論行政訴訟有獨立請求權第三人制度的構建

林威光

(廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004)

在我國，有獨立請求權第三人制度(以下簡稱“有獨三”制度)最早出現在民事訴訟領域，指第三方當事人“對他人爭議的訴訟標的認為有獨立的請求權，因而提出獨立的訴訟請求，并加入到已經開始的訴訟中”的制度設計。[1]經過多年的論證和實踐，民事訴訟“有獨三”制度已取得較為豐碩的理論成果和制度成效，[2]相比之下，各界對行政訴訟“有獨三”制度卻鮮有探討。行政訴訟“有獨三”制度是否有構建的必要性和可行性，又應如何構建？這是本文旨在探討的問題。

1 行政訴訟“有獨三”制度的現狀與反思

目前我國行政訴訟“有獨三”制度尚未確立，理論和實務界對該制度的構建總體上持否定態度，表現如下：(1)立法的空白。首先，“有獨三”是眾多第三人分類形式中的一種，因此行政訴訟“有獨三”制度的構建，必須以完成行政訴訟第三人分類為前提。德國、日本及我國臺灣地區立法早已完成對行政訴訟法第三人的分類，[3]但我國立法在此問題上仍屬空白。其次，我國行政訴訟法僅規定了第三人的參訴權、舉證權、有限上訴權、有限申請再審權，并未規定“有獨三”制度的核心權利，即提出不同于原被告的獨立請求的權利。(2)司法實踐的蒼白。通過檢索裁判文書網，并訪談多位南寧市行政復議和行政審判部門的實務專家，尚未發現行政訴訟第三人在訴訟中提出獨立請求的判例。上述實務專家將缺乏判例的原因，歸咎于行政訴訟與民事訴訟存在結構差異。(3)學界的批判。有學者批判行政訴訟“有獨三”制度是對民事訴訟的“機械套用”。[4]還有學者指出，民事訴訟“有獨三”起訴后，本訴的原告和被告共同列為參加之訴的被告，這在行政訴訟中是不可能實現的，因為行政訴訟的被告只能是行政機關。[5]

筆者認為，各界否定行政訴訟“有獨三”制度構建的根源，在于民事訴訟“有獨三”制度對相關概念和規定的長期獨占，讓人先入為主地認為，民事訴訟關于“有獨三”制度的規定，如以起訴方式參加訴訟、本訴的原被告轉化成參加之訴的被告等，是一切“有獨三”制度的標準模式。這無疑給與民事訴訟存在結構性差異的行政訴訟，在“有獨三”制度上的探索判了“死刑”。實際上，就連民事訴訟學界也承認，“‘有獨立請求權’在本質上是一種獨立的訴訟標的，表現為第三人于訴訟中所提出的各種具體的訴訟請求”。[6]因此，在探討行政訴訟“有獨三”制度時，應擺脫對參訴方式等程序要求的執念，以第三人在訴訟中能否提出不同于原被告的獨立請求(以下簡稱“提出獨立請求”)為根本出發點，再去探討構建該制度的可行性、必要性及具體方案。綜上，本文所探討的行政訴訟“有獨三”制度，僅指第三方當事人在行政訴訟中提出獨立請求，法院采納該獨立請求作出判決的制度設計。

2 構建行政訴訟“有獨三”制度的必要性

2.1 完善我國行政訴訟體制機制的需要

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大部署，要求完善行政訴訟體制機制。最高人民法院關于行政審判工作情況的報告進一步強調，要推進行政審判工作體制機制改革。可見完善行政訴訟體制機制在我國法治化進程中的重要性。構建行政訴訟“有獨三”制度，能實現行政訴訟體制機制在四個方面的完善：節約司法資源、提高訴訟效率；維護第三人合法權益；增強判決的統一性和權威性；監督行政機關依法行政。

