環境法典編纂與中國特色社會主義法律體系的完善

焦艷鵬

當前我國正處于生態文明建設的新時期。如何運用法律手段、制度方式科學有效地促進生態環境保護，是黨和國家高度關注的重要問題。用最嚴密法律、最有效制度保護生態環境的生態法治觀對我國當前生態環境治理實踐具有重要指導意義。編纂環境法典，既是我國環境資源法律體系日趨成熟的表現，也是完善中國特色社會主義法律體系，提升我國環境治理體系與治理能力現代化的需要。

一、環境資源法在中國特色社會主義法律體系中的地位

1997年召開的中國共產黨第十五次全國代表大會提出了我國立法工作到2010年要形成中國特色社會主義法律體系的目標。2011年3月10日，吳邦國在第十一屆全國人大四次會議上宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。”①

(一)環境資源法是中國特色社會主義法律體系的組成部分

2011年10月27日，國務院新聞辦公室發布了名為《中國特色社會主義法律體系》的白皮書(下文簡稱《白皮書》)。《白皮書》介紹了中國特色社會主義法律體系的形成過程、主要構成、主要特征與未來完善的主要領域，是對我國社會主義法律體系進行介紹的官方文件。

《白皮書》在對中華人民共和國成立以來我國立法活動的回顧中載明了主要的環境資源立法。在《白皮書》的第一部分即“中國特色社會主義法律體系的形成”中，分時間階段對中華人民共和國成立以來的主要立法進行了回顧。其中在1982—1992年主要立法活動的介紹中載明了在該階段為“保護和改善生活環境與生態環境，制定了環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律”；在對1992—1997年立法回顧中載明了“為進一步加強對環境和資源的保護，制定了固體廢物污染環境防治法等法律，修改了礦產資源法等法律”；在對1997年以后的立法回顧中載明了“為發展社會主義民主、繁榮社會主義文化、保護生態環境、發展社會事業，制定了行政復議法、高等教育法、職業病防治法等法律，修改了工會法、文物保護法、海洋環境保護法、藥品管理法等法律”，“為節約資源，保護環境，建設資源節約型、環境友好型社會，制定了可再生能源法、循環經濟促進法、環境影響評價法等法律”，這些都是環境資源領域的重要立法活動。由此可見，中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，我國的環境資源立法活動是中國特色社會主義法律體系形成過程中立法活動的有機組成部分。

《白皮書》載明：“中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體。”

《白皮書》在對所列七個法律部門進行分別介紹時，在其中的“行政法”部分對防治污染環境的法律(即環境法學界簡稱的污染防治法)進行了單獨段落的介紹②，對憲法中的環境保護規定、對以污染防治工作為重心的多部環境保護法律進行了介紹，并對事關環境保護的行政法規、地方性法規、基于環境標準的環境技術規范、環境執法效果等進行了介紹。這說明，在立法者視野中，我國的污染防治法律具有一定的體系性，其大致可歸入行政法體系。

(二)環境資源法是完善中國特色社會主義法律體系的重要領域

法律是不斷發展與演進的，法律體系也是如此。《白皮書》以“中國特色社會主義法律體系的部門”為題對“憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法”七個領域的法律進行了介紹。上述載入方式表明，刑法、民法、行政法等較為傳統的法律部門，其法律部門的獨立性受到立法的認可，經濟法、社會法等較為新興的法律領域，其法律部門的獨立性也受到了一定程度的認可③。

在對上述七個法律部門的介紹中，一般被認為是環境資源法核心組成部分的污染防治法被安排在行政法模塊之下而進行了單獨段落的介紹。這表明，在立法者的視野中，以污染防治為核心的狹義的環境法并非獨立的法律部門。雖然上述載入方式，讓大部分持“環境法是獨立的部門法”的學者不能接受，但環境法律規范具有較為強烈的行政法特征甚至行政法屬性的事實客觀上被不少環境法學者承認[1]。

經濟與社會處于動態發展之中，法律體系在形成之后也將處于發展與完善之中。《白皮書》在“中國特色社會主義法律體系的完善”章節對我國法律體系的完善提出了幾個重點領域，其中以獨立段落將“高度重視生態文明領域立法”載入其中④，明確表示將“高度重視生態文明領域立法。適應資源節約型、環境友好型社會建設的要求，完善節約能源資源、保護生態環境等方面的法律制度，從制度上積極促進經濟發展方式轉變，努力解決經濟社會發展與環境資源保護的矛盾，實現人與自然和諧相處”。這表明，生態文明領域的立法仍是我國未來立法的重點領域，也是完善中國特色社會主義法律體系的重點領域。

