環境法典風險預防原則條款研究

王小鋼

在全國人民代表大會通過民法典之后，環境法律人覺得距離期待中的環境法典又更近了一步。最近我國環境法學者提出了環境法從損害預防轉型到風險預防的重要命題：從后果控制到風險預防是中國環境法的重要轉型[1]；近些年來由損害預防原則向風險預防原則轉向，已然成為我國環境法發展的一個趨向[2]。法國、意大利、瑞典和愛沙尼亞等一些國家的環境法典都確立了風險預防原則。例如，《法國環境法典》第L110-1條明文規定：“根據這項原則，即使按照當前的科學和技術知識尚無確定性，仍不得推遲采取有效和適當的措施，以經濟上可以承受的代價預防對環境造成不可挽回的嚴重損害的危險?！盵3]《意大利環境法典》第3-3條規定：“所有公共機構、私營機構、自然人和法人都必須確保環境、自然生態系統和文化遺產得到保護。無論是公共機構，還是私人，都必須采取適當的行動，遵循風險預防原則(principidellaprecauzione)和損害預防原則……”①究竟什么是風險預防原則？我國未來環境法典為何要確立風險預防原則？系統和典型的環境法典風險預防原則條款是如何規定的？我國未來環境法典如何確立風險預防原則條款？本文將依次討論這些問題。

一、何為風險預防原則

風險預防原則濫觴于20世紀70年代的德國。根據早期的風險預防(Vorsorge)概念，國家應當設法通過謹慎的前瞻性規劃來避免環境損害的發生。德語Vorsorge一詞的本意是深謀遠慮或者謹慎注意。為了應對酸雨、全球變暖和北海污染問題，德國政府在20世紀80年代初運用風險預防原則(Vorsorgeprinzip)為實施強有力環境政策提供正當理由。在這個時期，德國公眾特別關注環境損害，尤其是酸雨正威脅著德國人民所青睞和眷戀的天然針葉林。風險預防原則為德國政府單方實施旨在減少酸雨的以技術為基礎的標準提供了正當性支撐[4]。風險預防原則從一開始就為政府環境風險規制提供了正當理由，為預防和降低環境風險的法律制度提供了理論基礎。

人們對何為風險預防有著各種不同的理解，因而國際環境法和各國環境法對風險預防原則也有著各種不同的規定。1992年《里約環境與發展宣言》原則15是風險預防原則的經典表述：“為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛適用風險預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化?！边@種否定式的表述意味著政府即使在嚴重或不可逆轉的環境風險情形下也沒有采取風險預防措施的強制性義務。除了考慮本國的能力和成本效益原則，各國還可以綜合考慮其他因素酌情決定是否采取風險預防措施以規制環境風險。首先，風險預防原則適用于嚴重或不可逆轉的環境風險。其次，政府不得僅僅基于缺乏科學確實證據就拒絕采取風險預防措施以規制嚴重或不可逆轉的環境風險。雖然對于這一經典版本的風險預防原則是否已經構成一項國際習慣法規范還存在一些爭議，但是風險預防原則至少已逐漸發展成為國際環境法的一般法律原則。

歐盟在確認和實施風險預防原則方面一直走在國際社會的前列。當有合理理由擔憂潛在危險可能影響環境或人類、動物或植物健康，同時從可獲得的證據得不出詳盡的風險評估結論時，風險預防原則一直在政治上被接受為若干領域中的一項風險管理戰略②。在歐盟環境法中至少可以觀察到較弱、較強和最強三種版本的風險預防原則。1987年第二屆保護北海國際會議通過的《部長宣言》第15條規定了一種較弱版本的風險預防原則。第15條規定：“通過結合基于排放標準和環境質量目標的各種方法，將會建立一種針對危險物質的風險預防方法。”[5]這種較弱版本的風險預防原則可以表述為“環境風險規制應當設置安全邊界：具有環境風險的活動應當限制在觀察不到或預測不到不利影響的閾值以下”[6]。較弱版本的風險預防原則不僅要求政府規制環境風險，而且要求政府設置安全邊界。政府應當允許生產經營者開展低于安全邊界的具有環境風險的活動。安全邊界的設置方法至少包括設定污染物排放標準、環境質量標準和最高可持續產量等技術規范。這種設置安全邊界的環境質量標準包括環境風險管控標準，例如《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準(試行)》(GB 15618-2018)和《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》(GB 36600-2018)。我們可以在各國環境法律中觀察到這種設置安全邊界的風險預防原則。

