談我國實行分稅制的確立依據及其完善方向

姜浩 中國社會科學院研究生院政治學系

一、分稅制概述

分稅制是現代化市場經濟國家通常實行的一種政府間財政分配管理體制，通過對稅權的劃分，把稅收按照種類的不同分為中央稅、地方稅和共享稅來進行分別管理，從而能夠高效地處理中央和地方政府之間的財權和事權管理事務。我國1992 年開始實施以分稅、分權、分級為核心的分稅制改革，并選擇了天津、沈陽、大連、重慶、武漢等地作為實行分稅制的試點單位進行調研和嘗試，從而為分稅制的全國性推行提供鋪墊與前期準備。次年國務院頒發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，并于1994 年初對地方財政包干制度進行變革，開始對各省市，自治區，直轄市正式實行分稅制財政管理體制。

（一）由中央與地方的事權來明確財政支出范圍

根據我國規定，中央政府的主要支出是負責國家安全、外交事務和國家機構運轉所支出的費用，統籌各地區經濟發展，調控國民經濟結構，并且負擔那些由中央政府直接管理的事務支出。而地方政府主要負擔該區域政府機構運轉所需資金以及本區域事業經濟發展的資金支出。即中央和地方有其特定的職能劃分和與之相對應的財政支出。

（二）中央退還稅收給地方政府

為了保障各地方政府的已得收益，促進改革發展與經濟投資，我國對于稅收實行了漸進的方式，中央政府返還給地方政府的稅收數額是以1993 年為基準的，在該年中央政府的凈上劃收入全部返給地方政府，并將此作為今后中央向地方政府退稅的數額基準。

（三）優化中央與地方政府的財政結算方式

分稅制執行的基礎是依照財權與事權相結合的基本原則，根據稅種不同來分配中央與地方政府的財政收入。而改革的原則就是將辦事手續過程加以簡化，從而在提高稅務工作效率的前提下不觸動地方政府的既有收入。

分稅制的確立明確了我國中央政府在稅務財政領域的核心地位，隨著兩個比重的逐年提高，中央和地方兩級政府的工作積極性都被有效地調動起來，十分有助于我國經濟產業化結構的優化和經濟資源的合理分配。經過中央和地方的財政優化，進一步釋放和政府的調控能力和市場的積極性，進而促進了社會主義市場經濟財稅方面的良好運行。

二、我國實行分稅制的必要性

我國自20 世紀80 年代起就對傳統的統收統支的財政管理體系進行了改革，開始實施稅種劃分、收支核算、分級管理的財政管理體制，是國家正式施行分稅制的一次摸索實驗。然而因為政策施行條件的不足，最終還是應用了總額分成的方式。

（一）稅收管理不清

在現有的財政預算管理體制中，中央掌握了大部分稅收種類的減免權和調節權，然而多數稅款的征收都是由基層稅務機構完成的，因此地方政府還是擁有一部分的稅收減免權。但這也就方便了地方政府保護當地落后企業，挖空中央經濟收入，使得稅務減免種類過濫，數額過多，一定程度上阻礙了資源的優化配置。

（二）投資方式不合理

部分地方政府為了迅速增加財政收入來滿足市場經濟的需求，在投資過程中重視短期收益，使得近段時間價格高，利潤大的高稅率產品大量投資，且反復引入，這就很容易造成資源的大量浪費。耗費的時間，財力和公共資源，同時各地政府經濟支出基數的確定不夠科學合理，甚至不夠清晰，造成分配不均的結果。我國目前實行的經濟支出基數確定方法是以往某年的實際支出為基準，在這個基礎上對一些浮動因素進行處理后得出的。這種辦法在一定程度上保護了那些支出巨大的地區的已有利益，而傷害了縮減支出地區的投資積極性，使得利益與貢獻不對等，投資與產出方式的不合理也許進行改革。

（三）難以實施分級管理

當前我國中央由于經濟能力的不足，很難進行合理有效的宏觀調控，也就難以實施真正意義上的分級管理，因此只能向各地方借款或者開始減收增支，地方政府也就只能在各個方面與中央政府“討價還價”，不停談判，讓中央與地方在經濟管理與財政收支方面互相糾纏，難以有實效性的進展，在一定程度上容易造成中央和地方財政體系不明確，產生扯皮推諉等不好現象。

三、我國目前分稅制存在的一些問題

新制度的產生或者原有體制的創新并不能僅僅靠設想和計劃，還需要長時間的實踐和摸索，只有經過反復試驗和反思總結，才能最終成型。簡單來說，新制度誕生于長期的實踐與反復的修正中，我國自改革開放來實施的分稅制也是如此，其理論依據就是“總額分成”與“分類分成”的財政體系。新中國成立至1994 年的幾十年間，我國財政部通過不斷摸索嘗試，為分稅制的實施打下了堅實的基礎，創造了必要條件，而1994 年的稅收制度改革則是新中國成立以來實行范圍最廣、規模最大的一次整體性結構變革，進一步完善了現有的分稅制。這次改革大體上來講是很成功的，對中央政府頒發的文件進行了很好的貫徹，分稅制財政管理體制在我國的確立使得中央政府能夠統一集中財政資源來把控稅源。但是，自分稅制實施以來的十幾年中，也逐漸暴露出了一些隱藏的問題，這些出現的問題我們也需要冷靜坦然的面對和思考。

