施的實(shí)施必須依法進(jìn)行，不能恣意而為。行政主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)失信主體采取的懲戒措施屬于行政執(zhí)法的裁量范疇，可以通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和裁量基準(zhǔn)細(xì)則問(wèn)題進(jìn)行具體細(xì)化；不屬于行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)范疇的懲戒措施，若仍以規(guī)范性文件加以確定，則其立法效力過(guò)低，至少應(yīng)以行政法規(guī)作為最低位階的立法安排；特別是相關(guān)懲戒事項(xiàng)涉及相對(duì)人依照法律規(guī)定和法定程序取得的資質(zhì)或權(quán)益的，應(yīng)依據(jù)該事項(xiàng)具體性質(zhì)由有權(quán)機(jī)關(guān)啟動(dòng)國(guó)家立法程序予以設(shè)定。[7]

(2)比例原則。

1)行政性失信懲戒的目的必須具有正當(dāng)性。行政性失信懲戒機(jī)制中最為突出的是懲罰功能，但懲戒本身不是目的，只是手段。懲戒的目的是促使失信者對(duì)失信行為的信用修復(fù)，進(jìn)而營(yíng)造公平誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境，最終建立健全社會(huì)信用體系。然而，目的具有正當(dāng)性并不意味著為了此目的行政主體可以采取任意的懲戒措施，即還需進(jìn)行手段與目的之間的衡量。

2)懲戒手段是否具有適當(dāng)性、必要性。在確認(rèn)行政性懲戒措施的目的具有正當(dāng)性之后，下一步需要審查的是，懲戒措施是否具有“適當(dāng)性”。即合目的性，其要求所采手段能夠促成目的。從實(shí)踐來(lái)看，行政性失信懲戒措施的實(shí)施卓有成效，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但即使行政性失信懲戒機(jī)制有助于打擊失信行為，促進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)，但仍需進(jìn)一步分析其“必要性”，必要性原則要求，必須在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的手段中選擇最溫和的手段，也就是首先應(yīng)當(dāng)選擇 “相對(duì)損害最小的手段”。即在多種方案中選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小、最具有合理性的方案。[11]

從地方社會(huì)信用立法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)依據(jù)失信程度將失信主體分為一般失信和嚴(yán)重失信兩種類型，即實(shí)行灰、黑名單制度。同時(shí)對(duì)行政性懲戒措施進(jìn)行分級(jí)管理，根據(jù)懲戒措施對(duì)當(dāng)事人造成限制的程度，可以將懲戒措施分為警示措施和限制措施兩類，分別對(duì)納入灰、黑名單的失信主體采取不同內(nèi)容、漸進(jìn)升級(jí)的懲戒措施。懲戒措施清單一旦確定，就具有法律效力，執(zhí)行部門(mén)不得隨意增加或減少，不得升級(jí)或降級(jí)采取懲戒措施，不得因不合理的因素采取差別化懲戒措施。

除此之外，還應(yīng)保證行政性懲戒措施適用的一致性與統(tǒng)一性。目前，各地社會(huì)信用立法中存在一種亂象，即對(duì)什么樣的失信行為應(yīng)采取行政性懲戒措施，以及采取何種懲戒措施并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此社會(huì)信用立法應(yīng)列明不同種類的行政性失信懲戒措施適用的先后順序和具體情形，針對(duì)不同情形，分別采取影響程度、懲治力度不同的懲戒措施，使失信程度不同的違法行為人承受不同的懲戒后果。反之，針對(duì)相同情形，則應(yīng)采取相同的懲戒措施。如果未對(duì)同種行為給予相同的處理，則不符合比例原則中的必要性要求，影響行政性失信懲戒機(jī)制的實(shí)施效果。這一問(wèn)題的有效解決，有賴于各地的立法協(xié)同，更有賴于將來(lái)國(guó)家層面社會(huì)信用立法的出臺(tái)。

(3)程序正當(dāng)原則。行政性失信懲戒措施是行政主體所作出的影響失信主體權(quán)益的不利決定，因此為保障相對(duì)人的合法權(quán)益，行政主體必須依循正當(dāng)、公正的程序。在行政性失信懲戒的法律規(guī)制進(jìn)程中，必須注意其具體行政程序的設(shè)定及實(shí)施：

1)行政公開(kāi)。行政性失信懲戒機(jī)制的良好運(yùn)行依賴于公共信用信息的處理，失信信息的記錄則是實(shí)施行政性懲戒措施的直接依據(jù)。盡管有規(guī)定信用主體有權(quán)查詢自身的信用信息，然而與行政主體相比，信用主體仍難以完全知悉自身信用信息的歸集與應(yīng)用，具有明顯的信息不對(duì)稱的劣勢(shì)。因此行政主體應(yīng)履行信息公開(kāi)的義務(wù)，例如為保證信用主體的知情權(quán)，列入失信信息目錄及可能實(shí)施行政性懲戒的事項(xiàng)，應(yīng)向社會(huì)公示；實(shí)施爭(zhēng)議較大、嚴(yán)重限制失信主體權(quán)益的行政性懲戒措施，應(yīng)向社會(huì)公眾及專家學(xué)者征求意見(jiàn)等，以使信用主體對(duì)自己的行為后果有合理預(yù)期。