1987年《部長宣言》第16條還規定了一種較強版本的風險預防原則：“締約方因而同意接受通過運用最佳可得技術和其他適當措施來在源頭減少持久、有毒和易于生物富集的污染物質排放以保護北海海洋生態系統的原則。這也特別適用于當有理由認為此類物質可能造成對北海生物資源的特定損害或有害后果的時候，即便是在沒有科學證據證明在排放和后果之間存在因果聯系的情形下(風險預防行動原則)?！盵5]這種較強版本的風險預防原則可以表述為“擬開展可能造成不確定重大損害之活動的倡導者在其證明這種活動不存在明顯的損害風險之前，應當遵守最佳可得技術的要求以盡量降低這種重大損害風險”[6]。換言之，對于被規制者而言，如果他們無法證明“不存在可感知的危害風險”，就必須采用最佳可得技術將風險降至最低[7]。較強版本的風險預防原則不僅要求政府規制具有重大環境損害風險的活動，而且要求政府對生產經營者施加最佳可得技術的強制性要求。相對而言，最佳可得技術的要求比安全邊界的要求更嚴格。為了滿足最佳可得技術的強制性要求，生產經營者必須在遵守政府設置的安全邊界要求基礎上，進一步采用最佳可得技術，盡可能預防或降低環境風險。

1994年第一屆歐洲“海洋風險”會議通過的《最后宣言》規定了最強版本的風險預防原則：“證明責任從政府管制機構轉移到對潛在有害活動負有責任的人身上，他們現在必須證明自己的行為現在不會、將來也不會對環境造成損害。如果某項活動的最壞假設情形足夠嚴重，那么即使對該活動的安全性有些許懷疑，也足以阻止這項活動的開展?！盵6]最強版本的風險預防原則可以簡化表述為“擬開展可能造成不確定重大損害之活動的倡導者在其證明這種活動不存在明顯的損害風險之前，不得開展這種活動”[6]。在某種活動給環境與健康帶來嚴重或不可逆轉損害的風險情形下，最強版本的風險預防原則首先要求生產經營者承擔證明其擬開展活動安全性的責任，在生產經營者沒有證明安全性的情形下則要求政府完全禁止生產經營者開展這種具有重大環境風險的活動。由于最強版本的風險預防原則完全禁止開展重大環境風險活動，生產經營者可能以涉嫌侵犯經營自主權為由挑戰最強版本的風險預防原則。因此，最強版本的風險預防原則引發了不少理論與實踐爭議。

雖然風險預防原則適用于科學證據不充分、無定論或不確定的情形，但是風險預防原則的適用前提應包括初步的客觀科學評估，有合理理由認為環境風險可能帶來社會無法接受的環境損害后果。當科學對某一環境風險有了確定性的認識后，這時采取的措施便不再是風險預防措施，而是損害預防措施[8]。換言之，科學知識在風險預防原則和損害預防原則的運作中都發揮著重要的作用。科學知識的有限性和不確定性是風險預防原則適用的前提。科學知識的進步也意味著從適用風險預防原則轉化到適用損害預防原則的可能性。歸納較弱、較強和最強三種版本的風險預防原則，可以總結出一種更具包容性的風險預防原則定義：當初步的科學證據顯示某項人類活動存在可能導致社會無法接受的環境損害之風險時，即使在缺乏充分確實科學證據的情況下，政府也應當采取適當的措施以避免或降低環境風險。在這種更具包容性的風險預防原則定義中，在滿足某項人類活動存在環境風險、有初步的科學證據顯示這種環境風險可能造成社會無法接受的環境損害、缺乏充分確實科學證據這三個條件的情形下，政府應當采取適當的措施以規制環境風險。政府采取的適當措施可以包括禁止開展存在重大環境風險的活動、施加最佳可得技術要求、設置安全邊界和采取其他合理可行的措施。

二、我國未來環境法典為何要確立風險預防原則

我國《環境保護法》沒有明文規定風險預防原則，《環境保護法》《土壤污染防治法》開始出現風險預防原則的一些要素。從長遠看，這種風險預防原則的初步規定還不足以應對現代科技帶來的各種環境風險。風險預防原則在國際環境法和各國環境法中都具有重要地位，無論國際秩序中的各國政府，還是國內的立法者、決策者和法院都不能忽視風險預防原則。從風險預防原則被認可為國際法的一個要素時起，它已發展成為環境法律一般原則的一個部分，并且在指導各種現行法律規范的解釋和適用方面具有無可辯駁的合法性[9]。風險預防原則至少已逐步發展成為國際環境法的一般法律原則?！独锛s環境與發展宣言》中經典版本的風險預防原則甚或已構成一項國際習慣法規范。無論作為一般法律原則，還是作為一項正在形成中的國際習慣法規范，風險預防原則在國際環境法和各國環境法中無疑都具有重要的法律地位。從損害風險區分、環境風險規制和公民環境權利視角看，我國未來環境法典都有必要確立風險預防原則。

