加強社區智慧化建設 提升重大疫情防控能力

朱海龍

(杭州師范大學 公共管理學院；浙江 杭州 311121)

我國“社區”一詞事實上屬于外來語，由20世紀30年代的中國社會學家翻譯而來。現有的社區，大部分為城鎮的居委會、村委會轉變而來，在工作開展上下屬于街道辦事處，其并無行政級別。因為管轄人數較多、人口流動較大，加之工作人員與領導人員較少，其工作十分艱巨與重要。可以看出，社區工作具有以下特征：首先是基層性。雖然社區不具備行政級別，但其工作指令由區級單位的下屬派出機構街道辦事處傳達，層級較低，涉及的事務多為貼近民情、關乎老百姓生活的最基礎的工作；其次是地域性。根據固定區劃劃分的街道辦事處與社區，是基于穩固的地域、地理基礎開展工作，這決定了相關工作涉及到當地居民的文化特征、地域特征、自然特征乃至民族特征，且體現了社區工作人員與當地民眾之間的精神結合以及社區工作人員的文化歸屬感。再次是組織制度特性。社區工作涉及到老百姓生活、勞作等方方面面，同時體現了嚴密的組織性與制度特性，并不因行政因素較少而出現組織混亂的情況。[1](PP.24-32)正如羅伯特·E·帕克(Robert Ezra Park)對“社區”一詞的理解，其并非只是人員的匯集，同時也是組織制度的匯集。

同樣地，在重大疫情防控過程中，社區的重要性也不言而喻。社區作為最基層個體集合，涉及的問題大多是單個個體的情況，相應地，防止病毒在個體中的傳播，也是疫情防控的工作重點之一。新冠病毒的人傳人特性、呼吸道傳染方式、無癥狀感染性等，都給疫情防控造成了一定阻礙，其重點即在于個體工作。故社區工作與疫情工作的最基本構成元素與對象是一致的，即單個的公民個體。同時，疫情中病毒的傳播具有十分明顯的地域特征、人口流動特征，如這次新冠病毒感染過程中，從疫情區域性地圖中可看出，湖北、河南、浙江等一線地區具有十分突出的相鄰特性，結合病毒的人傳人等病理性特征，現階段疫情防控的地區性特征也是防控工作與防控理論的研究重點。正如2020年1月27日，國家衛健委在就《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》舉行的發布會中所提出的：基層社區包括農村社區是疫情防控的重中之重，其動員能力、追蹤效率、群控效果、網格化管理等，是重大疫情背景下防控與治理總體效果的保障。總的來看，《通知》精神提出了社區治理的總體要求與主要內容，其在現實訴求中均有深刻的體現。故現階段的疫情防控工作應當基于社區，并根據《通知》所強調的動員、群防群控、網格管理等重點，總結已有社區在疫情防控中發揮的作用與積極經驗，進而在總體上完善與創新疫情治理的社區模式。

