我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革現(xiàn)狀淺析

文/陳明

房產(chǎn)稅目前在各個(gè)國(guó)家均有征收的規(guī)定，在我國(guó)也是早已有之，政府對(duì)個(gè)人所擁有的房屋征收稅款，構(gòu)成國(guó)家財(cái)政收入的一部分，同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)起到一定的調(diào)節(jié)作用。《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》第五條規(guī)定對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，當(dāng)前，對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅在社會(huì)上從未停止過(guò)相關(guān)討論，國(guó)家也高度重視房產(chǎn)稅改革工作，在2011年，分別以上海和重慶為試點(diǎn)開(kāi)始對(duì)個(gè)人所有非經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)進(jìn)行房產(chǎn)稅征收。設(shè)立房產(chǎn)稅具有重要的意義，一方面能夠增加地方財(cái)政收入，彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方收入的縮減，另一方面能夠有效調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)，促進(jìn)其健康發(fā)展，貫徹黨的十九大報(bào)告中“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位”。

一、房產(chǎn)稅改革的進(jìn)程

（一）房產(chǎn)稅發(fā)展沿革

房產(chǎn)稅一直是我國(guó)稅收體系的組成部分，自1949年以來(lái)，我國(guó)房產(chǎn)稅的發(fā)展經(jīng)歷了多次變革，其發(fā)展周期相對(duì)較長(zhǎng)，發(fā)展進(jìn)度比較緩慢，這是因?yàn)檎魇辗慨a(chǎn)稅需要慎重的考慮。從1949年以來(lái)我國(guó)房產(chǎn)稅的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，其可以大致分為四個(gè)階段：

1.房產(chǎn)稅的初創(chuàng)期（1949—1972年）。1949年新中國(guó)建立后，國(guó)家百業(yè)待興，各個(gè)行業(yè)的建設(shè)都需要大量的資金投入，稅收成為政府財(cái)政資金的重要來(lái)源。1950年，國(guó)家政務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，對(duì)其中的14個(gè)稅種開(kāi)始實(shí)行征稅，房產(chǎn)稅就是其中之一，這成為房產(chǎn)稅征收的最原始的依據(jù)，標(biāo)志著房產(chǎn)稅在新中國(guó)的建立。至1951年，國(guó)家政務(wù)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求，發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，對(duì)房產(chǎn)稅征收作進(jìn)一步調(diào)整，將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并，統(tǒng)稱(chēng)為房地產(chǎn)稅[1]。可以說(shuō)，新中國(guó)建立后，國(guó)家對(duì)房產(chǎn)稅的征收高度重視，房產(chǎn)稅也在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中作出了一定的貢獻(xiàn)。

2.房產(chǎn)稅改革的低潮期（1973—1983年）。1973年，我國(guó)進(jìn)行了簡(jiǎn)并稅制的改革，此次稅制改革主要是為了與已經(jīng)完成的社會(huì)主義改造相適應(yīng)，早在1964年就著手研究簡(jiǎn)并稅制問(wèn)題。此次稅制改革，將多個(gè)稅種統(tǒng)稱(chēng)為“工商稅”，其中就包括房產(chǎn)稅。1972年3月31日，國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)研究并發(fā)布了《中華人民共和國(guó)工商稅條例（草案）》，一年后正式推行。這次簡(jiǎn)并稅制的改革，在一定程度上造成了房產(chǎn)稅征收的中斷，房產(chǎn)稅改革進(jìn)入了持續(xù)的低潮期。

3.房產(chǎn)稅的重建期（1984—2010年）。經(jīng)過(guò)了近十年的房產(chǎn)稅改革低潮期后，我國(guó)在1984年進(jìn)行了工商稅制改革，以進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的需要。在這次稅制改革中，國(guó)家決定恢復(fù)對(duì)房地產(chǎn)稅的征收，并將房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，對(duì)房產(chǎn)稅征收進(jìn)行了更加規(guī)范的設(shè)定，規(guī)定了房產(chǎn)稅適用于國(guó)內(nèi)單位和個(gè)人。國(guó)家對(duì)房產(chǎn)稅恢復(fù)征收進(jìn)一步說(shuō)明了房產(chǎn)稅在我國(guó)稅制體系中的重要性，停滯的房產(chǎn)稅改革工作能夠重新開(kāi)始。