首先，從損害風險區分視角看，由于損害預防原則僅能適用于環境危害(包括環境危險和環境損害)，我國未來環境法典有必要確立適用于環境風險的風險預防原則。德國環境法區分了“危險”(Gefahr)、“風險”(Risiko)和“剩余風險”(Restrisiko)。在德國法中，損害預防(Pr?vention)原則適用于一種可以確知存在的“危險”的情形，風險預防原則適用于一種涉及可能存在的“風險”的情形。除了“危險”和“風險”的區分之外，德國環境法還規定了一類需要人們容忍的風險即“剩余風險”，在法律上不要求采取措施來防范這類風險[10]。剩余風險是立法者經過價值判斷與權衡后，決定放棄對一部分法益的保護而享受風險所帶來之未來收益的結果[11]。最近我國環境法學者援引了德國學者Rüdiger Breuer的危險、風險與剩余風險三分理論，強調危險防止原則適用于環境危險，風險預防原則適用于環境風險，法律上無須干涉剩余風險[12]。我國未來環境法典有必要在核心概念中區分環境損害、環境危險和環境風險。環境損害是指人為引起的直接或者間接不利環境影響，包括經由環境污染或生態破壞行為造成對人體健康、財產或生態環境的不利影響。環境危險是指發生重大環境損害的充分可能性。環境風險是指發生超過忍受限度需要予以減輕的嚴重環境損害的可能性。在學理上，環境危害可以包括一般環境損害和環境危險。對于環境危害，適用損害預防原則。對于環境風險，則適用風險預防原則。

第二，從環境風險規制視角看，風險預防原則也有必要寫入我國未來環境法典。伴隨著現代社會日益成為風險社會，人們越來越關注作為環境問題伴生物的環境風險[13]。在當代社會中，環境風險已經演變成為社會生活中的日常概念。環境風險管控不力可以導致風險不斷升級: 環境風險→生存風險→社會風險，會給國家、社會和公眾帶來巨大災難[14]。為了應對風險社會背景下的環境風險，環境法應該有所作為，它的作用之一就是要防止某種不確定的不安全轉變為現實威脅[15]?？傊谕七M國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，我們需要運用嚴格的法律制度來應對風險社會帶來的各種巨大挑戰。為了規制現代科技帶來的各種環境風險，我國未來環境法典有必要確立風險預防原則。

一些論者主張擴大解釋我國預防為主原則，提倡風險預防借用損害預防原則的外殼進入環境法的基本原則[12]。就當下環境法律而言，這種學術觀點具有一定的合理性。然而，風險預防原則至少涵蓋較弱、較強和最強三個版本。誠然，政府設置安全邊界的較弱版本風險預防原則可以借用損害預防原則的制度規則或技術規范外殼。通過污染物排放標準、環境質量標準和最高可持續產量等制度規范的更新改良，可以同時實現損害預防和風險預防的目的。然而，施加最佳可得技術要求的較強版本風險預防原則和禁止開展存在重大環境風險的活動的最強版本風險預防原則，需要另行建構一套不同于損害預防原則操作規范的特殊制度規則和技術規范。這也意味著，新型環境法必須改變“污染控制”的規制模式、“危機應對”的規制理念和“罔顧科學”的決策程序[1]。從長遠來看，中國環境法的轉型要求我國未來環境法典確認獨立于損害預防原則條款的風險預防原則條款。

最后，從權利視角看，公民環境權利一方面意味著國家應當通過風險規制手段防止公民被隨意置于環境風險的境地之中，另一方面意味著生產經營者應當采取風險預防措施以避免強迫公民暴露于環境風險之中。從這個意義上說，公民環境權利理論可以論證我國未來環境法典確立風險預防原則條款的必要性。為了保障公民環境權利，國家應當依據風險預防原則通過立法、行政和司法來規制生產經營者產生環境風險的行為。我國憲法中“國家尊重和保障人權”包含著公民“請求國家通過立法和其他公權力行為保護基本權利主體免于陷入第三人制造的風險的含義”[11]。我國憲法“人權條款”與“環境條款”的結合能夠推衍出“公民環境權利”[7]。如果公民環境權利可以被理解為一種新興人權，那么國家應當保護公民免于陷入生產經營者因不盡謹慎注意義務而造成的環境風險。在風險社會背景下，風險預防原則確有必要作為國家保障公民環境權利的一種法律工具。為了實現保障公民環境權利這一新興人權的憲法秩序，我國未來環境法典確有必要確立風險預防原則。

