鄉村振興背景下推進民族地區鄉村社會建設的對策分析

譚玉龍

(河池學院 經濟與管理學院，廣西 河池 546300)

一、問題的提出

鄉村興國家興。在我國這樣的農村人口占多數的傳統農業國家，鄉村社會建設一直是社會與學界討論的重要話題。早在20世紀20年代，梁漱溟、晏陽初、陶行知等憂國憂民的知識分子就掀起過轟轟烈烈的鄉村建設運動的實踐與研究。梁漱溟鄉村建設思想認為解決鄉村問題的根本是“文化復興”，培養有知識、有眼光、有新方法、新技術的農民，通過文化教育救活舊農村[1]611；晏陽初鄉村建設思想是開展平民教育，改變中國人愚、窮、弱、私的陋習，開展文藝、生計、衛生和公民教育，學校、家庭、社會連環推行[2]251；陶行知鄉村建設思想強調“活的鄉村教育”，即“教學做合一”，要教農民自立、自治、自衛[3]41。這些理論觀點依然對新中國鄉村社會建設具有借鑒意義。新中國成立后，鄉村社會又面臨著“鄉村貧困”[4]“鄉村衰敗”[5]“農民的終結”[6]51等問題。如何解決這些困擾鄉村社會建設的問題，學者們提出了發展主義[7]47-50、賦權理論[8]9-11等想法，政府也相繼提出社會主義新農村建設、美麗鄉村建設等社會實踐舉措，但這種政府主導、自上而下的運動遭遇著發展困境的現實困惑。這就需要一場新的鄉村建設運動來解決。這種“新的鄉村建設運動”，不僅需要自上而下與自下而上相結合的方式，還需要充分培育與調動鄉民的積極性、主動性和創造性，激發村民的自主參與，進而探尋鄉村可持續發展的內生動力，只有如此，才能解決鄉村社會現存的問題。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出的實施鄉村振興戰略的口號，為解決中國鄉村社會建設問題提供了全新的思考。“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[9]鄉村振興戰略的提出，是“兩個一百年”奮斗目標的內在要求，是新時代社會主要矛盾轉化提出的要求，是鄉村建設取得的成就和積累經驗的啟發。鄉村社會建設既是鄉村振興的重要內容也是鄉村振興的應有之義，但鄉村社會建設在鄉村振興中有何作用與地位，民族地區鄉村社會建設面臨什么問題，以及如何在鄉村振興中進行鄉村社會建設，等等，既是理論問題也是迫切需要解決的現實問題。為此，本文以對鄉村社會發展的宏觀歷程為背景，以桂西北民族地區鄉村社會建設為橫向剖面和具體情境，探討新時期民族地區鄉村社會建設在鄉村振興中的地位、所存在的問題及其對策建議。

二、鄉村社會建設是民族地區鄉村振興的關鍵

社會民主化是現代社會的突出特征，隨著政府職能的轉變與優化、政府權力的下放或外移，釋放了大量的社會自治空間，也激活了民眾的自我管理與權利意識。在多元、復雜、民主的社會背景下，如何實現有效治理，激發鄉村振興主體的能動性，凝聚農村各方力量共同參與，這是當前與今后鄉村社會建設的重要內容。

鄉村社會建設是民族地區鄉村振興的關鍵。鄉村振興涉及各個方面，包括政治、經濟、文化、環境等，但并不表示所有方面都必須平均用力，而是有所側重，有輕重緩急。民族地區鄉村振興，重在鄉村社會建設，關鍵在于鄉村社會建設。當今鄉村社會正處在由人治向法治、從管理向服務、從集權向分權的社會轉型之中，利益與社會關系的重新調整，必然會導致、激發與產生各種各樣社會矛盾與沖突，進而輕則影響鄉村社會和諧關系的構建，重則影響社會發展大局與全局。在當前城鄉融合加速、城鄉人口流動加快的新階段，一些民族地區出現了農村城鎮化與反向城鎮化并存的局面，鄉村社會治理將更加復雜。因而在民族地區要落實中共中央提出的進一步健全完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的鄉村社會治理體制，就需要有政府、社會、市場等多元主體參與的鄉村社會治理體制與機制的創新。民族地區鄉村振興戰略的有效實施，不僅需要國家宏觀層面的制度、政策和資源的供給與支撐，更需要民族地區微觀層面鄉村社會建設主體的主動配合與積極參與。因此，必須把鄉村社會建設作為民族地區鄉村振興的關鍵任務來抓。此外，政府職能的轉變，實現政府治理角色從管制轉向服務、從全能轉向有限、從人治轉向法治、從“輸血”轉向“造血”上來，構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系，亦需要發揮各類鄉村社會公益性組織的協同作用，構建政社之間的良性互動機制。因而，在今后相當長的一段時間內，積極發揮各類鄉村社會公益性組織的協同作用，構建政府與社會之間的良性互動機制，建立以農民主體、黨政主導、鄉村社會公益性組織全面參與的多元化新型鄉村社會治理體制，這是鄉村振興戰略實現與否的關鍵所在，對民族地區鄉村振興戰略的實現具有重要的意義。

