我國“垃圾圍鄉”困境之紓解途徑探討

諶 楊

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

1 問題之提出

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出了“鄉村振興戰略”。作為決勝全面建成小康社會的七大戰略之一，鄉村振興戰略不僅是以習近平同志為核心的黨中央對我國農業農村現代化建設的一項重大部署，也是建設新時代中國特色社會主義的必然要求。隨后，在中共中央和國務院聯合印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中，明確將治理農村環境污染、建設生態宜居的美麗鄉村作為鄉村振興戰略的重要任務之一。顯然，黨和國家在決勝全面建成小康社會階段提出農村人居環境整治的相關要求是十分必要和及時的，目前我國農村地區占據全國土地總面積的94%以上，全國共有約6億人口居住在農村，這就意味著農村人居環境的基本狀況將直接影響到我國整體人居環境的發展水平。[1]

然而，實踐中我國農村地區的環境污染問題仍然普遍存在，其中又以農村生活垃圾污染問題為甚。據統計，我國有近四分之一的農村生活垃圾未能得到有效收集和處理，“污水靠蒸發、垃圾靠風刮”的尷尬境況在我國農村地區并不罕見。[2]隨意走進一些鄉村，首先映入眼簾的不是優美的風景，而是漫山遍野五顏六色的垃圾袋和各式各樣的固體廢棄物，成堆的生活垃圾被隨意傾倒在馬路邊或河溝里，現場狀況可謂是讓人觸目驚心。總而言之，農村生活垃圾污染問題未能得到有效規制而導致的“垃圾圍鄉”之困，已然成為制約我國農村地區人居環境質量提升的瓶頸問題，亦是我國實施鄉村振興戰略過程中必須予以著力解決的關鍵問題。

2 “垃圾圍鄉”困境之剖析

2.1 農村生活垃圾治理委任性立法之否定

從國家立法的層面來看，直接規制農村生活垃圾污染問題的法律當屬我國的《固體廢物污染環境防治法》。1995年10月，第八屆全國人大常委會制定了我國首部《固體廢物污染環境防治法》，該法第三章第三節專門規定了關于“城市生活垃圾污染環境的防治”的各項要求，明確了城市地區的人民政府應當承擔清掃、收集、貯存、運輸、處置城市生活垃圾的職責。然而，由于當時我國農村地區的生活垃圾污染問題尚不明顯，故1995年《固體廢物污染環境防治法》將生活垃圾污染防治的工作范圍僅限于城市地區，卻并未針對農村生活垃圾污染問題進行專門規定。而正是這一立法選擇，為我國《固體廢物污染環境防治法》后續的歷次修訂奠定了“重城市、輕農村”的基調。

隨著經濟社會的發展，我國農村地區的生活垃圾污染問題日漸凸顯，修改《固體廢物污染環境防治法》以對農村生活垃圾污染進行法律規制的立法計劃被提上了日程。2004年12月，第十屆全國人大常委會對《固體廢物污染環境防治法》進行了修訂，將第三章第三節的標題修改為“生活垃圾污染環境的防治”，意在將農村生活垃圾納入《固體廢物污染環境防治法》。然而，在具體規定生活垃圾污染防治措施的12個條文中，有10個條文都僅涉及城市地區的生活垃圾處理問題，而專門規定農村生活垃圾污染防治的相關立法則僅有該法第四十九條，該條款采用了委任性立法的方式，提出“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定”。而在之后長達十余年的時間里，《固體廢物污染環境防治法》歷經了2013年、2015年和2016年的三次修正，但關于農村生活垃圾污染的法律規制條款卻始終未變，僅有前述的唯一一個委任性規則。

由此可見，我國立法者曾試圖通過委任地方立法的方式，實現對農村生活垃圾污染的法律規制，然而實踐中的情形卻遠未達到立法者的預期。事實上，截至目前，我國僅有廣東、河北和甘肅三省制定了涉及農村生活垃圾污染防治的省級地方性法規，其立法時間分別為2015年9月、2016年7月和2017年9月，距離前述委任性條款在《固體廢物污染環境防治法》中的首次確立已經過去了十余年的時間；而在市級立法方面，直至2016年12月，我國首部由市級人大常委會制定的關于農村生活垃圾管理的地方性法規才得以出臺。截至目前，也僅有云浮、襄陽、河源、濮陽等為數不多的幾個城市制定了專門規制農村生活垃圾污染防治問題的市級地方性法規。