從公民和生產經營者的橫向關系來看，生產經營者應當遵守風險預防原則，盡謹慎注意義務以避免強迫公民暴露于環境風險之中。實施某種引起環境風險的行動，就是沒有給予他人作為自主行動者應有的重視(特別是當他們不知道環境風險時)。這種行動實際上是利用他人的福利去冒險，通過無視他人同意的重要性，通過低估他人的利益和抱負(他人的利益和抱負不包括被置于重大環境風險的境地)，以及通過將自己的風險認知強加到他人身上，并且替他人決定何種程度的環境風險是可以接受的或合理的，從而削弱了他人的自主能力。這意味著，如果我們的行為沒有得到那些因我們的行為而陷入環境風險的人的同意，那么在沒有首先達至某種合理的謹慎注意標準以減輕潛在損害的情況下，這種制造環境風險的行為構成不法行為；即使這一行為最終被證明是無害的，也同樣構成不法行為[16]。只有生產經營者遵守風險預防原則盡謹慎注意義務，才能防止公民被隨意置于環境風險的境地之中，確保公民環境權利真正得以實現?？傊?，在全面推進依法治國的時代背景下，保障公民環境權利可以說是加快建設社會主義法治國家的題中應有之義。為了保障公民環境權利，我國未來環境法典確有必要確立風險預防原則。

三、系統和典型的環境法典風險預防原則條款是如何規定的

在已經通過環境法典的國家中，瑞典和愛沙尼亞確立了系統和典型的環境法典風險預防原則條款。瑞典和愛沙尼亞環境法典風險預防原則條款的系統性不僅體現為在法律原則條款中規定了風險預防原則，而且體現為在法律義務條款中規定了風險預防措施。瑞典環境法典風險預防原則條款的典型性體現為同時規定了損害預防和風險預防，并且規定了較弱和較強版本的風險預防原則。愛沙尼亞環境法典風險預防原則條款的典型性則體現為規定了損害預防和風險預防，并且規定了較弱版本的風險預防原則。與瑞典和愛沙尼亞相比，意大利和法國等其他一些國家的環境法典風險預防原則條款都不夠系統和典型。雖然德國環境法律最早確立了風險預防原則，但是德國環境法典草案至今仍然未獲通過。因而瑞典環境法典和愛沙尼亞環境法典的風險預防原則條款不失為研究的范例。

(一)瑞典環境法典風險預防原則條款

1998年6月，瑞典議會通過了一部將15部環境法律在實質意義上整合起來的《環境法典》[17]。雖然《瑞典環境法典》沒有直接使用風險預防原則的用語，但是規定了風險預防原則的內容。更重要的是，《瑞典環境法典》大量采用風險預防措施的用語，而且整部法律都體現著風險預防原則的精神。因此，風險預防原則是《瑞典環境法典》所有條款的基石[18]。

首先，《瑞典環境法典》第2章“注意義務一般原則等”規定了風險預防原則。《瑞典環境法典》專門用了一章來規定基本原則, 其完備程度足以使社會據此構建一個健全的環保規則網。第2章規定了證明責任原則、獲取知識原則、損害預防和風險預防原則、最佳可得技術原則、合理選址原則、資源管理和生態循環原則、產品選擇原則、比例原則、污染者負擔原則以及危險活動防止原則[19]。這十項一般原則主要作為行為人的一般環境義務以及政府許可的考慮因素[20]?？梢哉f，這十項注意義務一般原則為涉及環境損害和環境風險的所有活動設置了共同的要求?？赡墚a生不利環境影響的任何法律主體都必須遵守這十項注意義務一般原則。

《瑞典環境法典》第2章第3條規定：“從事某項活動或采取某項舉措，或意圖如此行事的人，必須實施保護性措施，遵守限制性規定，并且采取其他任何必要的風險預防措施，以預防、阻止或減輕因該活動或舉措而造成的對人體健康或環境的損害或妨害。同理，在職業活動中應當使用最佳可得技術。一旦有理由認為某項活動或舉措可能造成對人體健康或環境的損害或妨害，就應當采取此類風險預防措施。”[21]第2章第3條實際上同時規定了損害預防原則和風險預防原則。第3條規定的風險預防原則同時涵蓋了較弱版本和較強版本的風險預防原則。較弱版本的風險預防原則要求生產經營者遵守政府設置的安全邊界要求(包括第3條中的“保護性措施”“限制性規定”“風險預防措施”)，采取必要的風險預防措施來預防和降低環境風險。較強版本的風險預防原則要求生產經營者采用最佳可得技術來預防和降低環境風險。生產經營者不得以缺乏確切的科學證據為借口拒絕采取風險預防措施。