黨的十九大報告明確提出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[9]黨的十九屆五中全會也指出；優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。這為民族地區鄉村社會建設指明了方向。

三、民族地區鄉村社會建設存在的問題

經過多年的發展與改革，我國民族地區鄉村社會建設取得了巨大的成就——村莊基礎設施建設得到極大完善，困難群眾住房安全問題得到徹底解決，村民自我治理能力日益增強，鄉村發展內生動力不斷增加。但是，巨大社會轉型的背景下現階段民族地區鄉村社會建設也面臨新舊并存的問題及由此帶來的新挑戰。

1.農村空心化、空巢化趨勢日益明顯，農村精英大量外流

人往高處走，水往低處流，這是自然與社會發展規律。由于城鄉二元體制的存在，城市與鄉村之間和發達地區與落后地區之間在公共基礎設施、就業、交通、醫療衛生等方面的巨大差距，使得農村的精英與鄉賢大量流向城市，民族地區大多數農村剩下的只有缺失勞動能力的老人、在家上學的兒童和留守照看老幼的婦女，這些群體要么缺乏參與的資格，要么參與意愿與能力有限，往往使得村民參與村級公共事務的力量不足，鄉村治理面臨嚴重挑戰。部分鄉村的空心化、空巢化程度更是達到觸目驚心的程度，連村兩委換屆選舉都缺乏合適人選，班子成員老齡化日益嚴重。2020年8月，本研究課題組在廣西河池市大化瑤族自治縣雅龍鄉紅日村調研時發現，村里的青壯年大都外出務工或者在縣城買房定居。課題組還到該村19個村民小組進行走訪，發現全村近2 800名常住人口中，只有不到900人長住在村子里，而且長住居民中有90%是老人、中年婦女和小孩。在其他村莊的調查也發現大體一致的情況。迫于生計的青壯勞動力的大量外出，導致了空巢、空心的村莊的出現。一些村隊的干部多是50歲以上的中老年人，老黨員所占比重大、更新換代較慢，年輕干部隊伍比較缺乏，基層黨組織的作用弱化。勞動力的流失、勞動力結構的失衡、村民整體文化素質的偏低，嚴重影響鄉村振興戰略的進一步推進。

2.公共基礎設施建設滯后

近年來，隨著“四好農村路”建設、村村通工程等項目在鄉村的實施，廣西河池市1 500個行政村都實現了覆蓋，但仍有偏遠的村只有到村到屯的硬化道路；有的村莊由于沒有網絡信號的全覆蓋，其中居住比較分散的家庭形成了不少點狀的信息孤島；有的農田缺乏公共水利灌溉設施而長期拋荒；有部分行政村的學校、村兩委辦公室、村民活動場所的公共設施比較簡陋，雖能勉強提供基本服務，卻難以提供高質量的服務。有的農村實行撤點并校后后續保障措施跟不上，加重了兒童上學的困難。在城鄉教育資源非均等化配置的大背景下，民族地區鄉村教育資源顯得尤其貧乏，優秀師資與生源流失嚴重，導致鄉村學校教學水平普遍較低。在以上所提到的諸多問題中，交通方面最為突出，如課題組走訪的羅城仫佬族自治縣寶壇鄉和黃金鎮交界處的友洞村等行政村，通村公路年久失修，路面早已高低不平、坑坑洼洼，雨天一身泥晴天一身灰。有的屯沒有硬化道路，屯里屯外的群眾出行來往非常不便。這種交通不便的情況在民族地區鄉村并不只是個案。交通落后仍然是民族地區發展的最大瓶頸。如作為典型民族地區的河池市目前仍沒有通高鐵，鐵路設施不夠發達，列車車次、路線等偏少，11個縣(區)中還有3個縣沒有通高速公路。高速公路收費貴，物流成本高，境內高速公路橋隧比很高，貨運通行費至少比其他一般路段每100公里多4.5元/噸。