二、中國特色社會主義環境資源立法的發展與完善

黨的十八大以來，我國環境資源立法取得了長足進步，不僅有力支撐了我國生態環境的治理體系與治理能力，而且為完善中國特色社會主義法律體系描繪了新的圖景。

(一)我國在生態文明法治領域取得長足進步

黨的十八大以來，我國生態文明建設邁入新境界。良好的生態環境已經成為人民群眾美好生活的重要組成部分，成為黨和國家提升人民幸福感的重要公共物品。在此種宏觀背景下，我國環境保護工作已從早期的以污染防治為主的管制型模式，升級轉型為以生態文明建設為統領的綜合治理模式。

在上述價值理念指引下，2012年以來，我國生態環境領域的法治建設取得了巨大進步。不僅及時修改了一批重要的環境資源法律，而且制定了一些重要的法律。如2014年對《環境保護法》進行了全面修訂，增加了按日計罰等制度，修訂后的法律被譽為“長著牙齒的法律”，增強了政府管理生態環境的剛性[2]；2019年制定的《土壤污染防治法》彌補了我國土壤污染防治領域的法律空白[3]。又比如，依據生態文明建設的最新理念，我國近年來還修改了《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《漁業法》《水法》《環境影響評價法》等重要法律⑤。新立法律與修改法律相得益彰，為我國生態文明建設提供了強大的法律支撐，為生態環境領域的執法與司法夯實了基礎。

(二)我國環境資源立法愈加體現中國特色社會主義特征

一國之立法，既要考慮法律科學的普遍性，也要考慮國家的政制與體制。我國作為社會主義國家，中國特色社會主義法律體系具有鮮明的特征⑥。環境資源法領域作為具有顯著公法特征的領域，與國家的所有制等具有緊密關系。綜觀黨的十八大以來我國的環境資源立法，我們可以清晰地看到下列理念：

1.始終堅持“以人民為中心”的發展理念

黨的十八大以來，黨和政府堅持以人民為中心的發展理念，堅持“良好的生態環境是最普惠的民生”的生態民生理念，修改與新立了一批重要的環境資源法律。在《環境保護法》修改過程中，在《土壤污染防治法》的制定過程中，全國人民代表大會常務委員會、生態環境部等國家機關與機構廣泛聽取人民群眾的意見，征集了大量有益的意見與建議，大大提升了立法過程中人民群眾的參與度，也大大提升了立法的科學性。近年來，各級人大代表、政協委員充分發揮參政議政職責，在與人民群眾生活緊密相關的生態環境領域，提出了大量議案⑦。這些議案受到各級人民代表大會、政協的高度重視，其中相當部分已經納入國家立法或立法規劃，有些也已經進入立法前的調研階段⑧。

2.始終堅持以公有制為主體的所有制結構

黨的十八大以來，黨和政府高度重視環境立法與資源立法的協調，除修改了一批污染防治法律之外，在生態保護領域也積極貫徹生態文明理念，對《野生動物保護法》《煤炭法》《草原法》《城鄉規劃法》等進行了修改。上述法律的修改，始終堅持我國憲法規定的自然資源國家所有制，在自然資源國家所有前提下對自然資源的生態價值、經濟價值、社會價值等設置了具有差異的法律實現機制[4]，既吸收了國外先進的立法經驗，又秉持了我國社會主義公有制的品性，為中國特色社會主義法律體系的完善做出了積極探索。

3.始終堅持人類命運共同體的全球環境觀

黨的十八大以來，黨和國家高度重視人類環境命運共同體的構建，積極擔當，以負責任大國的姿態參與全球環境治理。在事關全球環境命運的國際環境條約締約或談判中，我國的作用得到了積極發揮。在氣候變化與碳減排、保持生物多樣性等多個領域，我國積極承擔國際義務。在國內環境立法中，我國高度重視所承擔的國際公約或條約中相關義務的國內轉化，體現了我國環境立法既堅持中國特色又重視國際標準，既保障本國人民的環境健康權又對世界各國人民負責的環境命運共同體的觀念。

三、編纂環境法典可促進中國特色社會主義法律體系的完善

在2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系形成后，隨著我國生態文明建設的深入，我國環境資源立法進入了前所未有的高度發展時期，呈現出了極其鮮明的特征。