風險預防原則是與《瑞典環境法典》第2章規定的幾乎所有其他原則都相關的一項重要原則。第2章第1條規定的證明責任原則可以說是風險預防原則的一個組成要素。風險預防原則要求生產經營者在開展涉及環境風險的活動之前必須證明其遵守了注意義務一般原則的所有要求。需要注意的是，這種證明責任原則不是由生產經營者證明自己的行為現在不會、將來也不會對環境造成損害，而是證明自己遵守了第2章規定的注意義務一般原則的所有要求。換言之，生產經營者不是證明自己的行為不存在明顯的環境風險，而是證明自己遵守了政府設置的安全邊界。因此，這里的證明責任原則不構成最強版本的風險預防原則，而是相當于規定了較弱版本的風險預防原則。此外，第2章第2條規定的獲取知識原則也可以說是風險預防原則的一個內在要求。風險預防原則要求生產經營者事先獲取為降低環境與健康風險所需要的各種知識。只有事先具備預防和降低環境風險之合理措施的科學知識，生產經營者才能在面臨環境風險時及時采取有效的風險預防措施。

第2章第7條規定了比例原則。比例原則構成對風險預防原則適用的限制。比例原則要求生產經營者采取的風險預防措施在成本收益上具有合理性。適用風險預防原則時，生產經營者可以比較各種風險預防措施的成本和收益。生產經營者在證明主管機構要求其采取的某種風險預防措施構成不合理的負擔后，可以不采取這種風險預防措施[18]，轉而采取其他符合比例原則的替代性風險預防措施。然而，如果生產經營者的行為導致超過環境質量標準，那么生產經營者必須采取主管機構要求其采取的風險預防措施以達到環境質量標準，而不考慮該風險預防措施的成本。

此外，第2章規定的風險預防原則與第2章規定的其他一些原則也都相關。第2章第4條、第5條、第6條和第8條分別規定了合理選址原則、資源管理和生態循環原則、產品選擇原則和污染者負擔原則。這四項注意義務一般原則的目的都可能涉及降低環境與健康風險。特別需要注意的是，第2章第9條規定的危險活動防止原則適用于足以危及人們生活水平或環境質量的危險活動。它是一項介于損害預防原則和風險預防原則之間的法律原則。危險活動防止原則確保生產經營活動不會帶來嚴重和不可逆轉的環境與健康損害，造成不可接受的危害后果。

其次，根據瑞典政府官方公布的英文版《瑞典環境法典》(The Swedish Environmental Code, Ds 2000:61)[22]，共計有14章21條出現27次風險預防措施(precautions or precautionary measures)的用語(具體情況參見表1)。風險預防措施的用語覆蓋注意義務一般原則、特定區域保護、環境危險活動和健康保護、污染區域、遺傳工程、化學品和生物技術有機體以及環境法庭案件等多個章節。

表1 《瑞典環境法典》風險預防措施用語表

(二)愛沙尼亞環境法典風險預防原則條款

2011年2月通過的《愛沙尼亞環境法典總則》區分了環境妨害(environmental nuisance)、環境風險(environmental risk)和環境威脅(environmental threat)三個重要法律用語。《愛沙尼亞環境法典總則》所使用的環境妨害一詞涵蓋的范圍最廣闊，是指最廣泛意義上的不利環境影響。環境妨害是指人為引起的直接或者間接不利環境影響，包括經由環境造成對人體健康、福利、財產或文化遺產的影響；環境妨害也指稱不超過某一數值限制的不利環境影響，或者尚未受到相應數值限制規制的不利環境影響③。雖然環境妨害這個概念指稱不利環境影響，但是并非所有的環境妨害都必須予以預防、減輕或消除。如果不存在預防、減輕或消除環境妨害的合理可行手段，并且這種環境妨害對環境與健康的影響是輕度的，那么人們往往應該忍受這種環境妨害[23]。

依照《愛沙尼亞環境法典總則》第4條，環境風險具有兩個維度，即現實化的可能性和不利后果的嚴重性。首先，現實化的可能性是指不利環境后果可能發生。其次，不利后果的嚴重性是指這種不利后果需要予以減輕。決定何種環境風險需要予以降低在很大程度上是一種價值判斷問題。立法機關可以做出這種價值判斷[10]。依照第5條，環境威脅的概念也具有兩個維度，即現實化的充分可能性和不利后果的重大性。首先，在發生環境威脅的情況下，人類活動產生不利后果在科學上要么不存在不確定性，要么存在極小的不確定性。其次，在不利后果程度方面，環境威脅情況下的不利后果通常是人們不需要忍受的重大環境妨害。法律通常要求防止環境威脅的發生[24]。簡言之，環境妨害是指對環境的不利影響。環境風險是指嚴重環境妨害發生概率的不確定性。環境威脅是指充分可能發生的重大環境妨害。需要注意的是，重大環境妨害在損害程度上比嚴重環境妨害更重。一般說來，環境威脅在損害程度上重于環境風險。