4.房產(chǎn)稅持續(xù)完善期（2011年至今）。恢復(fù)征收房產(chǎn)稅至今，房產(chǎn)稅改革一直備受社會(huì)各界關(guān)注，國(guó)家的相關(guān)改革措施也在持續(xù)完善的過(guò)程中。2011年，為進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅改革，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展，我國(guó)以上海、重慶為試點(diǎn)，重新將個(gè)人非經(jīng)營(yíng)住房納入房產(chǎn)稅的征收范圍，并研究將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅進(jìn)行改革這一舉措具有重大的探索意義，其對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱、居民貧富差距過(guò)大等諸多問(wèn)題提供了一種新的解決方案。近年來(lái)，房產(chǎn)稅立法的呼聲逐年升高，國(guó)家也在積極謀劃，可以想象，對(duì)房產(chǎn)稅進(jìn)行立法必將成為我國(guó)房產(chǎn)稅改革的又一個(gè)里程碑。

（二）上海、重慶試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)

1.上海試點(diǎn)情況。上海市房產(chǎn)稅改革過(guò)程中，以家庭為單位進(jìn)行房產(chǎn)稅征收，征收對(duì)象為上海市居民家庭在上海市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房(包括新購(gòu)的二手存量住房和新建商品住房)和非上海市居民家庭在上海市新購(gòu)的住房。同時(shí)，上海市規(guī)定對(duì)征收對(duì)象家庭成員人均居住面積在60平方米以?xún)?nèi)的不予征稅，對(duì)于超過(guò)規(guī)定的人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)并且住房套數(shù)在第二套及以上的家庭住戶(hù)，則需要繳納房產(chǎn)稅。在房產(chǎn)稅征收稅率方面，上海市根據(jù)房屋價(jià)格確定相應(yīng)的稅率，稅率一般控制在0.6%。[2]稅收優(yōu)惠政策方面，上海市規(guī)定有兩種情況可以給予退還或暫免征收房產(chǎn)稅，一種是家庭中子女成年后，根據(jù)自己的收入情況再次購(gòu)置的房產(chǎn)可享受優(yōu)惠政策，另一種是外地戶(hù)籍人員因工作等原因購(gòu)置的房產(chǎn)可享受優(yōu)惠政策。

2.重慶試點(diǎn)情況。重慶市房產(chǎn)稅改革根據(jù)房屋具體情況，將征稅對(duì)象分為別墅與高檔住宅、家庭第二套及二套以上的普通住房?jī)纱箢?lèi)進(jìn)行分別征收，同時(shí)根據(jù)房屋的成交價(jià)格對(duì)高檔住宅進(jìn)行界定。重慶市對(duì)于房產(chǎn)稅征稅稅率也作了相關(guān)規(guī)定，具體的征稅稅率根據(jù)個(gè)人住房房產(chǎn)成交單價(jià)與主城九區(qū)過(guò)去兩年成交單價(jià)對(duì)比的結(jié)果來(lái)確定，并實(shí)行階梯式的稅率，將房產(chǎn)稅的征稅稅率分為0.5%、1%，1.2%三個(gè)檔次。在稅收優(yōu)惠政策方面，主要是出于保障民生的考慮，對(duì)于居民最基本的住房給予了一定的免稅面積。每個(gè)家庭的首套住房都可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得減除100平方米免稅面積的稅收優(yōu)惠。