綜上所述，雖然早在2004年我國《固體廢物污染環境防治法》即明確提出由各地方分別制定關涉農村生活垃圾污染防治的地方性法規，但顯然這一要求并未在實踐中得到落實。究其原因，筆者認為主要包括以下四個方面：一是近二十年來我國城市化的步伐逐步加快，城市人口的大幅上升導致城市生活垃圾的產生量急劇增加，針對城市生活垃圾污染問題進行立法的緊迫性大于農村地區，故全國各地普遍將立法重點置于城市生活垃圾的污染防治之上；二是由于農村生活垃圾污染防治的頂層設計不足，導致地方無法明確農村生活垃圾的主管部門等關鍵問題，因而地方立法者也無從對農村生活垃圾監管問題進行立法；[3]三是我國的地方立法向來遵循“自上而下”的立法邏輯，對于省級人大及其常委會尚未予以立法的事項，市級人大及其常委會往往出于穩妥之考慮，通常也不會予以立法；四是在2015年3月我國修改《立法法》之前，在市級立法層面僅有49個“較大的市”的人大及其常委會有權制定地方性法規，因而受地方立法權限之約束，部分城市的立法能動性無法得到充分發揮。

總而言之，實踐證明我國原《固體廢物污染環境防治法》完全委任地方對農村生活垃圾污染防治進行立法的制度選擇是不適恰的。在長達十余年的時間里，我國始終未能通過地方性法規而建立起農村生活垃圾污染防治的制度體系，這就導致我國農村地區的生活垃圾污染問題長期處于法律監管的空白地帶，“垃圾圍鄉”情形屢現也就不難解釋了。

2.2 生活垃圾城鄉統籌管理之可行性存疑

近年來，隨著固體廢物污染問題的日趨嚴重，自2018年起我國再次啟動了《固體廢物污染環境防治法》的修訂計劃。生態環境部先后起草了兩份《固體廢物污染環境防治法(修訂草案)》，并于2018年7月與2019年7月兩次公開征求意見。在這兩份修訂草案中，立法者改變了過去委任地方性法規對農村生活垃圾污染問題進行規制的立法選擇，而將全篇中“城市生活垃圾”的表述修改為“城鄉生活垃圾”，意在實現對城市與農村生活垃圾的統籌管理。2020年4月，修訂后的《固體廢物污染環境防治法》正式出臺，這部最新的《固體廢物污染環境防治法》延續了兩份修訂草案中對于城鄉生活垃圾進行統籌管理的立法思路，并進一步提出了“地方各級人民政府應當加強對農村生活垃圾污染的防治……建立城鄉一體的生活垃圾管理系統”等若干項具體要求。

在2020年的《固體廢物污染環境防治法》中，一個重要的立法亮點在于明確規定了垃圾分類制度。依照中共中央和國務院于2018年6月聯合印發的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中的要求，我國垃圾分類制度的實施范圍并不局限于城市地區，在廣大農村同樣需要推行生活垃圾分類工作的常態化建設工作。然而，基于前文所述的立法者對于城鄉生活垃圾進行統籌管理的立法設想，在我國新《固體廢物污染環境防治法》中并未對包括垃圾分類在內的各項生活垃圾污染防治措施進行城市與農村的區別立法，而這就帶來了這樣一個問題：宜于在城市地區適用的各項生活垃圾污染防治措施，能否實現農村地區生活垃圾污染防治之目的？

筆者認為，由于我國城市地區與農村地區的地理環境、人口結構、文化傳統與風俗習慣等都存在很大的不同，倘若將城市地區的相關做法直接復制至農村地區，就難免會因為“水土不服”而產生適用障礙。因此，對于包括垃圾分類等在內的各項生活垃圾污染防治措施，均應根據城市與農村的不同實際情況而分類施策。以垃圾分類為例，我國城市地區的人口密度較大，城市居民大多以居民小區為基本單元而集中居住，這就為網格化推進垃圾分類投放提供了較為便利的條件。例如，只需要在小區內設置唯一垃圾分類投放點，并安排少量專人值守，就可以通過較低的人力成本實現對垃圾分類工作的監督管理，同時由于城市地區人流量大、監控攝像頭密布；再加上有城管部門作為執法者，可以在很大程度上對故意不垃圾分類或隨意丟棄垃圾的不法行為形成制約。但與此相反的是，我國農村地區地廣人稀，缺少監督執法力量，亂丟亂放生活垃圾的行為不僅難以被發現，也很少會受到行政處罰，因而單一的“命令—控制”模式很難在農村地區奏效。