一、思維的轉化：交流式社區防控

2020年2月10日，習近平總書記在北京調研新冠肺炎疫情時指出，社區是疫情聯防聯控的第一線，是外防輸入、內防擴散的有效抑制疫情蔓延的防線，應當將防控力量下沉，使社區成為疫情防控的堅強堡壘。當前全國各地的社區在落實疫情防控過程中都采取了網格化治理和分片包干的措施。網格化是社會服務管理屬地化原則的進一步深入，在屬地管理、地理環境、管理現狀的基礎上，將城市的街道和社區按照一定的標準劃分為若干個網格以實現分條塊管理，將發現問題、解決問題的責任與落實在網格內一一對應，提升社區服務管理的精細化水平。例如上海浦東推行縱向貫通、橫向覆蓋、內部打通、黨員牽頭的聯結街道、居民區、樓棟、家庭的四級疫情防控網絡，劃片包干進行任務分工。現實情況中社區工作人員數量有限，承擔著摸排登記、體溫檢測、疫情上報、宣傳防疫的職能的同時，還承擔著規模龐大的居家醫學隔離人員的隔離工作，武漢社區的基層干部一天需要撥打600個電話排查疫情，四川省青江區網格人員需要與居家醫學隔離觀察人員每日多次視頻微聊對其進行動態監督。一幅基層工作者在抗疫前線“耳聽八方、眼觀四路、動手動腳”的漫畫在網絡上熱傳，“別把基層干部逼成三頭六臂”(1)2020年2月8日，《人民日報》發表“別把基層干部逼成三頭六臂”的熱評。引起了社會的廣泛共鳴，基層工作人員的工作任務十分繁重。一些地區也利用信息化、網絡化對工作環節進行創新和優化，例如廣州市增城區在居家隔離人員的家門口安裝簡易的移動式視頻監控設備，一旦發現居家隔離人員出門系統自動發出預警；杭州市余杭區通過在居家醫學隔離人員家中安裝云端視頻設備，工作人員可以通過手機app操作，實現遠程視頻對話，這些做法都有效減輕了社區工作人員、網格員的工作壓力。與此同時，網格化責任落實個人的嚴格管理導致一些社區在實際管理過程中存在反應過度的現象，社區管理人員、網格管理員無法對返回人員的健康信息作出判斷，一刀切阻止外地人員返回社區的做法并不少見，病毒被隔離在小區門外，同時被隔離的是社會的愛與溫暖。社區是“疫情守門人”，更應該是“暖心人”[2](PP.65-68)。社區網格化在疫情防控期間起到了工作落實、責任對應、摸排有效、防控有力的良好效果，但是網格化治理下也同樣存在著某些會帶來長期社會隱患的問題。

在疫情初顯時，習總書記在召開中央政治局常委會會議中就決定建立“中央應對疫情工作領導小組”，各地成立了應對新型冠狀病毒引發的肺炎感染疫情防控指揮部，各部門成立聯防聯控工作機制以應對新冠肺炎疫情給人民帶來的各種影響，這種工作機制極大地保證了在疫情暴發的時候調動一切資源積極應對，取得了巨大的成效，顯示了中國制度的巨大優越性。同時我們也應該明白社區作為此次新冠肺炎疫情防治防控的第一線，是直接面向基層單個個體的組織和單位，具有相當的特殊性，在工作過程中卻有相當多的社區在相當大程度上顯示出了管理中心化，甚至科層官僚化的取向，特別是作為一種具有特殊性的基層管理模式，在發動群眾、動員群眾積極參與防控疫情的過程中，制度的雙重優越性還需要進一步開發與發揮：一方面中心的集中統一的作用得以充分發揮但也負擔日重，甚至在基層有不堪重負之慮；另一方面作為服務的群眾理應在這個工作的過程中擔當更重要的角色與作用，卻相對被動，并沒有有效地體現從群眾中來到群眾中去的理念。雖然踐行了服務群眾，一切為了群眾，但在很多基層社區的防控過程中，受限于各種工作條件，并沒有真正實現一切依靠群眾，并努力貫徹從群眾中來到群眾中去的工作路線。對當前的管理中心化取向進行一個形象化的描述就是這樣的一種狀態，在這種狀態下，只有經過“認證”的“嘉賓”可以講話，在一個結構中處于金字塔尖的位置，而其他成員只有“聽”這一個選擇。中心化的弊端在于“中心”與“非中心”處于地位的不對等，任何“非中心”都過于依賴權威和中心，從而喪失了自己的話語權和主動權。在這次疫情防控期間，疫情防控指令由工作小組從上至下層層傳遞，一部分落實到社區部門完成。

