中國天然氣價格形成機制演變及趨勢

譚常景 江西中久天然氣集團有限公司

一、中國天然氣價格管理的現狀

（一）天然氣價格管理的演變

在2013 年7 月對天然氣實行門站價格管理前，國務院價格主管部門（發改委）負責制定中石油、中石化、中海油等產運儲銷一體化上游供氣企業的天然氣出廠價格和管輸價格（含儲氣庫的儲氣費），上游供氣企業就這兩個價格與城市燃氣公司、直供大用戶等下游買方分別結算，其中管輸價格按成本加成原則制定，出廠價格并無明確的價格形成機制，主要是根據天然氣的供需形勢、上游供氣企業的盈利狀況進行不定期調整，其中海上生產的天然氣出廠價格由供需雙方協商確定。

2013 年7 月起發改委規定上游供氣企業的門站銷售價格，上游供氣企業與下游買方直接按門站銷售價格結算。實行門站價格管理后發改委按照先易后難的原則，采取"先非居民后居民""先增量后存量""邊理順邊放開"的實施步驟，花費了數年時間完成了天然氣產供儲銷價格形成機制的重建。

2017 年 5 月國務院發布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，改革油氣管網運營機制，分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，分開管輸和銷售，實現油氣管網向第三方市場主體公平開放。2019 年 12 月國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網公司）掛牌成立，標志著中國油氣管網運營機制改革進入實質性實施階段。以 2013 年在全國推廣天然氣門站價格管理機制為起點，中國花費了數年時間完成了天然氣產供儲銷價格形成機制的重建。根據歐美國家的經驗，管網運營機制改革客觀上要求中國再一次重建天然氣產供儲銷的價格形成機制，為此國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）于 2018 年委托中國石油天然氣集團有限公司（以下簡稱中石油）、中國石油化工集團有限公司（以下簡稱中石化）、中國海洋石油集團有限公司（以下簡稱中海油）和上海石油天然氣交易中心等單位就價格機制的重建問題開展前瞻性研究；國家能源局于 2019 年把氣價改革與管網改革協同推進機制的研究列為重點研究課題并就課題研究的承擔單位向社會公開招標，表明了政府部門對價格機制重建問題的重視。

（二）現行價格形成機制的特點

1）門站銷售價格在中國天然氣產供儲銷價格體系中處于主導地位，國產氣的出廠價格、進口天然氣的到岸價格、管輸價格、儲氣庫的儲氣費以及進口LNG 接收站的氣化費等，僅僅是作為產運儲銷一體化的上游供氣企業的內部結算價格，無論水平高低，均與下游買方無關。

2）門站銷售價格作為捆綁價格，并不透明，也很難形成明確的定調價規則，政府價格管理部門根據市場供求狀況、國家整體經濟形勢以及上游供氣企業天然氣業務的整體效益情況，對上游供氣企業的門站銷售價格進行調控。在上游供氣企業內部，各項天然氣業務的效益狀況差異很大。

3）中游管道運輸環節具有自然壟斷的特征，其定價一直受政府管制，原因是修建長輸管線和修建地方燃氣管網需要投入較高的固定成本，而且管道的專用性強，通常由少數幾家公司進行建設。輸氣費包括管道輸氣費、稅金及合理利潤等。其中的稅收按照我國運輸企業的稅收政策執行，利潤的確定根據運輸距離、運輸區域和運輸對象的不同而不同。國內新開工的管道工程中，管道價格的確定，主要是按照補償成本、合理盈利、有利于市場銷售，同時考慮用戶承受能力的原則，即以國家計委、建設部發化的《建設項目經濟評價方法和參數》為依據，確定管道輸配電價。以符合行業財務基準收益率為前提反算出管輸費價格，該價格水平反映了整個評估期間項目所需的最低和平均價格水平。

4）發改委調控門站價格需要考慮諸多非成本因素，使得門站銷售價格并不以構成門站價格各項業務的成本及其合理收益為基礎而形成，從而不可避免地導致以下問題：①由于缺乏成本補償機制，上游供氣企業對開發難動用儲量、冬季保供期間增加進口、投資建設儲氣庫等推動供氣成本上升的業務缺乏積極性，盡管開展這些業務符合市場發展需要；②整個天然氣工業與市場的價格存在比較嚴重的扭曲現象。從縱向看，上游勘探開發和進口承擔的投資和經營風險最大，但所獲得的投資回報率很低，中游管道運輸和下游城市配送承擔的投資和經營風險較小，但獲得的投資回報率較高；從橫向看，不同用戶之間存在嚴重的價格交叉補貼現象，主要是非居民用氣向居民用氣提供價格補貼，非居民用氣中工業用氣向采暖等民生用氣提供價格補貼。

二、國家官網公司成立對天然氣價格的影響

國有企業獲得的利潤既與買賣油氣、賺取差價無關，也與其所屬企業的油氣運輸無關。根據管理辦法，國家管網公司要公平、合理地向用戶提供油氣管網服務。國內管道企業從事管道運輸業務的用戶申請管道運輸業務，應當按照相關程序和方法辦理。通過組建國有管網公司，促進了上游油氣資源多主體、多渠道、中游的統一、高效集輸和下游銷售市場的充分競爭，有利于建立市場化的油氣價格機制，使之更加合理。建立全國管網公司，全面規劃管網的運行與發展，可以更準確地確定管道輸水價格。

三、結語

我國長期以來對天然氣價格實行計劃政府定價。即便是雙軌制的價格體系，大多數天然氣仍然是由政府直接定價的。伴隨著全面改革的深入，政府對天然氣的定價范圍和比例在不斷縮小。在天然氣價格改革中，政府和企業必須堅守法治底線。