3.黨群理事會機制不全、責權不清

繼第一個村委會之后，黨群理事會也是河池人民的首創，是村民自治的新形式，目前，河池市屯級黨群理事會覆蓋率已達96.5%，雖然如此，但黨群理事會在實際工作中，運行機制仍不健全。一是村民自治的范疇、職能等規范性文件欠缺，村民自治具體的配套政策保障缺乏，導致屯級黨群理事會難以得到有效的推進與完善。二是理事會的責任權力不清晰。鄉鎮、村委、屯級黨群理會三者間的關系和權限缺乏明確的法律或政策規定，往往導致上一級取代下一級行使本屬于該級擁有與行使的事務決策權、行政管理權，行政方法簡單粗暴，缺乏充分的協調與溝通。三是理事會能力薄弱。黨群理事會是村屯中的群眾自治性組織，具有典型的社會組織的志愿性、自治性、非政治性的特征。而某些地方政府存在的全能型政府觀念造成的政府職能轉變不到位，加上欠發達民族地區市場力量薄弱以及精英鄉賢外流，都導致了黨員、群眾成員的老齡化現象嚴重，黨群理事會面臨發展與創新能力不足。四是受財政資金緊張及經濟發展水平影響，理事會資金場所無保障。目前，因財政資金緊張及經濟發展水平不高，相當一部分鄉村只在村一級開展公共服務設施規范化建設，沒有延伸到自然屯，一些自然屯暫時沒有屯級活動場所，資金也有不足，理事會不能正常開展工作。

4.人才引進、培養難

民族地區鄉村大多缺少專業性的科技人才，特別是缺乏高水平的專業技術人員，致使部分涉及專業技術的工作難以常態化開展。而鄉鎮基層單位超員、工作人員素質較低的情況在一些民族地區鄉村又普遍存在，由于城鄉差距的原因，鄉村往往招不到急需的、優秀的人才，即使招到了，也留不住，呆不久。河池市每年有2萬考生被高校錄取，但每年前來或返回該市就業的高校畢業生卻無法與之構成正相關性，是典型的人才流出地，這在其他民族地區鄉村社會也是一個普遍甚至觸目驚心的現象。受閉塞環境與傳統文化中落后因素的影響，農民參加技術培訓的機會不多，哪怕有，也是象征意義大于實際效用。針對民族地區鄉村社會發展所需要的專業技術人才的職業教育大多起步晚、發展慢，難以與城鎮特別是發達地區的職業教育展開競爭，難以發展壯大。如課題組走訪了河池市宜州區的北牙鄉、祥貝鄉和環江毛南族自治縣的龍巖鄉、馴樂苗族鄉等地的鄉鎮政府、中學、中心校等鄉鎮基層單位，發現鄉村社會教育資源匱乏，人才流失嚴重，而接受過專門技術培訓的人數也還不到從事務農工作人口的10%。高校畢業生特別是本科畢業生中返鄉或來鄉的人數稀少，除了招考進來的公務員，基本沒有大學畢業生愿意到鄉村就職或工作。

四、鄉村振興背景下推進民族地區鄉村社會建設的對策建議

1.加快行政體制改革，建立健全現代鄉村社會治理體制

進一步完善村民自治制度，促進社會治理重心向基層的下移。進一步探索與完善村屯黨群理事會模式，構建多元主體參與鄉村社會建設的基層治理組織——包括村民代表、返村鄉賢、鄉村經濟合作組織和駐村社會組織——村莊理事會，形成政府主導、多主體參與的鄉村公共治理新格局。加快政府職能轉變，使政府主要職能真正轉到市場監管、經濟調節、社會管理和公共服務上來。目前我國社會正處于傳統社會向現代社會轉型的過程中，政府、市場、社會三者的關系仍沒有得到很好的理順，政府的越位、虛位、缺位等現象仍然有所存在，服務型政府、法制型政府、誠信型政府、高效型政府還沒有完全建立起來，政府職能轉變仍有很長的路要走。因此，需要做到：第一，按照黨的十八大提出的要求，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性與決定性作用，這是經濟基礎的決定性作用規律的體現。第二，充分發揮政府主導的優勢，通過政府的宏觀調控，建立健全民族地區城鄉統籌發展的體制機制與政策支持，推動民族地區城鄉基本公共服務均等化發展，使資源配置進一步向鄉村社會傾斜。第三，破除城鄉分割的制度藩籬，建立城鄉統一的人力、信息、社會保障等要素市場，進一步擴大各類要素在城鄉之間的自由暢通流動，通過農村土地制度改革、供給側制度改革、農業工業化、農村城鎮化、農民工市民化等措施，進一步推動農村勞動力有效轉移。第四，優化政府機構設置和職能配置，按照大部門制與整體性政府的要求改革與調整政府行政機構，深化簡政放權，優化工作流程，明確政府權力下放清單，形成職責明確、依法行政的一站式行政、一條龍服務的政府治理體系。