首先，賦予行政訴訟第三人提出獨立請求的權利，可實現訴的客體合并，將兩對訴求通過一次審判集中解決，這對司法程序而言，無疑是節約資源、提高效率之舉。其次，賦予行政訴訟第三人提出獨立請求的權利，能夠增大第三人在訴訟中的“活動空間”，更好地保障其訴訟權益。再次，將第三人的訴求與原被告的訴求通過同一審判一并解決，審判機關就該糾紛只能形成一份生效判決，這大大減少人民法院作出相互矛盾之裁判的可能性，增強了判決的統一性和權威性。最后，讓行政機關充分意識到，自己對公權力的駕馭不僅有可能遭到原告的質疑，還有可能遭到第三人提出獨立請求的錯綜復雜的后果，這勢必倒逼行政機關在駕馭公權力時更加小心謹慎，由此達到更強有力的監督效果。綜上，從完善我國行政訴訟體制機制出發，有必要構建行政訴訟“有獨三”制度。

2.2 借鑒國外先進經驗的需要

《聯邦德國行政法院法》第65條將第三人分為“普通訴訟參加人”和“必要訴訟參加人”。該法第66條規定：“在一個參加人的請求內，被傳喚參加人可以行使獨立的攻擊和防御手段，參加所有的訴訟活動。僅當被傳喚人屬必須傳喚的，他才可以提出與訴訟請求不同的其他請求。”即“必要訴訟參加人”享有提出獨立請求的權利。有學者分析，這是基于“必要訴訟參加人”與被訴行政行為具有“如此之深”的直接利害關系，故其在訴訟中具有如民事訴訟必要共同訴訟人的法律地位。[7]可見，德國法已確立本文意義上的行政訴訟“有獨三”制度。

德國長期作為大陸法系理論精髓和立法經驗的“領頭羊”，其對行政訴訟第三人的規定具有一定的創設性和先進性，值得我國分析和借鑒。且我國在立法技術上長期繼承大陸法系，對德國經驗的吸收不僅不突兀，反而增加借鑒和移植時的熟悉感和順暢性。但在吸收德國經驗的同時也要加以中國化的審視和改造，才能形成真正契合我國行政訴訟需求的“有獨三”制度體系及規定。綜上，從借鑒國外先進經驗出發，有必要構建行政訴訟“有獨三”制度。

3 構建行政訴訟“有獨三”制度的可行性

3.1 立法上的可行性

經梳理發現，我國涉及行政訴訟第三人的法律規范包括：1989年《行政訴訟法》、1991年《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》、2000年《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》、2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》、2014年《行政訴訟法》、2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。上述法律規范均未明確規定行政訴訟第三人提出獨立請求的情況。僅有1991年、2000年出臺的那兩部司法解釋籠統地規定，第三人有權提出與本案有關的訴訟請求或主張，對人民法院一審判決不服，有權提起上訴。依據文意解釋，“第三人有權提出與本案有關的訴訟請求或主張”包含第三人提出獨立請求的情況。可見，行政訴訟“有獨三”制度在立法上尚屬空白，仍存在立法的技術空間。

3.2 司法實踐上的可行性

行政訴訟第三人在訴訟中提出獨立請求，這就意味著在一個行政訴訟中，原告、被告及第三人各自提出不同于其他二者的訴訟請求，即一個行政訴訟中存在三個不同的訴訟請求。雖然司法實踐中尚未發現此情況，但可以運用案例假設的方式，探討上述情況在司法實踐中存在的可能性。以下是假設出的四類案例。

3.2.1 請求撤銷、請求駁回及請求確認無效共存

情況一：公安機關以甲、乙共同毆打他人為由，對二者處以行政拘留。甲起訴稱公安機關認定事實不清，僅是乙毆打他人，自己并未參與，依據《行政訴訟法》第七十條第1項請求撤銷處罰。公安機關答辯稱事實清楚，依據《行政訴訟法》第六十九條請求駁回起訴。乙以第三人身份參加訴訟，稱拘留決定系派出所作出，嚴重越權，依據《行政訴訟法》第七十五條請求確認無效。

情況二：甲、乙、丙系具有競爭關系的市場主體。國土資源機關某部門向甲頒發采礦許可。乙起訴稱甲基于賄賂才獲得該許可，依據《行政許可法》六十九條第2款、《行政訴訟法》七十條第5項請求撤銷許可。國土資源機關答辯稱賄賂情況不屬實，依據《行政訴訟法》第六十九條請求駁回起訴。丙以第三人身份參加訴訟，稱該國土機關某部門根本不具有行政主體資格，依據《行政訴訟法》第七十五條請求確認許可無效。