（一）財權事權難以統一

在中央與地方的關系間，事權和財政支出責任的縱向搭配是政府間財權與收入分配的基礎依據，政府間財政轉移支付的方式也因此構建起來的。因此科學合理地制定中央政府與地方政府的事權和財權，來保證政府公共職能的正常發揮。自分稅制實施以來，財權逐層上行，中央財政能力得到了強化，而事權卻層層下移，基層政府機構所負擔的事務和工作越來越多，也越來越繁雜。這種行政權力的垂直集權化催生了上級推行政策，下級提供經濟支持的情況，中央政府把本應承擔的政策負擔轉嫁給了地方政府，而在省級政府及之下的各政府機構中也出現了相同的情況，基層政府機構負擔著與其財權不符合的事權。

（二）缺乏完整合理的法律制度保障

分稅制不但是一個財政管理制度問題，更是一個法律制度問題。一種制度的確立和實行如果沒有相應規章制度的保障是很難達到預期的效果的，因此就需要國家建立起規范化的分稅制立法體系。當前國際范圍內凡是實行市場經濟體制的國家大都采用分稅制的財政管理制度，市場經濟也是法治經濟，因此憲法中對于分稅制的實行都有著嚴格的規定，明確了國家各級政府機構應盡的職責以及相應的事權，以保障分稅制的順利施行。在憲法的基礎上，國家還會把有關分稅制的一系列問題用法律的方式確定下來，我國于1994 年施行的分稅制財政管理制度改革雖然已經小有成效，但僅僅大體上描繪出了我國財政管理體制立法的基礎，沒能完善一些細節的內容和形式。我國直到現在也還沒有制定出一部完備統一的稅收法律，也就沒能為分稅制的立法提供根本依據。而分稅制立法自身也大都屬于文件一類，立法的層次還不夠，沒有進一步提升到法律層次。總而言之，建立起一套完備可行的分稅制制度是當務之急，在確保制度科學合理的前提下也要盡可能地使其符合我國特色社會主義市場經濟制度。

（三）轉移支付制度不夠完善

通過對國外施行分稅制的經驗的學習，轉移支付制度是一種通用的方式，一套科學合理的轉移支付制度有助于順利施行分稅制的財政管理制度。我國目前施行的“稅收返還”方式實際上并不是轉移支付，這種方式采取的還是基數法。這使得國內各地方開始通過不正當競爭手段來抬高基準數額，而經濟發達地區的基數很高，也就在一定程度上增大了東西部的貧富差距，并且1994 年的稅收返還工作由于操作問題而滯后，這種稅款返還的不及時使得地方政府的財政資金調用不便，很難將地方政府的責任與權力聯系到一起，也就更難鼓勵地方政府的積極參與。而改革后的因素法能夠很好地彌補基數法在實踐中的不足，通過完善轉移支付制度來緊密結合地方責權，使其更加科學合理。因素法能夠全方面地考慮各地區的人數、面積、人均收入數目等影響財政體系的因素，從而均衡合理地分配好各地方政府間的經濟資源，而對于那些專項撥款的項目則可以參考國外有條件撥款的方法，從而提高資金撥用門檻，提高資金利用效率，從而增加收益額。

四、目前分稅制的完善方向

（一）將財權與事權統一起來

堅持財權與事權相統一是施行分稅制的基礎，在完善中央與地方的稅務劃分時必須要嚴格遵守。合理施行分稅制的財政管理體制的前提就是要正確地界定事權，而這也是確定中央與地方政府財政收支額度的依據，因此必須要在合理劃定中央與地方事權的基礎上再對財權進行相應的劃分，并依此來判定中央與地方政府的財政支出責任區間。首先需要明確政府機構的基本職責，并進一步界定出中央與地方各自的事權管轄范圍與財政支出范圍，政府機構之間要堅決杜絕互相推諉，逃避職責的現象。真正做到各行其是，各司其職。中央政府與地方政府的事權界定要由全國人大常委會審議通過，以法令的形式確立下來才能從根本上保證事權劃分的可執行性，無論哪級政府都不能越界進行管轄。

（二）合理調整中央與地方政府間稅種的劃分

依據分稅制的事權與財權相統一的原則，財權應隨著事權的變化而調整，我國目前正面臨著中央政府與地方政府事權財權大小不匹配的局面，就需要對中央與地方收入在國內稅款總數所占比例進行合理調整。按照政府所負責的職能范圍來說，中央政府所承擔的責任更重，是各級地方政府的統領，因此就需要更多的經濟資源，這樣來說分稅制就應該給中央政府劃分更多的財政收入以保障其財政能力的強大，但這個更多的財政劃分也必然不能損傷各地方政府的財政力量，因為地方政府還承擔著貫徹落實中央法令，建設地方經濟結構，提高國民生活水平的任務。

五、結語

我國社會主義市場經濟發展十分迅速，全國不同地區間的差距較大，社會主義市場體系雖已具雛形，但還達不到健全完整的要求。中央政府與地方政府的事權管轄范圍雖初步劃分，但也還不夠規范，各級政府間的事權事責還有待商榷，現行的稅收制度也不夠科學。在這種情況下分稅制是很難徹底施行的，所以我們當前仍舊應該以集權和分權相結合的模式來完善分稅制的財政管理體制。分稅制的施行是我國財政體制改革歷史上的一次里程碑式的改變，促進了我國社會主義市場經濟體系的確立。分稅制的改革和完善不僅關系到財政體制，還與政治體制與經濟體制有著千絲萬縷的聯系，已經顯露出來的弊端與不足還需要相關從業人員的進一步完善與改進，從而使分稅制能夠更好地在我國施行。