3 “垃圾圍鄉”困境紓解之道

綜上所述，農村生活垃圾污染防治問題期待契合農村地區實際情況的解決途徑。而基于原《固體廢物污染環境防治法》完全委托地方進行立法的挫折經驗，未來我國農村生活垃圾污染防治應當從加強頂層設計方面入手，例如可以參考住建部于2007年出臺的《城市生活垃圾管理辦法》，由負責牽頭農村人居環境改善工作的農業農村部制定《農村生活垃圾管理辦法》，對農村生活垃圾污染防治作出總體規劃，明確農村生活垃圾污染防治的地方責任主體，理順不同行政部門之間的職責分工，以避免因多頭管理而導致的權責分配不清、監管效率低下等問題。在此基礎上，再由各個地方依照當地農村的實際情況，對所轄區域內農村生活垃圾污染防治工作進行細化規定。筆者認為，可以從理論和實踐兩個層面覓得化解“垃圾圍鄉”之困的若干途徑。

3.1 理論層面的治理思路

事實上，部分農村地區常見的在公共道路兩旁或空地、河溝、荒山等未利用土地上隨意丟棄生活垃圾的行為，可被視為“公地悲劇”的農村版。“公地悲劇”是美國學者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年提出的一項重要的經濟學模型，用于描述公共資源因公眾無代價地過度使用而導致資源枯竭的現象。該理論闡明，個人追求利益最大化的理性策略將會導致集體利益受損的非理性結果。[4]通常來說，化解“公地悲劇”的途徑包括在公有物上設置私人產權、懲罰或補貼等經濟手段以及說服性的柔性管理等。[5]而在農村生活垃圾污染防治問題上，這些救濟措施都可以予以直接適用或變通適用。

首先，我國農村地區土地的性質大多為集體所有，因而并不適宜在農村土地上設置私人所有權。但是，可以通過建立“門前三包”責任制等方式，劃片明確每戶農村居民對于房前屋后等區域的垃圾清理和日常保潔任務，以及村委會對于“四荒地”等未利用土地的監管任務，即可在一定程度上達到與設置私人產權相類似的效果。事實上，每戶居民在被分配包干任務之后，不僅會主動避免在自家的責任區域內傾倒生活垃圾，亦會積極制止他人的傾倒行為。相較于過去專門聘請保潔員打掃村莊的傳統模式來說，采用“門前三包”責任制不僅可以節約資金，亦可以取得更為理想的農村生態環境治理效果。近年來，“門前三包”責任制在浙江、湖南等地的農村地區得到了實踐檢驗，被證明是解決農村生活垃圾污染問題的有效途徑。[6]

其次，通過經濟手段對農村生活垃圾污染問題進行調整亦是一項簡便而高效的治理方式。事實上，在我國于2020年新修訂的《固體廢物污染環境防治法》中，即新增了“縣級以上人民政府應當建立生活垃圾處理收費制度”的規定，而這一立法正是基于我國多個地區通過征收垃圾處理費的方式有效遏制農村生活垃圾污染的成功經驗。例如在四川、江蘇、廣東等地的一些農村地區，通過推行“一人一元”的垃圾處理收費制度，有效提升了村民自覺參與生活垃圾污染防治的主人翁意識和責任感，“誰亂倒垃圾，就要受到鄰居的批評指責”。[7]而每個村民每月繳納一元錢，雖然不足以承擔垃圾清運和處理所需全部費用，但卻不會因為收費過高而引起農村低收入群體的反對，從而保證了政策的順利推行。除此之外，一些農村地區通過發展“農家樂”等鄉村觀光旅游項目，提高農村居民的經濟收入，再基于游客對于具有良好生態環境的鄉村的青睞，倒逼農村居民自覺開展生活垃圾清理等人居環境整治工作，亦不失為一種有效的市場調節路徑。

再者，柔性管理同樣是農村生活垃圾污染防治中不可或缺的重要一環。如前文所述，我國大部分農村地區的特點是地廣人稀、監督執法力量不足，而短期內在廣袤的農村地區建立起完善的行政執法體系亦不現實。因此，如果執著于在農村地區推行生活垃圾污染防治的剛性執法，則不僅要面對高昂的執法成本，還會因為難以做到全面執法而導致部分違法者產生“違法行為不會被發現”的僥幸心理，從而無法杜絕隨意傾倒生活垃圾的現象。不僅如此，部分“不幸”被抓的違法者還會提出“為什么只抓我”等質疑執法者在選擇性執法的異議，不僅難以使違法者認錯認罰，還有可能引發社會矛盾。因此，以道德感化和說服教育為主的柔性管理政策在農村地區相對更為適恰。事實上，利用農村“熟人社會”的特征以及鄉賢在農村社會中的影響力，號召農村居民主動開展生活垃圾治理，[8]并通過村民輿論、人情關系等因素在道德層面上促進村民自律，才是化解農村生活垃圾污染問題的有效途徑。[9]