區分環境妨害、環境威脅和環境風險旨在區分損害預防原則和風險預防原則的適用范圍。損害預防原則適用于環境威脅和環境妨害的情形，在這種情形中環境妨害的發生是顯而易見的。如果重大環境妨害的發生是顯而易見的或充分可能的，那么必須防止這種重大環境妨害的現實化。風險預防原則適用于環境風險的情形，在這種情形下環境妨害的發生在科學上是不確定的。在適用風險預防原則時，選用風險預防措施考慮比例原則是至關重要的：必須通過合理措施盡可能最大程度減輕環境風險[25]?！稅凵衬醽啳h境法典總則》對環境妨害、環境風險和環境威脅的區分實際上受到了德國環境法的影響。

首先，《愛沙尼亞環境法典總則》第2章第1節“環境保護的原則”明文規定了風險預防原則。第2章第1節規定了高水平和綜合協同保護環境原則、一體化原則、損害預防原則、風險預防原則、使用者付費原則以及節約使用自然資源原則?！稅凵衬醽啳h境法典總則》第11條“風險預防原則”規定：“(1)必須采取適當的風險預防措施，盡可能最大限度降低環境風險；(2)就涉及環境風險的活動作出相關決定，必須識別該活動的環境影響。在法律規定的情形下，必須按照法定程序進行環境影響評估。”④第11條要求在科學不確定的情形下，采取適當的風險預防措施以降低環境風險。當選擇適當的風險預防措施時，關鍵是要考慮比例原則，要確保風險預防措施是正當合理的，適合實現降低環境風險的目的，并且為實現這個目的所必需；同時，這種風險預防措施在權衡爭議案件所涉及的環境與健康利益和不同群體的其他利益方面也要具有合理性。爭議案件所涉及的環境與健康法益越重要，這種法益遭受侵害的概率越大，獲準用來減輕不利影響的風險預防措施的社會與經濟負擔就可以越重[10]。值得注意的是，第11條的環境影響評估不僅要評估顯而易見的環境損害和充分可能的環境威脅，還要評估科學上不確定的環境風險。

其次，《愛沙尼亞環境法典總則》不僅明文規定了風險預防原則，而且在生產經營者的一般義務中規定了風險預防措施?！稅凵衬醽啳h境法典總則》第3章“生產經營者的義務”規定了采取風險預防措施的義務?！稅凵衬醽啳h境法典總則》第16條(防止環境威脅和采取風險預防措施的義務)規定：“(1)生產經營者必須采取規定的措施以防止環境威脅，并且采取適當的風險預防措施以降低環境風險。(2)生產經營者必須在開展導致環境威脅或環境風險的活動之前，在考慮到該活動的類型和范圍的情況下，獲取為防止環境威脅或采取風險預防措施所需要的知識。(3)生產經營者必須避免使用導致環境風險的物質、混合物或有機體，盡可能替代使用產生較小環境風險的物質、混合物或有機體?！雹萦纱丝梢?，生產經營者負有采取合理的風險預防措施以降低環境風險的一般法律義務(第16條)。這種一般法律義務直接體現和貫徹了風險預防原則(第11條)。生產經營者必須獲取為采取風險預防措施所需要的科學知識，評估環境風險，并且采取適當的風險預防措施以降低環境風險。

一般說來，環境風險不必完全消除，但必須根據《愛沙尼亞環境法典總則》第11條盡可能予以最大程度降低。在發生可能性和妨害程度方面，《愛沙尼亞環境法典總則》中風險預防原則所處理的環境風險都比損害預防原則所處理的環境威脅都要低一些。因而第16條規定，生產經營者負有“防止環境威脅”的義務和“降低環境風險”的義務[25]。對于環境威脅，生產經營者必須采取規定的措施予以防止。對于環境風險，生產經營者必須采取適當的風險預防措施予以降低。