3.房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。通過(guò)分析上海、重慶兩地房產(chǎn)稅改革情況可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)城市房產(chǎn)稅改革的思路有很大的相同之處，都兼顧效率與公平原則：首先是發(fā)揮房產(chǎn)稅的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，對(duì)高檔住房和個(gè)人名下多套住房進(jìn)行征稅，且對(duì)試點(diǎn)前個(gè)人已經(jīng)持有的房屋不予征收；其次是實(shí)行差別且溫和的稅率設(shè)計(jì)，針對(duì)個(gè)人住房的具體情況，根據(jù)房屋的面積和交易價(jià)格匹配相應(yīng)的征收稅率；再次是以保障居民基本生活為原則進(jìn)行稅收減免，兩個(gè)試點(diǎn)城市均對(duì)居民的住房作了免稅面積的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而調(diào)節(jié)貧富差距。

上海、重慶兩地房產(chǎn)稅改革的實(shí)施效果也比較明顯。一是在調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱方面發(fā)揮了一定的作用，雖然近幾年兩地房地產(chǎn)市場(chǎng)房?jī)r(jià)均呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，但相比較而言，房產(chǎn)稅仍然對(duì)遏制外來(lái)炒房客投資、保障本地居民住房需求產(chǎn)生積極作用，起到了抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的作用;二是在調(diào)節(jié)居民收入差距方面，征收房產(chǎn)稅也發(fā)揮了一定的作用，對(duì)基本保障住房免予征稅，對(duì)高檔住房則匹配較高稅率。

二、改革面臨的問(wèn)題

（一）土地權(quán)屬對(duì)房產(chǎn)稅征收的合法性形成制約

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在房屋產(chǎn)權(quán)和土地權(quán)屬問(wèn)題上明確，土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，附著于土地上的房屋和建筑物的產(chǎn)權(quán)歸屬于公民所有。[3]公民通過(guò)繳納土地出讓金的方式取得相關(guān)土地的使用權(quán)，通常，最高的使用年限為70年，屬于“兩權(quán)分離”的狀態(tài)。而當(dāng)前所進(jìn)行的房產(chǎn)稅改革所征收的房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅的一種，是對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)所有人進(jìn)行的征稅活動(dòng)，當(dāng)前我國(guó)其他相關(guān)法律也沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明確的規(guī)定，因此，對(duì)僅僅擁有土地使用權(quán)的公民征收房產(chǎn)稅，從法理上來(lái)講，其征收的合法性容易遭到公眾的質(zhì)疑而處于不利的境地。

當(dāng)前國(guó)家在上海和重慶所進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，對(duì)個(gè)人住房開(kāi)征房產(chǎn)稅的法律依據(jù)是《房產(chǎn)稅暫行條例》，此條例經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定同意，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，在立法程序上存在一些漏洞。首先，房產(chǎn)稅相關(guān)制度必須以法律的形式確定，立法權(quán)在全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)立法的權(quán)限，當(dāng)前的《房產(chǎn)稅暫行條例》僅僅通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定同意是沒(méi)有足夠的說(shuō)服力的，更不符合法律程序；其次，在現(xiàn)行的《稅收征收管理法》和《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定中，個(gè)人住宅享受不予征收房產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，上海、重慶兩個(gè)試點(diǎn)城市對(duì)房產(chǎn)稅的征收有超越現(xiàn)有法律規(guī)定范圍的嫌疑；再次，將《房產(chǎn)稅暫行條例》作為房產(chǎn)稅試點(diǎn)的法律依據(jù)值得商榷，從立法角度來(lái)講，當(dāng)前的《房產(chǎn)稅暫行條例》與《立法法》、《稅收征收管理法》存在一些矛盾的地方，還有待調(diào)整。[4]

