甘肅交通投融資的探索之路

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甘肅地處歐亞大陸咽喉位置，是連接歐亞大陸橋的戰(zhàn)略通道和溝通西南、西北的交通樞紐。甘肅交通的發(fā)展對于支撐國家“一帶一路”建設(shè)、西部大開發(fā)新格局、蘭西城市群及黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展等一系列重大戰(zhàn)略具有不可替代的重要作用。

甘肅搶抓國家重大政策機遇主動作為，創(chuàng)新體制機制多管齊下、多措并舉、多方發(fā)力，政府、企業(yè)、金融機構(gòu)通力合作、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的新交通投融資機制正在形成。

體制轉(zhuǎn)型之路

2008年至2015年，甘肅交通投融資體制機制基本為統(tǒng)貸統(tǒng)還階段，省級交通部門通過利用國家車購稅補助政策，作為借款主體統(tǒng)一向金融機構(gòu)貸款籌集交通發(fā)展資金。省級交通主管部門成立了信貸管理委員會及信貸辦公室和信貸資金監(jiān)督管理辦公室，建立了全新的投資、融資、資金收益評價投融資體系，加大了銀政、銀企合作，搭建了省級交通融資信用平臺和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸管理機制，形成了“綜合運用國家補貼、地方配套、銀行信貸、民間投入”等多種方式籌集公路建設(shè)資金的交通投融資體系，推進(jìn)高速公路大發(fā)展。

從2015年至今，甘肅基本過渡到誰借債誰負(fù)擔(dān)的模式，按照國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見要求，探索深化交通投融資體制機制改革，政府債務(wù)不通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不推給政府償還，省、市、縣三級政府按照事權(quán)承擔(dān)支出責(zé)任，誰借債誰還款、風(fēng)險自擔(dān)，初步形成了公益性項目依靠發(fā)行一般債券和財政公共預(yù)算、經(jīng)營性項目依靠發(fā)行專項債券和利用社會資本投資兩個投融資體系，逐步建立了“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資體制機制。甘肅省交通運輸主管部門還專門設(shè)立了事業(yè)建制單位——甘肅省交通運輸廳投融資管理辦公室，負(fù)責(zé)省級交通投融資項目、資金、服務(wù)的承接和對接。

目前，甘肅的交通投融資體制機制已基本由省級統(tǒng)籌過渡到了分級負(fù)責(zé)，無論何時政府指導(dǎo)從未缺位。2014年出臺的《甘肅省人民政府關(guān)于加快全省公路建設(shè)的意見》，首次明確了公路建設(shè)體制，即由省交通運輸廳負(fù)責(zé)國家高速公路和國道建設(shè)，市州政府負(fù)責(zé)地方高速公路和省道建設(shè)，縣市區(qū)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)。2018年出臺的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革的指導(dǎo)意見》，首次明確要建立完善“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的交通投融資管理體制，對沒有收益的普通公路等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維修、養(yǎng)護(hù)資金需求，納入同級財政預(yù)算；對有一定收益的政府還貸收費公路等交通運輸基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，納入專項債券的融資渠道，鼓勵有條件的地區(qū)將交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游等捆綁，實施一體化開發(fā)。2019年底出臺的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省交通運輸領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，首次劃分公路項目財政事權(quán)和支出責(zé)任，基本固化了政府投資體制。

多元嘗試之路

甘肅省拓寬融資渠道，強化政銀企合作，初步走出了一條多元化的資金籌集之路。

不斷擴大的專項債規(guī)模支撐了近800億元的政府收費公路建設(shè)。發(fā)行地方政府債券是政府開“前門”的重要融資手段，甘肅省按照行業(yè)部門統(tǒng)籌管理的原則建立了“專項債券發(fā)行項目庫”，優(yōu)先儲備了一批符合專項債支撐政策的重大交通建設(shè)項目納入項目庫；項目按事權(quán)支出責(zé)任，劃分為省級項目和市州項目（由地方政府負(fù)責(zé)報送），省級項目占省級債券額度，市州項目占市州債券額度。