2.健全黨群理事會，激發村民自治活力

針對黨群理事會存在的問題，第一，要明確與規范屯級黨群理事會職責，要解決村屯基層自治“空置”的問題。推行自治組織履職清單和行政權力限制清單，劃清政府行政權力和村兩委、屯級黨群理事會的自治權力界限。第二，要提高村屯理事會成員的履職能力，通過加強履職培訓，通過集中培訓、崗前培訓、業務培訓、能力培訓等方式培訓各村屯黨群理事會的成員，提升他們的管理水平與能力。實行駐點聯系制度，各級組織部門應遴選一批幫扶干部聯系村屯級黨群理事會，指導組織的科學決策與解決熱點難點問題的能力。規范理事會例會制度，建議每個季度要召開1次以上的理事會議，既為理事會成員交流提供平臺，也為村民交流提供平臺。積極推進村屯組織活動場所建設，規定村屯組織要有固定的活動場所，以便村屯活動的常態化與順利開展，對暫時沒有屯級活動場所的，開放村級文化室給黨群理事會使用。第三，要加強對村屯理事會運作過程各環節的監督管理，強化屯務公開。加強“屯賬鄉管”，對村屯公共建設所需資金較大的項目，應明確交由鄉鎮政府建立統一賬戶代管，通過監管好屯級財務來監管黨群理事會及其成員，促使其自治權的合法合理運用。第四，以土地入股合作社、經營大戶，提高土地產出值，進一步解放和發展農村生產力。

3.改革與完善社會組織管理體制，逐步建立社會組織的激勵機制

第一，簡化登記審批制度。探索按不同行業性質不同標準的分類登記審批制度，簡化登記審批流程，適當調整進入條件的限制，降低準入門檻。第二，完善日常管理制度。以法律的形式明確界定社會組織業務指導部門與行政主管部門的職責與權力界限，健全社會組織內部治理結構，培育社會組織的自治理能力。第三，打破壟斷局面，建立社會組織的良性競爭機制。政府應解除社會組織之間競爭的法規限制，由各自的業績決定其生存與發展的命運，激發社會組織的生機與活力。第四，建立信用等級制度。由獨立的第三方根據各社會組織對社會的貢獻以及服務群體或受益方對各社會組織所作出的反饋與評價，就其開展的活動進行整體評估，據此作為各社會組織獲取社會各方捐贈、政府稅收減免等的重要依據，并依此決定各社會組織的合法性生存。第五，強化組織監管制度。加強對社會組織各項活動的全方位、多元化監督，增強組織的透明度，提高社會組織的公信力。第六，建立社會組織的激勵機制，通過明確鼓勵社會捐贈的稅收政策，形成民眾和社會捐贈公益和公共事業的價值導向；建立注冊社會工作者制度，鼓勵更多的公民參加社會服務；建立受益者社會服務回饋機制，對享受社會服務的公民造冊登記，動員和組織其在適當時候參加公益活動。

4.多方面培育鄉村各類技術人才

這是民族地區實施鄉村社會建設的重要保障。人才的大量外流，導致民族地區鄉村社會的空心化，這是民族地區實施鄉村振興的短板。民族地區鄉村振興戰略的實施，必須要培育全方位服務三農的各類技術人才隊伍。第一，要多關注走出去的鄉賢能人，創造條件吸引他們回鄉創業發展。這些鄉賢能人，有農村生活的經歷，熟悉民族地區農村情況，又有闖蕩世界的背景，了解外面的世界與發展需求，是一批最容易融入鄉村發展的農村人才，是一支可以為鄉村振興服務的“土專家”，通過人才認定、賦予相應社會地位或培訓鼓勵等方式，吸引這些鄉賢能人的加入。第二，要制定科技人才下鄉的相關政策，引導城市各類科技人才下鄉支援鄉村振興建設。科學技術是農業轉型與效益提升的關鍵，要出臺科技人才下鄉的扶持、吸引、鼓勵政策，營造良性可持續的政策環境，引導科技人才下鄉，把先進科技與理念帶給農民，普及農民關心的種養技術，幫助農民增強致富技能，為三農提供發展的科技保障。第三，要分門別類，多途徑培養符合現代社會發展需求的職業農民。職業化是社會發展的需求，社會分工越細致，越需要專業技術的保障。現代農業的產業化、機械化、集團化、規模化生產，需要有現代職業技能的農民。現代農民再也不是傳統的農民，這是農民自身發展的訴求，更是現代化農業發展的要求。要通過制度的頂層設計，在農業技術、農民素質、農業管理等各方面采取針對性的培育措施，多途徑培養符合現代社會發展需求的職業農民。