3.2.2 請求撤銷、請求駁回及請求變更共存

縣政府對甲村集體與乙村集體的土地所有爭議權進行確權，認定甲乙各享有土地面積的50%。甲村集體起訴稱縣政府確權依據的事實不清，依據《行政訴訟法》第七十條第1項請求撤銷確權決定。縣政府答辯稱事實清楚，依據《行政訴訟法》第六十九條請求駁回起訴。乙村集體作為第三人參加訴訟，稱縣政府確權依據的事實清楚、證據充分，但分配比例明顯不當，依據《行政訴訟法》第七十七條請求變更原確權中的分配比例。

3.2.3 請求撤銷、請求駁回及請求履行共存

甲因毆打乙，被公安機關處以行政拘留，但遲遲未執行。被害人乙起訴，依據《行政訴訟法》第七十二條請求公安機關履行職責。公安機關答辯稱，甲患有特殊疾病，屬于《拘留所條例》第十九條中“停止執行拘留”的情況。甲以第三人身份參加訴訟，稱公安機關對其處罰的事實不清，依據《行政訴訟法》第七十條第1項請求撤銷處罰。

3.2.4 請求變更、請求駁回及請求履行共存

縣政府對甲、乙作出補償決定，卻遲遲未履行。甲起訴稱在縣政府拖延期間，市場行情發生重大變化，原補償額已明顯不當，依據《行政訴訟法》第七十七條請求變更補償數額(或基于事實變化請求撤銷原補償并判令重做)。縣政府答辯稱補償數額得當，依據《行政訴訟法》第六十九條請求駁回起訴。乙以第三人身份參加訴訟，稱雖市場波動，但仍能接受原補償額，希望盡快落實，依據《行政訴訟法》第七十二條請求判決縣政府履行職責。

上述案例雖僅停留在假設階段，這也證明行政訴訟“有獨三”制度具有一定的超前性。隨著社會矛盾的多樣性和復雜性不斷增加，這些案例假設轉變為現實的可能性越大，相關的制度構建就越可行。

4 行政訴訟“有獨三”制度的構建方案

真理是有條件的，任何超出其成立條件的真理，都會淪落為謬誤。[8]因此即使論證了構建行政訴訟“有獨三”制度的必要性和可行性，也不代表該制度能夠立即出現在我國立法中。要構建行政訴訟“有獨三”制度，必須提出符合實際的構建方案。

4.1 重新界定行政訴訟的訴訟標的

就行政訴訟的訴訟標的，大陸法系存在“行政行為說”“行政行為違法性說”“撤銷請求權說”“一分肢說”“二分肢說”“三分肢說”等諸多觀點。[9]我國主流觀點采用“行政行為說”，而非“訴訟請求說”，這不利于行政訴訟“有獨三”制度的理論構建。因為獨立請求權的存在，必須以一個訴訟中存在兩個訴訟標的為前提，否則第三人將會淪為共同訴訟人。[1]150若認為行政訴訟的標的是行政行為，則一個訴訟中，僅有一個訴訟標的(因為一個訴訟案件只會審查一個行政行為的合法性)；反之若認為行政訴訟的標的是訴訟請求，則在一個訴訟中，會有兩個甚至兩個以上的標的，從而為行政訴訟“有獨三”制度的構建提供正當性。實際上，“行政行為說”在理論和實踐中已日益暴露出其局限性，亟需“訴訟請求說”補強。

理論上，“行政行為說”混淆了行政程序法律關系和行政訴訟法律關系。[10]首先明確，法律關系的標的也被表述為客體，是該法律關系主體間權利和義務的共同指向。[11]在行政程序法律關系中，以行政處罰為例，行政機關基于處罰行為而承擔告知義務，相對人基于處罰行為享有陳述、申辯的權利，可見上述權利義務的共同指向是行政處罰行為，因此行政程序采用“行政行為說”是恰當的。但在行政訴訟法律關系中，原被告均享有告知、陳述、申辯等訴訟權利義務。上述權利義務的共同指向，一方面是被訴行政行為，另一方面是各方的訴訟請求。可見，將行政訴訟的標的僅僅界定為行政行為是不全面的。