2)先行告知。建議根據(jù)失信行為的嚴(yán)重程度，在決定將失信主體列入嚴(yán)重失信的“黑名單”，且對(duì)其實(shí)施行政性懲戒措施時(shí)，行政主體應(yīng)當(dāng)作出正式的行政決定并送達(dá)當(dāng)事人，即需事先告知當(dāng)事人，告知的內(nèi)容則應(yīng)包括將要作出的行政性懲戒措施、期限、失信事實(shí)以及依據(jù)；并允許相對(duì)人陳述、申辯或者申請(qǐng)聽(tīng)證。

3)合理期限。行政性失信懲戒措施的主要目的在于監(jiān)督、敦促失信主體履行法定或約定義務(wù)，可見(jiàn)該類懲戒措施并不會(huì)永久持續(xù)，而是有一定期限的，只要失信主體履行其義務(wù)，修補(bǔ)自身信用狀況，該不良信用信息即可消除，行政性失信懲戒措施自然也會(huì)隨之停止。關(guān)于行政性失信懲戒的期限性，也可從相關(guān)地方立法的條文尋得蹤跡。(6)如《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，對(duì)失信信用主體采取懲戒措施的，需要在國(guó)家規(guī)定的期限內(nèi)依法進(jìn)行。

4.完善行政性失信懲戒機(jī)制中信用主體的法律救濟(jì)途徑。前文已提及，行政性失信懲戒機(jī)制涉及到公權(quán)行使與私權(quán)益保障的博弈，為實(shí)現(xiàn)二者的平衡，需要規(guī)范公權(quán)力的行使、加強(qiáng)對(duì)信用主體權(quán)益的保障。基于行政性失信懲戒是行政主體所為的，對(duì)行政主體外部的特定失信主體作出的不利決定，其實(shí)質(zhì)上仍可歸為具體行政行為。故相對(duì)人可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等常態(tài)救濟(jì)渠道維護(hù)自身合法權(quán)益。且已有相關(guān)法律規(guī)范支撐，(7)《企業(yè)信息公示暫行條例》第 21 條規(guī)定對(duì)行政主體的失信公布披露行為不服可提起行政復(fù)議或行政訴訟。茲不再贅述。此外還需在信用監(jiān)管主體與相對(duì)人之間構(gòu)建自行調(diào)適與解決爭(zhēng)議的機(jī)制，[12]而從各地社會(huì)信用立法的有益經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下救濟(jì)途徑：

(1)社會(huì)信用信息異議權(quán)。信用主體認(rèn)為信用主管部門(mén)或信用信息平臺(tái)歸集的，作為實(shí)施行政性懲戒措施依據(jù)的信用信息有誤、有遺漏或侵犯自己合法權(quán)益的，可以向有關(guān)部門(mén)提起異議。但目前的異議申請(qǐng)主體僅限于信用主體本人，因此未來(lái)社會(huì)信用立法需擴(kuò)大異議申請(qǐng)人的范圍，由信用主體本人到涵蓋信用主體及其近親屬、利害關(guān)系人在內(nèi)；其次應(yīng)明確異議申請(qǐng)機(jī)關(guān)；最后，當(dāng)事人對(duì)異議申請(qǐng)結(jié)果不服的，應(yīng)允許其提起行政復(fù)議或行政訴訟。

(2)信用修復(fù)權(quán)。這是信用主體的“后悔藥”，行政性失信懲戒的目的是為了督促失信主體履行法定或約定義務(wù)，故只要其履行了義務(wù)，應(yīng)允許失信主體修復(fù)信用。

(3)不良信息消除權(quán)。從地方社會(huì)信用立法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信用主體可以消除公共信用信息的情況主要包含信用主體主動(dòng)要求刪除正面信息、失信信息披露期限屆滿、認(rèn)定失信的依據(jù)不存在等三種。而在披露期限屆滿以及失信懲戒的依據(jù)消失這兩種情況下，失信主體可以要求刪除自己的不良信用信息，以消除失信行為及相應(yīng)的行政性懲戒措施對(duì)自己的不利影響。

四、結(jié) 語(yǔ)

行政性失信懲戒機(jī)制是失信懲戒機(jī)制中最為有效的，但同時(shí)也會(huì)對(duì)信用主體權(quán)益造成不當(dāng)限制，因此亟需將其納入嚴(yán)格的法治化軌道。這就要求公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明晰行政性失信懲戒的法律性質(zhì)與價(jià)值取向，嚴(yán)格遵循相關(guān)行政法原則，同時(shí)構(gòu)建與完善信用主體的權(quán)益保障機(jī)制與法律救濟(jì)途徑。本文以行政法為主線提出行政性失信懲戒機(jī)制的法律規(guī)制路徑。但僅依靠單一的行政法規(guī)制尚難以完成行政性失信懲戒的法治化進(jìn)程，還需經(jīng)濟(jì)法、民法等多個(gè)部門(mén)法的協(xié)調(diào)與配合，唯有如此，才能為我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。