（二）土地出讓金與房產(chǎn)稅可能構(gòu)成重復(fù)征稅

居民在購(gòu)買(mǎi)個(gè)人住房時(shí)，必須向國(guó)家繳納一部分土地出讓金才能取得相應(yīng)的土地使用權(quán)，通常，這一部分土地出讓金構(gòu)成了較大部分的房屋購(gòu)置成本。當(dāng)前所進(jìn)行的房產(chǎn)稅改革，在已經(jīng)繳納土地出讓金的基礎(chǔ)上，再次對(duì)房屋所有者征收房產(chǎn)稅，易引發(fā)公眾的不滿。一是針對(duì)同一個(gè)房屋主體，對(duì)房屋所有人同時(shí)征收土地出讓金和房產(chǎn)稅存在重復(fù)征收的可能，不符合法理要求；二是當(dāng)前房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)中包括了土地出讓金，這會(huì)構(gòu)成對(duì)購(gòu)房者重復(fù)計(jì)稅進(jìn)而造成稅負(fù)疊加。[5]在房產(chǎn)稅改革推進(jìn)比較緩慢的進(jìn)程中，公眾理解的重復(fù)征稅問(wèn)題通過(guò)輿論的不斷放大會(huì)進(jìn)一步加大房產(chǎn)稅改革的難度。

（三）地方政府有限的稅權(quán)難以有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能

征收房產(chǎn)稅的出發(fā)點(diǎn)，在一定程度上是出于調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的考慮，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)明顯呈現(xiàn)過(guò)熱現(xiàn)象，并在全國(guó)范圍內(nèi)呈現(xiàn)不均勻的分布，可以說(shuō)一、二、三線城市各有特點(diǎn)。有效調(diào)節(jié)本地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，需要當(dāng)?shù)卣虻刂埔说爻雠_(tái)相關(guān)政策，而征收房產(chǎn)稅則是其中一個(gè)有力的措施。房產(chǎn)稅作為一個(gè)地方稅種，其立法權(quán)卻屬于中央而不在地方，相關(guān)的稅收政策均由中央制定，地方權(quán)限不多，難以自主地對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)資源起到優(yōu)化配置的作用。

（四）稅收征管面臨諸多困難

房產(chǎn)稅征收是連接國(guó)家與住房所有者的中心環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)更是存在相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題。一是在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，各個(gè)政府部門(mén)缺乏統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的管理和監(jiān)控，單獨(dú)靠稅務(wù)部門(mén)難以進(jìn)行全面的稅收控制。二是產(chǎn)權(quán)登記和價(jià)格評(píng)估系統(tǒng)還不完善，存在房產(chǎn)稅稅源流失的現(xiàn)象。三是在房產(chǎn)稅征收過(guò)程中，不可避免地要涉及居民的個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，信息的不對(duì)稱(chēng)性以及納稅人故意瞞報(bào)等因素，給稅收征管工作造成較大的困擾。四是房產(chǎn)稅征收工作對(duì)征稅人員的素質(zhì)提出了更高的要求，征稅人員必須掌握更加全面的業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)個(gè)人住房的價(jià)格評(píng)估能力也要提升，并且，房產(chǎn)稅征收必將是一個(gè)較為繁重的工作，需要大量的稅務(wù)人員參與。

三、改革的路徑建議

（一）統(tǒng)御全局整體規(guī)劃

房產(chǎn)稅改革在我國(guó)經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的醞釀和實(shí)踐，改革的進(jìn)程依然比較緩慢，加上我國(guó)當(dāng)前特殊的國(guó)情，這就要求我國(guó)的房產(chǎn)稅改革必須慎之又慎。房產(chǎn)稅改革應(yīng)該堅(jiān)持全局掌握，統(tǒng)籌兼顧各種因素，進(jìn)行整體規(guī)劃。首先要從全局的角度出發(fā)，科學(xué)有效地做好房產(chǎn)稅的頂層設(shè)計(jì)，包括更好地解決征收法律依據(jù)、稅收要素制定等問(wèn)題；其次是要統(tǒng)籌當(dāng)前社會(huì)各主要影響因素，堅(jiān)決避免一刀切的房產(chǎn)稅改革，一方面各地應(yīng)該具有因地制宜征收房產(chǎn)稅的自主權(quán)，另一方面必須要綜合考慮民眾的稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題，根據(jù)具體情況實(shí)行差別稅率，做到公平與效率兼顧；再次是征收房產(chǎn)稅之前要做好充分的準(zhǔn)備工作，要提前預(yù)判各種可能的影響結(jié)果，清除房產(chǎn)稅施行過(guò)程中的障礙，做好相關(guān)的征管機(jī)制建設(shè)。