(一)近年來我國環境資源立法的部門法屬性大大增強

黨的十八大以來，在生態文明理念指引下，我國環境資源立法呈現出鮮明的特征，立法技術與水平大幅提升，環境資源法的體系性與部門法屬性明顯增加，具體體現在如下幾個方面：

1.污染防治法律的科學技術性大大增強

20世紀80年代以來，我國制定了《環境保護法》，又先后制定與頒行了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等污染防治法律。由于受當時環境科學技術與立法技術的限制，《環境保護法》中的污染防治篇章與各污染防治單行法律中對各類污染物的行政管控偏多，技術管控偏少。黨的十八大以來，立法機關在修改《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等污染防治專項法律中，高度重視最新環境科學技術、環境管理技術的應用，通過制定與優化環境質量標準、污染物排放標準等技術管控方式，大大提升了政府對企業生產的過程管理，為減少污染物排放設置了更為科學的法律標尺，也大大提升了政府生態環境執法的剛性。

2.污染防治與生態保護的法律協同增強

將污染防治與生態保護兩種價值在立法中進行有機協調，有利于節省法律資源，加強行政機關之間的協同，從而更好地保護生態環境。黨的十八大以來，我國各級立法機關在生態文明法治建設過程中，將污染防治工作與生態保護工作緊密協同，將前端治理與綜合治理緊密結合，有效促進了環境立法的系統性與科學性，環境資源立法質量得到了大幅提升。比如，在污染防治過程中高度重視流域生態環境的綜合整治，對礦區環境、林區環境等進行了綜合治理；又比如在生態保護過程中加強對生物多樣性的保護，在防治海洋污染過程中加強對海洋生態與海島生態的保護等。

3.環境資源法律理念融入其他相關法律

黨的十八大以來，黨和國家對生態文明建設的頂層設計不斷完善，中央全面深化改革委員會先后就生態文明建設進行多次討論與決議，頒行了大量政策性文件[5]，不斷推進環境資源法律、法規與標準等各類規范與經濟管理、社會管理、行政管理、技術管理等領域的融合。近年來，生態紅線制度、中央環保督察制度、危險廢物全流程管控制度等進一步促進了環境管理的制度化、科學化、精細化，環境資源法律理念與制度不斷融入民法、行政法、經濟法、社會法等相關法律，生態文明建設的法律體系得到了較大的擴充。

4.逐步由實體法向實體法與程序法融合發展

進入21世紀以來，特別是黨的十八大以來，我國生態文明體制改革步伐加快，以生態補償、生態損害賠償、國土空間規劃與用途管制、公益訴訟等新設環境管控制度等為特色的我國環境資源立法逐步從單純的行政管控模式發展到基于生態安全的全時空管治模式。與20世紀80年代我國第一代環境法相比，環境法作為部門行政法的特征在逐漸弱化，我國環境法逐步實現了從單一的以污染防治為主體的實體法法律集，向實體法與程序法相互交織、污染防治與生態保護相互協作，多種法律機制綜合應用的綜合型法律部門的發展。

5.環境資源法作為獨立法律部門的屬性增強

20世紀80年代以來我國的環境資源立法較為偏重通過行政管制的方式進行制度設計，包括《環境保護法》《水污染防治法》等污染防治法律與《森林法》等生態保護法中大量設置了規劃、計劃等帶有較為強烈行政指導色彩的非具體性法律規范。在具體法律規范配置上，我國環境資源法設置了較多的行政許可、行政處罰等行政法律機制。這使得這個時期我國的環境資源法具有強烈的行政法屬性。黨的十八大以來，隨著我國生態文明建設頂層設計的發展，環境資源立法技術大大提升，近年來修改與新立的環境資源法律中，行政法機制、刑法機制、民法機制、經濟法機制等法律機制綜合而有比例地得到了適用，環境資源法的部門行政法特征逐步弱化，其所調整領域的獨特性、調整機制的綜合性等使得環境法的獨立法律部門屬性大大增強。

(二)編纂環境法典可提升我國環境資源立法的現代化水平

編纂環境法典，是當前我國環境立法領域的新事物，受到了社會各界高度關注。筆者認為，編纂環境法典可促進我國環境資源立法的體系化，提升我國生態環境的治理體系與治理能力，進一步完善中國特色的社會主義法律體系。體現在如下三個方面：

