地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革難點(diǎn)分析與對(duì)策研究

陳英姿 福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付中心

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重大改革任務(wù)。政府綜合財(cái)報(bào)制度的建設(shè)推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）的出臺(tái)，標(biāo)志我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革正式開啟。本文結(jié)合我國(guó)當(dāng)下現(xiàn)狀，分析地方政府權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)報(bào)的改革難點(diǎn)，難點(diǎn)涉及會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的過渡、核算確認(rèn)地方政府的各類資產(chǎn)以及財(cái)報(bào)分析應(yīng)用體系問題，針對(duì)存在難點(diǎn)提出探究性對(duì)策與建議，旨在為我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)報(bào)建設(shè)提供借鑒與指引。

一、地方政府綜合財(cái)報(bào)制度現(xiàn)狀研究

（一）政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度建設(shè)日臻完善

2014 年，《改革方案》明確指出：建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系。隨著政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的日臻完善，也為建立政府綜合財(cái)報(bào)制度提供制度保障。就制度層面而言，新制度要求財(cái)報(bào)實(shí)現(xiàn)“雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”，這解決綜合財(cái)報(bào)編制的核算基礎(chǔ)問題。

（二）地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)不斷實(shí)現(xiàn)

財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)是向財(cái)務(wù)報(bào)告使用者提供與地方政府財(cái)務(wù)狀況相關(guān)的存量信息，能夠全面反映政府資產(chǎn)和負(fù)債的“家底”情況，為財(cái)報(bào)的信息使用者，在決策有用信息方面，提供有力支撐，從而進(jìn)一步了解公共受托責(zé)任履行情況。政府決策者以政府財(cái)務(wù)提供的存量財(cái)務(wù)信息為依據(jù)，合理配置地方資源，為有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供決策支持，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展；債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和債券投資者等資本市場(chǎng)報(bào)告使用者根據(jù)地方政府綜合財(cái)報(bào)披露的資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)與“家底”運(yùn)行情況，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)債券評(píng)級(jí)與投資決策；社會(huì)公眾根據(jù)地方政府的綜合財(cái)務(wù)披露的債務(wù)信息，判斷政府經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任情況。報(bào)告的宗旨是逐步地滿足多元化的信息使用者的不同需求，從而不斷實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)報(bào)的目標(biāo)。

二、地方政府綜合財(cái)報(bào)改革困境分析

（一）關(guān)于會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的過渡問題

當(dāng)前，政府綜合財(cái)報(bào)的基礎(chǔ)是政府決算報(bào)表，通過以表轉(zhuǎn)表的方式，即綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的生成是在已編制生成的政府決算報(bào)表基礎(chǔ)上對(duì)一系列的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整和抵銷等會(huì)計(jì)處理得來的。一旦財(cái)務(wù)人員出現(xiàn)漏記和錯(cuò)記現(xiàn)象（如確認(rèn)長(zhǎng)期股權(quán)投資時(shí)，使用權(quán)益法復(fù)雜會(huì)計(jì)處理）將造成會(huì)計(jì)核算的缺失，從而影響報(bào)告質(zhì)量。

（二）關(guān)于核算確認(rèn)地方政府各類資產(chǎn)問題

權(quán)責(zé)發(fā)生制是政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制不僅要求核算當(dāng)期財(cái)務(wù)資源還需要記錄報(bào)告地方政府具有受托責(zé)任的經(jīng)濟(jì)資源，如，公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、文物文化資產(chǎn)等。因此，確認(rèn)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)資源（各類資產(chǎn)）是難點(diǎn)。這一部分源于經(jīng)濟(jì)資源資產(chǎn)受歷史遺留、產(chǎn)權(quán)屬性不明和計(jì)價(jià)計(jì)量困難等問題，資產(chǎn)管理部門在統(tǒng)計(jì)和管理資產(chǎn)時(shí)缺乏人力和物力對(duì)其資產(chǎn)的確認(rèn)和計(jì)量。從當(dāng)前區(qū)級(jí)政府財(cái)報(bào)所披露的情況來看，截至2019 年，區(qū)級(jí)政府部門財(cái)報(bào)核算確認(rèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的單位較為少數(shù)，在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中披露資產(chǎn)實(shí)物信息的單位更是寥寥無(wú)幾。