目前，甘肅省納入專項債券發(fā)行項目庫公路項目共33個，總里程近2000公里，總投資約2200億元，債券規(guī)模需求約1000億元。截至目前，全省已發(fā)行收費公路專項債券235億元，安排用于總里程超過1000公里、總投資約800多億元的21個公路項目。今年繼續(xù)申請新增專項債券需求300多億元，目前第一批4個項目已發(fā)行33億元。

探索推行基于資源換資金的“建養(yǎng)一體化”模式盤活普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)市場。為解決普通公路資金籌措難題，甘肅省政府印發(fā)了《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)縣級政府與省屬國有企業(yè)合作建設(shè)養(yǎng)護(hù)普通省道旅游公路及農(nóng)村公路的意見》，按照“公益性項目、市場化運作”原則，在普通省道、旅游公路及農(nóng)村公路領(lǐng)域推行基于資源換資金的“建養(yǎng)一體化”模式，探索形成了“省屬企業(yè)示范”“屬地政企引領(lǐng)”及“支持民營企業(yè)”3種合作模式和“石料廠+商業(yè)用地”“石料廠+一般債券”“交通+生態(tài)旅游”等創(chuàng)新機制，助推普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)可持續(xù)發(fā)展。2019年半年時間，“建養(yǎng)一體化”在甘肅省16個試點市（州）、縣（區(qū)）累計投資規(guī)模55億元，完成投資32億元，目前儲備項目超過了1000公里。

PPP成熟之路

2015年以來，甘肅省積極利用政府和社會資本合作的政策機遇，推動落地實施了總里程2148公里，總投資1812億元的23個公路PPP項目，共吸引包括央企、省企、民企在內(nèi)的40多家社會資本投資建設(shè)。2019年10月，全省第一條公路PPP項目兩徽高速公路已建成通車運營。

對無中央車購稅支持的公路PPP項目，甘肅省針對項目資本金的來源形成了3種合作模式。第一種是由省屬企業(yè)聯(lián)合出資設(shè)立“資金池”作為公路PPP項目資本金的投資合作方式，省屬企業(yè)作為社會資本方以“資金池”為平臺，通過參與交通項目施工、材料銷售供應(yīng)、交通旅游和新能源等路衍經(jīng)濟(jì)開發(fā)業(yè)務(wù)，形成了“資金池”投資資金回流。第二種是由市州政府通過利用“資源換資金”作為公路PPP項目資本金的合作模式，社會資本方對政府出讓資源依法開發(fā)經(jīng)營，政府獲取出讓資金投資公路建設(shè)。代表性的公路PPP項目如甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)公司作為社會資本方牽頭人組成聯(lián)合體投資建設(shè)了定西市政府發(fā)起實施的3條高速公路項目，取得了較好的效果。第三種是政府支持社會資本方發(fā)行永續(xù)企業(yè)債籌集項目資本金，如甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)公司以PPP項目為依托成功發(fā)行了30億元額度的永續(xù)企業(yè)債，是甘肅省首支由國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)并成功發(fā)行的永續(xù)企業(yè)債，也是國內(nèi)第一支以PPP公路為募投項目的永續(xù)債，標(biāo)志著在利用權(quán)益類債券解決資本金缺口方面實現(xiàn)了新突破。

在PPP項目合作模式上大膽創(chuàng)新、積極探索，初步形成了“政府和省屬企業(yè)牽頭+央企”“政府和央企”“政府和省屬企業(yè)”“政府和民營企業(yè)”等多種合作參與方式，既充分體現(xiàn)了公平競爭機制，也調(diào)動了社會資本參與的積極性，發(fā)揮了不同主體的合作優(yōu)勢，比如央企在資金、技術(shù)方面的優(yōu)勢，省屬企業(yè)在地域協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，民營企業(yè)在靈活、高效方面的優(yōu)勢。同時靈活用運“使用者付費”“使用者付費+政府可行性缺口補貼”“使用者付費+車輛通行費收入差額補貼”等回報機制，探索推行綜合開發(fā)模式，把公路項目與沿線旅游資源捆綁，由社會資本統(tǒng)一建設(shè)運營，有效保障了項目正常運營和社會資本方合理收益。