1.編纂環境法典可提升我國環境資源立法的體系性

法典是最高級的立法形式。綜觀人類立法史，編纂法典向來是法治昌明的重要表征。無論是《法國民法典》《德國民法典》，還是我國民法典，法典化過程是對立法科學性、有效性承認基礎上的對體系化與精細化的進一步追求，凝聚著人們的法治理想。改革開放以來，基于生態環境保護，我國已經通過并施行了三十多部法律以及大量行政法規與地方性法規，對上述法律法規進行基于共同理念的價值抽取與歸納，逐步將其按照一定的體系編纂為一部法典，并在編纂法典過程中，對一些法律之間的沖突或空白或重復規定等進行修改與優化，這個過程本身就是法律進化的過程。我們不希望在三兩年內迅速編纂一部環境法典，哪怕用十年八年甚至更長時間，只要這部具有一定精細度的體系化法典能夠生成，其過程就是提升我國環境資源立法水平、提升我國環境資源法對生態文明保障能力的過程。

2.編纂環境法典可提升我國環境資源立法的科學性

在既往的行政管理中，環境資源管理領域是典型的多頭管理。黨的十八大以來，為提升我國生態環境治理體系與治理能力的現代化，黨和國家對生態環境管理體制進行了較大改革，新組建了生態環境部、自然資源部、應急管理部等與生態環境管理相關的機構。編纂環境法典，有利于黨和國家集中統一對生態環境領域進行治理，進一步優化我國生態環境的治理體系；編纂環境法典，有利于更好地梳理生態環境領域行政管理、技術管理、社會管理等的模式；編纂環境法典，有利于在憲法框架內，進一步梳理不同法律機制在生態環境保護領域的運用模式，實現立法、司法與執法的有機統一，增強環境資源法律的效能；編纂環境法典，有利于進一步實現政府、企業、社會組織、公民個人在生態環境保護與治理過程中的權益保障與義務分配，加強生態環境保護中的多元治理，提升我國生態環境的治理水平。

3.編纂環境法典可提升我國環境資源立法的開放性

長期以來，由于生態環境領域具有一定的專業性，在環境資源立法領域，環境法與其他部門法的交互性較為有限。編纂環境法典，有利于進一步提升生態環境管理與治理過程中多元法律機制的應用，將憲法機制、行政法機制、經濟法機制、民商法機制、社會法機制等在生態環境保護中實現綜合運用。單一的環境法律可能是對一種或一兩種法律機制的運用，但在作為部門法法律集合的環境法典中將可能實現多元法律機制的綜合運用。多元法律機制的充分運用將有助于環境法典與憲法典、民法典、刑法典等的協調，有助于提升我國環境資源法律規范與其他法律規范在調整同一領域上的協調性，將大大提升我國環境資源立法的開放性，提升我國生態環境的管理與治理水平。

四、環境法典編纂的理論與實踐展開與環境資源法律的體系化

(一)新時代環境法典編纂的理論與實踐面向

法典編纂是我國社會主義法律體系完善過程中的新事物。民法典的成功編纂與公布為我國社會主義立法工作注入了新的動力。我們注意到，雖然關于環境法典研究的作品早在20世紀即已出現，但這項工作真正進入實踐層面的討論，特別是能夠進行理性的、系統的、面向國家立法實踐的真正意義上的學術討論是近幾年特別是近三年出現的。

1.當前國內環境法典編纂研究的基本樣態

2017以來，我國環境法典編纂研究進入了快速發展階段。其最重要的表現在于環境法典編纂研究進入了有組織狀態。國內環境資源法研究領域的專家學者、熱心于生態環境法治保護的公益組織、國家立法機關、生態環境保護與自然資源保護部門等均對環境法典表現出很大的熱情。上述環境法典編纂研究的有組織形態的最典型例證是，受阿里巴巴基金會的資助，中國法學會環境資源法學研究會設立了“環境法典研究(2018—2020)”大型專項項目，該項目整體上分為“外國環境法典翻譯研究”與“中國環境法典編纂研究”兩大模塊，其中“外國環境法典翻譯研究”模塊設置了6～8個團隊，“中國環境法典編纂研究”模塊共有20個課題組承擔了專項課題，參與上述兩大模塊研究的研究人員達近百人，其中教授、副教授等高級職稱人員約40人。

2.當前國內環境法典編纂研究取得的初步成果

筆者作為上述“環境法典研究(2018—2020)”的項目參與人與執行管理人之一，對該重大研究專項的運行有較為系統的感受與認知。就目前來看，該項目已取得初步成果。主要表現在：第一，外國環境法典翻譯研究進展良好。目前《瑞典環境法典》《法國環境法典》中文版已出版面世，其他幾國的環境法典也正在加緊翻譯之中。第二，中國環境法典編纂的研究取得了初步成果。自2018年上述大型項目啟動以來，15個基礎理論研究專項課題組與5個基于大數據編纂法典文本的第二階段課題組初步形成了近百萬字的研究報告草稿。目前該大型項目已進入成果形成階段，預計在2021年將以“綠典之路：中國環境法典研究”系列叢書形式出版，該叢書將由總計超過150萬字的10本著作構成，研究內容幾乎涵蓋環境法典研究的全部重要內容，將成為我國環境法典編纂研究成果的匯集之庫。