3.2 實踐層面的具體措施

在農村生活垃圾污染防治的具體措施方面，學者們在論著中多有提及諸如由政府增加資金投入、引入社會資本和第三方治理主體開展多元共治等多重途徑，這些關涉農村生活垃圾污染防治的具體措施無疑是正確的，但除了這些常規性的治理途徑之外，筆者認為，基于我國新《固體廢物污染環境防治法》中的相關規定，以下兩個方面值得重點關注：

其一是我國新《固體廢物污染環境防治法》第四十六條第二款提出了農村生活垃圾的源頭減量任務，并要求農村地區應當因地制宜對農村生活垃圾予以就近就地利用。事實上，這一立法同樣是基于我國一些農村地區的實踐經驗。有學者對農村生活垃圾的組成成分進行調研后發現，農作物秸稈、餐廚廢棄物等濕垃圾約占農村生活垃圾總量的53.4%，而廢紙、塑料等可回收物約占30.5%，廢電池、農藥瓶等有害垃圾約占3.6%，剩下的干垃圾約占12.5%。[10]可見，濕垃圾在農村生活垃圾總量中占了一半以上，而這些濕垃圾的處理完全可以與農村地區對于電能和肥料的需求相結合，例如利用濕垃圾發酵后產生的沼氣發電以及將發酵后的殘渣用作有機肥料。基于此，我國部分農村地區嘗試對農村生活垃圾實行“二分法”的分類模式，將生活垃圾分為會爛的濕垃圾和不會爛的其他垃圾兩類，對濕垃圾就地予以生物降解和再利用。“二分法”一方面降低了垃圾分類的難度，減少了農村居民對垃圾分類的抵觸情緒；一方面又可以使占據垃圾總量一半以上的濕垃圾得到循環利用，實現了農村生活垃圾的減量化。由此可見，完善濕垃圾就地處理技術和建設濕垃圾處理設施應當成為我國農村生活垃圾污染防治的重點方向之一。

其二是我國新《固體廢物污染環境防治法》第四十八條關于“選擇具備條件的單位從事城鄉生活垃圾的清掃、收集、

運輸和處理”的規定，該規定在原《固體廢物污染環境防治法》中亦存在，但在原《固體廢物污染環境防治法》中該條款僅適用于城市生活垃圾污染防治，而新《固體廢物污染環境防治法》則將這一條款的適用對象擴展至農村地區。事實上，雖然我國長期未能建立起垃圾分類制度，但實踐中我國城市生活垃圾中可回收物的回收率達到了90%左右，這一數字甚至遠高于一些環保理念和政策都領先于我國的歐美國家，其原因就在于我國存在龐大的拾荒者群體，由拾荒者所組成的“非正規廢品回收體系”對于我國的資源再利用有著極為重要的作用。[11]然而，由于我國農村地區地廣人稀，拾荒者可能在耗費大量時間后仍然無法收集到足以覆蓋其交通成本和時間成本的可回收物，故拾荒者較少在農村地區活動。而出于同樣原因，從事大規模垃圾回收業務的企業出于成本因素，通常也不愿涉足農村垃圾回收市場。因此，基于農村地區資源回收工作者的缺位狀態，我國應當著力扶持一批專門在農村地區進行資源回收的小微企業，由其對實行“二分法”后所剩下的混有大量可回收物的其他垃圾進行再分類，實現資源的回收與利用。同時，也可以鼓勵農村居民利用庭院、側屋等儲物空間，將去除濕垃圾后的其他垃圾暫作存儲，再由專門的農村資源回收企業統一上門計價回收。

4 結語

總的來說，新修訂的《固體廢物污染環境防治法》高度契合目前我國對于固體廢物污染防治的實際需要。雖然該法中對于城鄉生活垃圾統籌處理的立法選擇似存在不妥，但在關涉農村生活垃圾污染防治的若干具體條款中，仍有眾多歷經實踐檢驗后提煉所得的經驗做法值得肯定和發揚。待新《固體廢物污染環境防治法》正式施行后，我國應當特別注重運用新法所確立的垃圾分類投放、濕垃圾就地處理、征收垃圾處理費等多重調整手段，對農村地區的生活垃圾污染防治問題進行有效規制，使“美麗鄉村”重回美麗。