一方面，在社區與政府各部門構成的組織當中，這些不同的主體之間并不在一個有效的結構內，存在著形式主義的問題，存在重復報送各類表格的現象，縣政府辦、衛健委、疾控中心、婦聯、教育局、農業農村局等各部門都制作一份或幾份表格，要求社區工作人員進行摸排填寫并迅速上報，而這些表格在內容上相差無幾。與此同時，在社區工作人員與社區居民構成的組織當中，社區工作人員在執行上級指令時，往往采用政策遞送的模式，上傳下達，單向傳遞，而忽略了社區居民在防疫過程中的主體地位和主觀能動性。上海各基層組織以“管住大門，守好小門”為目標推行了“五個一”的工作規范，即一張桌子、一人專崗、測一次體溫、填一張健康狀況信息登記表、外來人口登記造冊，在這個工作規范下，小區的大門被管得嚴嚴實實。但是在網絡上曝光的小區居民不配合工作人員工作、拒不佩戴口罩、拒絕入戶檢查的情況時有發生。因此，守住社區的大門是有效防止病毒的外來輸入的途徑，但如何確保病毒不在小區內暴發，實現內外防控聯動，則需要每一位社區成員的配合。與其說“管住大門，守住小門”，不如用“守住大門，管好小門”更為貼切，管好小門意味著管好“小門”后的每一戶家庭、每一位家庭成員、每一位可能的潛在病毒攜帶者。社區大門可以通過崗哨、門衛、保安任何一個工作人員采用各種形式守住，如何管理好小門就成為社區防疫的重中之重。

2020年2月3日，新冠肺炎疫情防控工作進入了關鍵階段。社區作為基層防控重點，在多方面均加強了工作力度。但理論上應當摒棄傳統的發布式工作風格，轉向引導式工作特征。發布式工作方式是以直接發布文件、公告等形式進行防控工作的開展，但其特征與缺陷是并不進行具體的解釋、交流與溝通，該工作風格與方式可能引發群眾的抵觸情緒，降低相應防控工作的群眾配合度，降低社區工作人員及其他相關機構工作人員在群眾中的公信力。而引導式工作方式的優勢在于，其可以更大程度地使群眾了解工作目的、突發情況，提高工作人員與群眾的交流、溝通頻率，并提高公眾的積極性與配合性，進而從總體上提高防控工作的效率。以北京為例，在記者采訪過程中，北京衛健委公共衛生處人員稱，北京作為首都，在重大突發事件的壓力下，其防控力度只會更大。如小湯山醫院重建、交通關卡收緊等等，同時交通委發布公告暫停經營性長途客運班線和旅游包車，恢復時間另行通知。這一舉動的后果是群眾大規模改簽航班、車次，理由是擔心北京如武漢一樣實施“封城”，并擔心時間晚了不能返京。同時，北京部分基層人員、工人也開始擔心返崗、返京時間；家長開始擔心學生返校日期等等，只能等待相關公告與文件。另外，還有小區拒絕業主進入、要求通行證和健康證明，或要求在小區外隔離14天等行為出現，造成了群眾較大困擾與不滿。上述一系列舉措對于反思防控工作具有較大意義。根據衛健委通知中群防群控、網格化地毯化管理等要求，社區防控工作是疫情控制的最基本元素，并具有充分的緊迫性。但是，在工作過程中，相關機構應當加強與群眾的溝通，引導群眾情緒以增強其對工作的配合程度，而具體的工作擔子則落在了社區工作人員的肩上，事實上北京后續的工作完善也為這一論點提供了證明。北京民政局趙濟貴提出，社區工作不能“太嚴”，要及時勸阻改正，但不能“造成恐慌、形成無形的壓力”。其后，相關派出所、社區人員、街道辦等人員開始“敲門行動”，目的在于實現疫情相關信息民眾“全知曉”，“上下一條心、相互支持”。直至2月3日，北京不再要求無湖北接觸史人員返崗前隔離14日，返京路途不再艱難。北京的社區工作轉變提供了這樣的啟示：群眾的理解與支持是社區工作效率的基本要素。采用單一的文件與公告發布行動明令群眾行為，而不加以溝通、交流與引導，是不完善、無效率的，應當在此基礎上進行完善，由發布式的工作作風向引導式進行轉變。