3.法治系統與社會各界對環境法典編纂的響應

環境資源領域具有強烈的公共性。編纂環境法典、加快環境資源立法，對國家的立法、執法與司法工作將產生重要影響，是國家生態文明建設中的大事。我們注意到，近年來，整個法治系統與社會各界對環境法典編纂的反應是積極與熱烈的。在立法層面，全國人大常委會法制工作委員會、全國人大環境與資源保護委員會等涉及立法工作的部門已開始關注學界關于環境法典編纂的研究成果。作為立法工作重要參與力量的全國政協的相關機構，對環境法典編纂亦保持了積極態度。在執法層面，生態環境部、自然資源部等環境資源領域的重要國家行政機關對環境法典的編纂也表現出了相應熱情，雖然在是編纂一部統一的《環境法典》還是分別編纂《生態環境法典》或《自然資源法典》上存在一定分歧，但對法典化的整體向度的認知是一致的。在社會層面，一些環境保護組織、學術組織、法律服務機構均對環境法典的編纂給予高度關注，諸如上文中所言的阿里巴巴基金會等還以資助公益項目的方式參與了該領域的研究工作。

(二)法典化進程中的環境資源法律體系化

從邏輯上而言，體系化是法典化的最核心要素。法律之間、法律規范之間以及法律規范集束之間是否存在體系或者體系化的程度，直接決定這些法律、法律規范、法律規范集束可否有機編纂在一起。在一定意義上，可以把上述法律、法律規范、法律規范集束作為法典的要素。法典化，在本質上就是法典要素的體系化并將其以法典的形式頒布。法典的要素之間是否存在體系，既受到法律原理、法律規律的制約，也來源于立法技術對體系的構建。在環境法典編纂過程中，對上述先天的“法律科學的體系”與后天的“法律技術的體系”都應高度關注。

1.作為法律科學的環境法典編纂中的“體系”

法律既是一門實踐的藝術，也是一門科學。作為法律科學的法典編纂，必須從構成法典的要素即作為個體的法律規范或作為集束的法律規范之間的邏輯關系出發構建外在的實在法體系。法律科學對法典編撰的邏輯制約至少體現在下列方面，即：第一，法律規范的時間向度。法律規范的時間向度主要包括三個核心要素，即法律行為、法律責任、制裁方式。環境法典必須對各類與生態環境相關的行為(無論是哪類法律主體做出的行為)進行類型化，然后明確相應的法律責任與制裁方式。第二，法律規范的空間向度?？臻g向度要求在法典之中必須明確該法典所調整的社會關系的邊界，從而做到與其他法典或法律的區分。就環境法典編纂而言，從空間向度上必須明確環境法典中所包含的法律規范除了傳統的污染防治法律之外，自然資源管理與生態保護產業領域的一些法律是否應納入環境法典的范疇，對此，筆者將在后文中分析。

既有法律科學對法典編纂提供了普遍性的制式路徑。從法律科學角度而言，“法律體系化包括以法律原則為核心的內在價值體系構建和以法律規則為主要形態的外在規則體系構建兩個維度”[6]。法典編纂不是嚴格意義上的創造性活動，也不像文學作品的創作一樣可以形式多樣，它受到既有法律科學的嚴格規制。從這個角度而言，世界上的法典都有其相似的畫像乃至骨骼。這種相似就是通用的法律科學對其產生了制約的表現。因此，我們可以認為，法典編纂更多是功能意義上的，而不是創造意義上的。人們更多關心的是法典的功能，而不是法典的形式之美。也正是在這個意義上，有學者認為，編纂環境法典的重要意義是“旨在通過法典高度的簡約性、便捷的適用性、嚴密的邏輯性和適度的穩定性，來消解環境法律復雜化及其附帶的復雜性機能障礙”[7]。

2.作為法律技術的環境法典編纂中的“體系”