四、我國未來環境法典應如何設計風險預防原則條款

(一)在法律原則條款中明文規定風險預防原則

風險預防原則是各國環境法典較為普遍規定的一項法律原則。例如，《法國環境法典》規定了風險預防原則和損害預防原則；《德國環境法典(草案)》(2008版)直接規定了風險預防原則[26]。我國未來環境法典可以通過建立“風險預防、保護優先、公眾參與、損害擔責”等基本原則，確定環境法維護生態安全、保障人群健康、促進可持續發展的立法宗旨和指導思想[27]。為了充分應對現代科技帶來的各種環境風險，我國未來環境法典可以在法律原則條款中明文規定風險預防原則。

我國未來環境法典是像《瑞典環境法典》那樣同時規定損害預防原則和風險預防原則，還是像《愛沙尼亞環境法典總則》那樣分別規定損害預防原則和風險預防原則呢？鑒于兩種原則的知識論基礎和歷史發展脈絡不同，本文建議在未來環境法典中分別規定損害預防原則和風險預防原則。需要注意的是，一些論者可能沒有充分注意到風險預防原則與損害預防原則之間的相互聯系。在未來環境法典中分別規定損害預防原則和風險預防原則，并不意味著損害預防原則和風險預防原則是兩項老死不相往來的法律原則。特別是，設置安全邊界的較弱版本的風險預防原則和旨在預防、減輕和消除環境損害的損害預防原則可以共享某些制度規則和技術規范。具備風險預防意識之后，生產經營者可以采取合理的必要措施，同時實現預防環境損害和降低環境風險的目的。這也意味著我國未來環境法典確立風險預防原則，并不必然大幅度增加生產經營者的成本。當然，施加最佳可得技術要求的較強版本風險預防原則和禁止開展存在重大環境風險的活動的最強版本風險預防原則，與我國環境法損害預防原則項下的制度規則和技術規范并不太契合。

《瑞典環境法典》第2章規定了證明責任原則、獲取知識原則、損害預防和風險預防原則、合理選址原則、資源管理和生態循環原則、產品選擇原則、比例原則、污染者負擔原則以及危險活動防止原則。其中，第2章第3條同時規定了損害預防原則和風險預防原則。第3條沒有明文提及風險預防原則的用語，而以要求采取必要的風險預防措施來降低環境風險的方式規定風險預防原則。第3條規定的風險預防原則同時涵蓋了較強版本和較弱版本的風險預防原則。較強版本的風險預防原則要求生產經營者在證明自己行為的安全性之前采用最佳可得技術。第3條明確規定在職業活動中應當使用最佳可得技術。較弱版本的風險預防原則要求生產經營者遵守政府設置的安全邊界。第3條中的“保護性措施”“限制性規定”“風險預防措施”相當于政府設置的安全邊界。此外，第2章第1條規定了證明責任原則，要求生產經營者證明其遵守了第2章所規定的注意義務一般原則的所有要求。這種證明責任原則也相當于規定了較弱版本的風險預防原則?？傊?，可以說《瑞典環境法典》同時規定了較弱版本和較強版本的風險預防原則，而且并不排除最強版本風險預防原則的適用。

《愛沙尼亞環境法典總則》第2章第1節規定了高水平和綜合協同保護環境原則、一體化原則、損害預防原則、風險預防原則、使用者付費原則以及節約使用自然資源原則。其中，第11條明文規定了風險預防原則。一方面，《愛沙尼亞環境法典總則》只是通過第16條規定了生產經營者獲取采取風險預防措施所需要知識的一般義務，沒有明確規定生產經營者的證明責任原則。另一方面，《愛沙尼亞環境法典總則》第11條“風險預防原則”規定必須采取適當的風險預防措施，盡可能最大限度減低環境風險。這可以看作政府通過設置安全邊界的措施以規制可能導致社會無法接受的環境損害之風險。因此，可以說《愛沙尼亞環境法典總則》主要規定了較弱版本的風險預防原則，但并不排除較強版本和最強版本風險預防原則的適用。

《瑞典環境法典》規定了較弱和較強版本的風險預防原則?！稅凵衬醽啳h境法典總則》規定了較弱版本的風險預防原則。我國未來環境法典可以采用一種更具包容性的風險預防原則。這種更具包容性的風險預防原則可以涵蓋較弱、較強和最強版本的風險預防原則，因而賦予政府更為廣泛的自由裁量空間。政府可以根據環境風險情形和實際能力選用包括禁止開展存在重大環境風險的活動、施加最佳可得技術要求、設置安全邊界和采取其他合理可行措施在內的風險規制手段。當然，在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，加強政府機構環境風險規制能力建設是貫徹實施風險預防原則的迫切要求。