實踐中，“行政行為說”一方面不太尊重的原告的自主性，原告的起訴及請求僅達到啟動訴訟的功能，法院完全可以超出原告的請求，直接審查被訴行政行為的合法性，作出的判決未必符合原告的真實愿望；另一方面造成對原告的過度保護，原告起訴后即可等待法官查明事實、作出判決，實質上加重了行政機關的舉證責任，縱容濫訴。而將訴訟請求作為行政訴訟的標的，一方面原告必須向法院說明訴訟請求、請求權基礎以及事實，若法院發現原告沒有請求權基礎，就可以直接在開庭前裁定駁回起訴，節省司法資源；另一方面提高原告在訴訟中舉證及說理的主動性，法院能更好地認定事實、發現真相，促進司法的公平正義。[12]

4.2 擴大“訴判不一致”的法定范圍

第三人提出獨立請求的動力，是法院有可能采納該獨立請求作出判決。但若法院作出符合第三人獨立請求的判決，就意味著判決超出原告起訴時的訴訟請求，即“訴判不一致”。行政訴訟法規定的“訴判不一致”的適用情形僅包括：(1)“訴撤銷判違法”。現行《行政訴訟法》第七十四條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。”(2)“訴撤銷判無效”。2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。”可見，上述“訴判不一致”的法定適用范圍仍過于狹窄，不利于行政訴訟“有獨三”訴求的多元化，抑制了其提出獨立請求積極性。因此，亟需擴大“訴判不一致”的法定范圍，如上文案例假設中提到的“訴撤銷判變更”“訴撤銷判履行”“訴變更判履行”等情況，都可以納入其中。

4.3 重新審視行政訴訟原告與第三人的關系

對比現行《行政訴訟法》第二、二十五、二十九、四十九條及相關司法解釋規定的成為原告和第三人的條件，發現原告與第三人都必須“與(被訴)行政行為有利害關系”，不同點僅是第三人“沒有提起訴訟”。“可見，在一定范圍內，行政訴訟原告和行政訴訟第三人資格標準是重合的。”[13]一方面，部分學者大聲疾呼，要厘清原告和第三人資格中“利害關系”的邊界；[14]另一方面，二者邊界的模糊，恰恰反映出兩者存在某種親密聯系，“在某些節點上，訴訟第三人與被告并無實質區別，他們和被告一樣具備起訴資格，也完全享有通過主動起訴而成為行政訴訟原告的資格。[15]既然在某些節點上，原告與第三人并無實質區別，則在該節點上，原告享有的提出訴訟請求的權利，第三人也應該享有。但反過來說，并非所有的行政訴訟第三人都是“有獨三”，行政訴訟第三人提出獨立請求也是有條件的，這涉及行政訴訟第三人的分類。

4.4 完成對行政訴訟第三人的分類

如前文所述，完成對行政訴訟第三人的分類，既是確立行政訴訟“有獨三”制度的前提，又涉及第三人享有獨立請求權的具體條件，意義十分重大。通過梳理域外經驗，發現無論是德國的“必要訴訟參加人”和“普通訴訟參加人”，還是日本的“第三人訴訟參加人”和“行政機關訴訟參加人”，亦或是我國臺灣地區的“必要共同訴訟參加人”“利害關系人參加人”“輔助參加人”，雖稱謂不同，但其劃分的底層思路是一致的，即“以利害關系的高低、疏密為標準予以劃分”。[16]故可以大致將行政訴訟第三人分為“深層利害關系第三人”和“淺層利害關系第三人”。利害關系程度越深，則第三人的獨立性就越強，就越享有充分的提出獨立請求的權利；反之利害關系程度越淺，則第三人的獨立性就越弱，甚至僅作為原被告一方的輔助角色出現在訴訟中，此時則不可能享有提出獨立請求的權利。