法律既是科學的，也是技術的。法典編纂同樣如此。我們在關注法典因法律科學的通用性而呈現的普遍性的同時，也應關注因法律技術的差異而導致的各國法典所呈現的差異性。有學者認為“環境法法典化是否成功，主要取決于目標和方法的一致以及對法典化過程中形式和實質間基本矛盾的妥當處理”[8]。針對法典的異同，有學者發出感慨：“《瑞典環境法典》開創了總分結合的動態立法體例，《法國環境法典》則致力于對制度碎片化的破解與整合，德國環境法典雖未面世，卻在深入探尋環境法律行為的可行性，那么，屬于中國環境法典的理論印記和時代榮耀又是什么呢？”[9]

技術層面的差異是導致環境法體系化或環境法典面貌差異的重要原因。技術路線的設計或設置是環境法典編纂中的核心環節。而這種設置的差異既來源于理論的差異，也直接來源于立法者對不同模式的選擇。比如，有學者認為：“我國環境法典宜采用總則加分則的模式，并根據‘總則—分則’的劃分標準，在編纂的過程中適用分階段編纂、分階段審議的方式?！盵10]還有學者認為：“應當以環境管理權為核心建構制度體系，在自然資源管理權和環境污染監管權二分的基礎上合理界定環境管理權的內容和結構，將特殊領域留待環境單行法規定并協調與環境法典的關系，最終形成邊界清晰、內外部關系協調的環境法典?！盵11]

法典編纂中法律技術的應用體現為“二次體系化”。單一法律在制定時，往往考慮了該法律內部的和諧統一與前后體系性，但不同的法律在約制同一領域的事項時，則可能存在規范重復與沖突甚至體系沖突。比如，“2012 年啟動《環境保護法》修改工作時，全國人大環資委梳理研究了所有相關立法后發現，1989 年《環境保護法》的條款與當時已有的專項法的重疊至少有 31 個條文”[12]。上述法律規范之間的重復與沖突問題可以通過環境法典編纂的“二次體系化”方式得到一定程度的解決，這也是行政執法部門關注與期待環境法典盡快編纂的重要原因。

五、環境法典編纂與環境資源法律體系的發展

編纂環境法典對進一步厘清環境資源法律關系、促進環境法學理論發展具有重要意義，有利于促進對環境資源法律體系的內部結構、環境資源法的調整對象、調整范圍等的認識、理解與把握。

(一)環境資源法律體系的內部結構與環境法典編纂

1.關于環境資源法律體系內部結構的基本觀點

環境資源法律體系的內部結構，是指環境資源法律的內部要素的分布與相互關系。一般認為，環境資源法律體系的內部要素主要包括污染防治、生態保護兩個模塊。也有不少學者將資源、能源問題也納入環境資源法的調整范圍，進而認為自然資源法、能源法等也屬于環境資源法律體系的構成；也有學者認為國際環境法也屬于環境法的組成部分；還有學者認為，通過市場機制實現環境保護的法律，如循環經濟促進法等也屬于環境資源法的要素，等等。

筆者認為，對于環境資源法律關系內部結構的把握，不能僅從外觀層面或形式層面進行觀察與理解。分析事物的內部結構，其前提是事物作為現實中存在并運行的種類物或觀念物具有效能意義，而效能的發揮有賴于內部要素之間的時空布局或相互關系的時空展開。環境資源法作為部門法之一種，其效能的發揮有賴于法律機制的運作，而環境資源法的效能在于通過法律機制促進生態環境保護，從這個意義上而言，通過法律機制促進生態環境保護的法律方可納入環境資源法的范疇。

2.環境資源法律體系內部結構的核心構成

依上所述，污染防治法律與生態保護法律是環境資源法最為核心與基礎的要素，而自然資源法、能源法除了在資源開發與利用方面具有環境保護的價值向度之外，更多的價值在于資源與能源開發秩序的法律建構，實現其法律目的的主要機制主要是行政機制、行政法律機制、民商經濟法機制等。自然資源法與能源法中污染防治與生態保護的法律措施，在本質上屬于污染防治法與生態保護法的相應措施在產業或行業專門性法律中的運用。

依據上述基本標準，國際環境法與環境資源法的關系比自然資源法、能源法與環境資源法的關系更密切。國際環境法主要以地球生態環境的保護為宏觀價值與維度，其所構建的法律機制雖與國際法的通行規則與制度有較為緊密的聯系，但依然顯示出較為獨特的法律品性，其所具有的公共性具有較為鮮明的環境資源法特性。國際環境法所構建的法律機制，與國內環境法所構建的法律機制的有效連接可較為完整地呈現環境資源法律體系的構成。