（三）關(guān)于財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系問題

財(cái)報(bào)分析應(yīng)用體系的完善是評(píng)價(jià)高質(zhì)量的政府綜合財(cái)報(bào)的關(guān)鍵指標(biāo)。《改革方案》指出，建立健全政府財(cái)報(bào)分析應(yīng)用體系。因此，各財(cái)政部門除了進(jìn)行日常、基礎(chǔ)性的財(cái)務(wù)分析，還需充分利用綜合財(cái)報(bào)反映的信息進(jìn)行中長(zhǎng)期財(cái)政決策。目前，基層政府的財(cái)報(bào)分析應(yīng)用體系仍處于空白階段，基層政府層面的財(cái)政分析與《改革方案》的初衷相去甚遠(yuǎn)。從基層財(cái)報(bào)編制者情況看，編制者疲于政府財(cái)報(bào)的日常核算，自身要求提升分析質(zhì)量的意愿不強(qiáng)，專業(yè)能力和綜合能力更達(dá)不到財(cái)報(bào)財(cái)政分析的要求。同時(shí)，基層綜合財(cái)報(bào)的分析應(yīng)用體系缺少系統(tǒng)明確的指標(biāo)體系以及科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何利用該應(yīng)用體系提供決策有用信息是改革過程中的難點(diǎn)。

三、地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)策與建議

結(jié)合現(xiàn)狀研究、針對(duì)存在難點(diǎn)，提出以下對(duì)策：

（一）加快建立資產(chǎn)負(fù)債管理制度

政府綜合財(cái)報(bào)的目標(biāo)是反映地方政府在一定時(shí)期內(nèi)資產(chǎn)和負(fù)債存量信息。決策部門通過財(cái)報(bào)披露存量信息進(jìn)行政策研究和調(diào)整，提升財(cái)務(wù)管理者的綜合素養(yǎng)。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府綜合財(cái)報(bào)改革是一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過程，所有目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的。對(duì)于資產(chǎn)和負(fù)債確定和計(jì)量難的問題應(yīng)循序漸進(jìn)，可以采用由“低度”向“中度”再向“高度”最終實(shí)現(xiàn)“完全”的權(quán)責(zé)發(fā)生制的方式過渡。

（二）加快建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系

政府綜合財(cái)報(bào)質(zhì)量的高低很大程度取決于是否能為報(bào)告使用者提供有用的決策信息，提升地方政府綜合財(cái)報(bào)質(zhì)量的關(guān)鍵是構(gòu)建有效的財(cái)務(wù)分析應(yīng)用體系。我們可以構(gòu)建不同會(huì)計(jì)系統(tǒng)分析應(yīng)用體系，多維度多角度滿足政府綜合財(cái)報(bào)信息使用者的需求。預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)用體系和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)用體系的構(gòu)建，有利于不同報(bào)告使用者依據(jù)不同應(yīng)用體系做出正確的判斷和決策。

（三）加快建設(shè)政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)需要建立和完善一套科學(xué)、有效的智能機(jī)制。當(dāng)前，政府會(huì)計(jì)合并匯總數(shù)據(jù)大，不同會(huì)計(jì)系統(tǒng)之間的銜接和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換復(fù)雜。因此，應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制地方政府財(cái)報(bào)信息系統(tǒng)的研究。強(qiáng)大的政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)是編制高質(zhì)量政府財(cái)報(bào)的技術(shù)保障與支撐。

（四）加快財(cái)務(wù)人員專業(yè)化培訓(xùn)

為了更好地推進(jìn)地方綜合財(cái)報(bào)的改革，亟須對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)培訓(xùn)，掌握新的業(yè)務(wù)處理的方法、政府會(huì)計(jì)的專業(yè)知識(shí)，提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化水平。

同時(shí)，地方政府綜合財(cái)報(bào)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷上升的過程，需要各級(jí)各部門積極配合，通過不斷的實(shí)踐、不斷的驗(yàn)證，完善相關(guān)制度，最終得出財(cái)報(bào)最優(yōu)化結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)報(bào)信息使用者的多元化需求。