（二）抓緊完善相關(guān)法律建設(shè)

我國(guó)是一個(gè)法治社會(huì)，政府開(kāi)展各項(xiàng)工作均需要有相關(guān)的法律依據(jù)，面對(duì)當(dāng)前房產(chǎn)稅法律體系建設(shè)不完善的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該抓緊進(jìn)行研究，積極謀劃，以更加科學(xué)合理的措施進(jìn)行房產(chǎn)稅立法，給予房產(chǎn)稅征收工作最大的合法性。在房產(chǎn)稅立法的過(guò)程中，必須處理好社會(huì)各界的利益問(wèn)題，做好土地權(quán)屬、土地出讓金等的解釋工作。完善的法律體系是房產(chǎn)稅長(zhǎng)期穩(wěn)定征收的保障，同時(shí)也為居民購(gòu)房行為提供了確切的參考依據(jù)，有助于房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。

（三）科學(xué)設(shè)定稅收要素

房產(chǎn)稅改革是當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅體制改革的一部分，應(yīng)該堅(jiān)持我國(guó)財(cái)稅體制改革的要旨，注重稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以更加解放的思想和認(rèn)識(shí)去開(kāi)展房產(chǎn)稅改革。房產(chǎn)稅的要素設(shè)置應(yīng)該以“寬稅基、低稅率” “普遍征收、著重調(diào)節(jié)高端”為原則進(jìn)行。為做到“普遍征收”，應(yīng)該將城市、農(nóng)村的房屋產(chǎn)權(quán)人均納入納稅人范疇。計(jì)稅依據(jù)方面，應(yīng)該綜合房屋面積和評(píng)估價(jià)格；在確定適用稅率時(shí)，要對(duì)房屋進(jìn)行細(xì)分，根據(jù)房屋的具體情況匹配差別化的稅率；在稅收優(yōu)惠方面，應(yīng)該著重保障居民的基本生活需要，根據(jù)家庭房屋套數(shù)、房屋價(jià)格、人均面積等情況進(jìn)行相應(yīng)的減免。

（四）完善稅收征管體系建設(shè)

作為房產(chǎn)稅改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，稅收征管體系的建設(shè)不容忽視，要實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)中高效率的征管，需要在以下幾方面加強(qiáng)征管體系建設(shè)：一是建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度。我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)還很不完善，而個(gè)人住房產(chǎn)權(quán)登記也存在諸多問(wèn)題，這就需要在財(cái)產(chǎn)登記環(huán)節(jié)做好制度建設(shè)，為房產(chǎn)稅征收工作提供準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的信息保障，提高工作效率，縮減辦事流程，有效管控稅源，減少稅收流失。二是完善房屋信息共享平臺(tái)。建立并完善房屋信息共享平臺(tái)能夠很大程度上掃除稅收征管過(guò)程中的信息和制度障礙，降低稅收征管成本，稅務(wù)部門(mén)能夠根據(jù)數(shù)據(jù)信息及時(shí)調(diào)整工作部署。三是建立更加科學(xué)的評(píng)估體系。從上海和重慶試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)包括房屋面積和房屋價(jià)格，房屋的面積是固定的，在這個(gè)方面不存在障礙，但在房屋價(jià)格確定方面，需要科學(xué)合理的評(píng)估體系，將合理的房屋價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)才能體現(xiàn)出房產(chǎn)稅的公平原則。四是建立專(zhuān)業(yè)的稅收征管隊(duì)伍。制度和體系建立后，必須依靠強(qiáng)大的征管隊(duì)伍進(jìn)行征稅，這就要求征管人員具有較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，要加大對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。