3.基于環境資源法律體系內部結構的環境法典編纂

基于上述對環境資源法律體系內部結構的理解，在環境法典編纂中，下列事項值得注意：

第一，資源法、能源法是否編入環境法典。我國現在的自然資源法主要有兩類：一類屬于生態法，如森林法、草原法、礦產資源法、野生動物保護法等；一類屬于產業法，如水法、煤炭法、石油法、漁業法等。筆者的基本意見是，生態法可編入環境法典，但產業法不宜編入環境法典。其基本理由是：前者具有較為顯著的生態保護特征，且其法律機制(如自然資源的規劃制度、計劃制度、禁限制度、補償制度、賠償制度等)具有較為鮮明的環境法律特征，而后者(如煤炭法、石油法等)具有顯著的行業特征與產業特征。產業法或行業法中的環境保護價值的實現與法律機制的配置與環境基本法、污染防治法、生態保護法中所規定的法律機制并無本質差異，是環境資源法律機制在其他法律部門中的運用，屬于行政法或經濟法領域，故其不宜作為環境法律編入環境法典。

第二，國際環境法相應規范的吸收與轉化。國際環境法既是國際法的淵源，也是環境資源法的淵源。從法律結構角度而言，國際環境法作為環境資源法學的構成要素是沒有問題的。但需注意的是，作為立法活動之一種的法典編纂活動，其價值主要在于方便司法與找法。由于國際環境法的實施主體主要是國家與國際組織，開展國際法編纂活動的主要是諸如聯合國的一些重要國際組織等，而法典編纂一般是內國的立法活動。就我國目前的法典編纂實踐而言，在《刑法典》《民法典》等的編纂活動中也沒有直接將國際公約納入法典的先例與實踐。因此從這個角度而言，筆者認為，國際環境法中的絕大部分專門性法律(如《關于濕地保護的拉姆薩爾公約》《生物多樣性公約》《防治荒漠化公約》等針對某種生態要素進行國際保護的國際公約)并不適宜編入環境法典。

(二)環境資源法的調整范圍與環境法典編纂

環境資源法的調整范圍，是近年來我國環境資源法學研究中人們關注的問題。環境資源法的調整范圍對環境法典的編纂也將產生直接影響。

1.關于環境資源法調整范圍的基本觀點

從學術問題討論角度而言，環境資源法的調整范圍從屬于部門法的調整范圍。部門法的調整范圍，是指作為部門法的法律部門(如經濟法、行政法、環境資源法等)在法律實踐中對相應法律關系調整的時空范圍。確定部門法的調整范圍大致有兩個標尺：一是部門法所調整的法律關系的范圍；二是部門法所調整的法律關系所在的時空范圍。按照上述標準，行政法、刑法、民法、商法、國際法等部門法的調整范圍大致是可以確定的。與傳統部門法較為穩定的調整范圍不同的是，環境資源法的調整范圍并沒有形成一致觀點。在環境法學者內部，關于環境資源法的調整范圍也存在著較大爭議，各種觀點差異顯著。

2.確定環境資源法調整范圍的基本方法

在確定環境資源法的調整范圍時，要區分環境資源法的調整范圍與環境保護的范圍。毫無疑問，環境保護的范圍是較寬的，除污染防治外，還及于各類自然要素的保護，甚至還囊括了非傳統安全領域的核安全以及文化遺產保護等非物質領域。但是，不能因環境資源法所要保護的客體具有廣泛性就認為環境資源法調整人與人的外部即人與自然的全部法律關系。在人或人類的生存或生活中，與外部環境必然發生多樣態的交互關系，這些交互關系主要是基于經濟活動、社會活動、文化活動等，這些交互活動可能產生民法規則、刑法規則、行政法規則，也有可能產生環境資源法規則。我們應將那些與污染防治與生態保護相關的、旨在為人類建設具有一定標準的生態環境質量的規則視為環境資源法規則而納入其調整范圍，不能籠統地將所有以生態環境為載體或要素的法律均視為環境資源法規則。

環境資源法的調整范圍問題的實質在于環境資源法對環境資源法律關系的支配。在環境資源法律關系中，環境資源法律關系的內容是決定環境資源法調整范圍的關鍵，而不是作為環境資源法律關系客體的生態環境本身。一般認為，環境資源法律關系的內容，是指基于環境保護價值的權利與義務關系。所以，確定某項法律規范或某個領域是否屬于環境資源法的調整范圍，要看法律介入該領域是否是基于環境保護的價值，并且是否在法律理論與法律技術上可設置相應的權利與義務。上述兩個條件需同時滿足(也即充分且必要)時，才能認為該領域屬于環境資源法的調整范圍。