簡而言之，我國未來環境法典可以在法律原則條款中規定，當初步的科學證據顯示某項人類活動存在可能導致社會無法接受的環境損害之風險時，即使在缺乏充分確實科學證據的情況下，政府也應當采取適當的措施以避免或降低環境風險。社會無法接受的環境損害至少包括威脅到公民生命或公眾健康、嚴重和不可逆轉的生態環境損害以及對后代人造成不可逆轉的重大環境損害。適當的措施可以包括禁止開展存在重大環境風險的活動、施加最佳可得技術要求、設置安全邊界以及采取其他合理可行的措施。

(二)在一般義務條款或具體義務條款中規定采取風險預防措施的義務

我國未來環境法典應如何規定采取風險預防措施的法律義務呢？最現實的立法模式是在生產經營者某些具體義務條款中規定采取風險預防措施的法律義務。較理想的立法模式是在生產經營者一般義務條款中規定采取風險預防措施的法律義務。最理想的立法模式是在生產經營者一般義務條款和具體義務條款中都規定采取風險預防措施的法律義務。本文建議采用較理想的立法模式，或者采用最現實的立法模式。

較理想的立法模式是在生產經營者一般義務條款中規定采取風險預防措施的義務。需要注意的是，采取風險預防措施的法律義務只適用于生產經營者，而非適用于所有法律主體。在條件成熟的時候，我國未來環境法典可以在生產經營者一般義務條款中規定：“生產經營者應當履行的一般義務包括：(1)生產經營者必須在開展具有環境風險的活動之前，獲取為采取風險預防措施所需要的科學知識；(2)生產經營者必須采取合理的風險預防措施以避免或降低環境風險；(3)當初步的科學證據顯示某項資源開發或環境利用活動存在威脅公民生命或公眾健康的風險時，開發利用者必須證明這種活動不存在明顯的風險。”

最現實的立法模式是在生產經營者具體義務條款中規定采取風險預防措施的義務?！度鸬洵h境法典》主要在生產經營者具體義務條款中規定采取風險預防措施的法律義務。瑞典生產經營者采取風險預防措施的具體義務條款涵蓋特定區域保護，污染區域，采石業、農業和其他活動，遺傳工程，環境危險活動和健康保護，以及化學品和生物技術有機體等多個領域。理論上，我國環境法可以在核能安全、轉基因生物安全、氣候變化、新化學物質、生物多樣性保護、生態保護、環境與健康等領域[12]，規定生產經營者采取風險預防措施的法律義務。我國未來環境法典規定采取風險預防措施的具體義務條款至少應涵蓋核能利用、氣候變化、遺傳工程、轉基因生物、生物多樣性保護、自然保護地、危險廢物、危險化學品、其他危險物質以及環境危險活動等多個領域。我國未來環境法典可以在這些易于引發環境風險的領域規定：“生產經營者應當采取合理的風險預防措施以避免或降低環境風險。”

結語

風險預防原則在國際環境法和各國環境法中都具有重要的法律地位。由于不同的學者對風險預防可能有著不同的理解和看法，風險預防原則已發展成為環境法學中的一個重大理論論爭問題。歸納較弱、較強和最強三種版本的風險預防原則，可以提出一種更具包容性的風險預防原則定義：當初步的科學證據顯示某項人類活動存在可能導致社會無法接受的環境損害之風險時，即使在缺乏充分確實科學證據的情況下，政府也應當采取適當的措施以避免或降低環境風險。從損害風險區分、環境風險規制和公民環境權利三個視角，可以論證我國未來環境法典確立風險預防原則條款的必要性。在已經通過環境法典的國家中，瑞典和愛沙尼亞確立了系統和典型的環境法典風險預防原則條款。我國未來環境法典可以在法律原則條款中規定一種更具包容性的風險預防原則，并且在生產經營者一般義務條款或具體義務條款中規定采取風險預防措施的義務。在風險社會，我國如何在未來的環境法典中科學設計風險預防原則條款，還有很多問題有待研究。

注釋：

① ART.3-ter, Norme in Materia Ambientale, DECRETO LEGISLATIVO 3 Aprile 2006： 152.

② Communication from the Commission on the Precautionary Principle, COM(2000) 1 Final, Brussels, 2.2.2000： 8.

③ 《愛沙尼亞環境法典總則》第3條。參見張忠利，譯：《愛沙尼亞環境法典法總則》，法律出版社即將出版。

④ 《愛沙尼亞環境法典總則》第11條。參見張忠利，譯：《愛沙尼亞環境法典法總則》，法律出版社即將出版。

⑤ 《愛沙尼亞環境法典總則》第16條。參見張忠利，譯：《愛沙尼亞環境法典法總則》，法律出版社即將出版。