按照上述兩個標準，環境資源法的調整范圍，既要符合保護生態環境的價值理念，也要具備配置法律上的權利義務的可能性，也即既要符合法律價值，也要符合法律技術。在現實中，符合環境保護價值的范圍非常廣泛，但同時在法律技術上具備配置權利義務的條件則較為困難。由此我們可知，但凡在法律技術上不可設置權利義務關系的領域，即便是基于環境保護，也不能將其直接納入環境資源法的調整范圍。

3.基于環境資源法調整范圍的環境法典編纂

基于上述觀點，我們可對現實中存在的與環境保護有一定關聯的規范、規則等進行梳理。以上文中的標準為判斷標準，可知下列領域不屬于環境資源法的調整范圍，可不納入環境法典：

第一，實踐中存在的基于安全生產、食品與藥品安全、文化多元性、歷史遺產、文物保護等領域的法律，因其并非直接以生態環境保護為價值標的，故不屬于環境資源法調整范圍。

第二，不產生直接權利義務關系的與環境保護有關的環境標準、環境技術規范、基于客觀規律的環境科學、各類為促進環境保護實現的工業技術，因其不屬于法律關系中的權利與義務內容，不直接產生法律效果，故不屬于環境資源法的范圍。

第三，近年來在環保領域里普遍存在的黨政同責制度、環保督察制度等，其雖基于環保目的與價值，但因并無法律上權利義務關系的設置，并不構成嚴密的法律關系，故不宜將其作為環境資源法的調整機制，也不屬于環境法典編纂標的的指向。

結語

法典編纂有利于法律體系的完善。編纂環境法典，既是對業已存在的環境資源法律規范的現實認可，也是對法律制度體系化的追求。黨的十八大以來，我國環境資源立法取得長足進步，新時代環境資源立法更加凸顯了中國特色社會主義特征，環境資源法作為獨立法律部門的屬性顯著增強。在中國特色社會主義新時代我國生態文明建設的大好形勢下，以服務國家治理體系與治理能力現代化為導向，以科學嚴謹的態度、求真務實的精神，編纂一部體系完整、結構優化、功能完備的環境法典，必將大大促進我國環境資源立法的現代化，并對完善中國特色社會主義法律體系做出新的、更大的貢獻。

注釋：

① 參見《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告(摘登)》，《人民日報》，2011年3月11日。

② 該段落的全文如下：“中國重視保護人類賴以生存和持續發展的生態環境，制定了環境保護法，確立了經濟建設、社會發展與環境保護協調發展的基本方針，規定了各級政府、一切單位和個人保護環境的權利和義務。為預防建設項目對環境產生不利影響，制定了環境影響評價法。針對特定環境保護對象，制定了水污染防治、海洋環境保護、大氣污染防治、環境噪聲污染防治、固體廢物污染環境防治、放射性污染防治等法律。國務院制定了建設項目環境保護管理條例、危險化學品安全管理條例、排污費征收使用管理條例、危險廢物經營許可證管理辦法等行政法規。地方人大結合本地區的具體情況，制定了一大批環境保護方面的地方性法規。中國已經建立了國家環境保護標準體系，截至2010年底，共頒布1 300余項國家環境保護標準。中國還不斷加強環境領域行政執法，近5年來，共依法查處環境違法企業8萬多家(次)，取締關閉違法排污企業7 293家?！?/p>

③ 近年來，關于經濟法、社會法的學科獨立性問題的討論也方興未艾。

④ 其他幾個重點領域主要是：繼續加強經濟領域立法；積極加強發展社會主義民主政治的立法；突出加強社會領域立法；更加注重文化科技領域立法。

⑤ 《中華人民共和國水污染防治法》于2017年修改，《中華人民共和國環境影響評價法》于2018年修改。

⑥ 《中國特色社會主義法律體系》將這種特征歸納為五點，即：(一)體現了中國特色社會主義的本質要求；(二)體現了改革開放和社會主義現代化建設的時代要求；(三)體現了結構內在統一而又多層次的國情要求；(四)體現了繼承中國法制文化優秀傳統和借鑒人類法制文明成果的文化要求；(五)體現了動態、開放、與時俱進的發展要求。

⑦ 如關于生活垃圾管理的立法議案、關于地下水污染防治的立法議案、關于長江保護的立法議案(《長江保護法》(草案)已經在中國人大網公布征求意見)、關于濕地保護的立法議案、關于城市再生水利用的立法議案等等。

⑧ 參見《全國人大環資委關于環境資源立法規劃的建議》，http://www.riel.whu.edu.cn/view/1726.html，2020年9月6日訪問。