二、理念的革新：引導式工作風格

與此同時，我們可以發現，在重大疫情背景下，單一的申令發布的工作方式顯然已不具備程序上的優越性，還會產生制度的逆向選擇，發布式工作風格應當向引導式工作風格不斷轉化。在社會日益智慧化的背景下，可借助數據交互系統完成這一轉化。數據交互就是在任意一種數據通信網絡中，通過網絡節點之間的某種轉接方式實現從這一端系統到那一端系統的連通性。在數據交互過程中，共有user(用戶)、server(服務器)、client(客戶機)三個環節，用戶通過客戶機發出請求，客戶機向服務器請求數據，服務器接收到請求以后，向服務器返回數據，接著服務器向用戶顯示結果。當前，三大運營商開放用戶14天內訪地查詢服務就是疫情防控手段中數據交互的一個典型應用。用戶通過手機端向運營后臺提出申請，后臺利用數據平臺針對用戶駐留地、駐留時長等因素，向用戶提供相應的證明，用大數據為排查用戶到訪地點賦能。申令性工作方式向引導式工作方式轉變的核心在于在政策與民眾之間也設立一個客戶機。在數據交互過程中，政策是用戶，人民群眾是服務器，社區就是介于兩者之間進行需求傳遞與結果查詢的客戶機和委托人。申令性工作方式沒有考慮到雙方信息不對稱性，從而導致的信任危機。引導性，即互動性，只有在尊重與落實人民的知情權和監督權的基礎上才有效。加大宣傳、提高認識、鼓勵參與、強化合作，發動人民群眾的力量，吸引小區的每一位成員與社區工作人員、網格員一起，加入到防疫戰線，不再是被動的執行者和配合者。在社區與居民之間建立URL接口，即雙向互動反饋渠道，社區作為服務器將信息在政府制定部門和發布部門以及人民群眾之間傳遞和轉化，每當一項疫情防控政策頒布之時，社區作為與人民群眾距離最近的“部門”，應利用其特性向所有居民征詢意見，觀察其對該項政令實施的反應，了解居民的需求，并將獲得信息上報給政策制定部門以改善決策，再將最終結果通過社區以公告的方式進行發布。在此次疫情防控中，不少社區為了控制疫情的傳播，實施小區的封閉式管理，但也要考慮居民的生活需求如何得到有效滿足、如何保證生產秩序有序運轉，社區在管理過程中要積極接納群眾的意見和建議，用最小的代價爭取最大的空間，將保障防控工作落實到細處；同時，分級診療、物資分配都立足于社區，在武漢，病毒感染患者不是直接就醫，而是在社區進行登記篩選，后由社區衛生服務中心判斷是送往發熱門診還是采取相應的隔離措施，甚至連送往醫院的運送車隊也是由街道負責，基層、社區在疫情防控過程中扮演著舉足輕重的地位。在重大疫情的背景下，社區掌握的資源珍貴如生命，其作為政府與民眾之間的服務器，如何有效運作，將居民的需求傳遞給政府，將政府的工作要求化作有效的手段是運作上的重點，將疫情防控的各項指令和措施數據化、節點化是技術上的難點。將基層社區工作風格從傳統的發布式向新型的引導式轉變，是重大疫情背景下，乃至其它大部分突發事件背景下提高社區工作效率、穩定群眾情緒和提升突發事件控制效果的重要路徑。

三、數據的運用：網絡化社區建設

網格化管理是2003年非典疫情防控的成功經驗，把家庭醫生、居委會、民警等各方面的力量組織起來建立嚴密的防控工作體系，進行地毯式排查，有效控制了非典疫情。此次新型冠狀病毒與非典的區別在于這次病毒的傳染性更強，傳播范圍更廣，受春節人口流動的影響，受感染人數遠遠多于17年前的非典疫情。非典時期的排查是將體溫顯示異常、可能感染的人群送去醫院等定點機構進行隔離治療，而此次產生的大量確診病例、疑似病例的密切接觸者實行的是居家醫學隔離的措施，排查之余還有檢測隔離者的重要任務。網格化向網絡化的轉變，就是將原來松散的工作狀態和工作內容通過網絡進行整合，高效能傳輸、高資源共享、高技術支持，將現代化和信息化引入到社區防控的過程中去。[3](PP.108-116)網絡化的特征是高效性和便利性，物聯網技術的不斷成熟也催生了相關產品設備。隨著全民運動、全民健康風氣的越發興盛，以運動為對象，檢測運動期間相關生理信息的可穿戴設備如智能手環越來越受到人們的追捧，結合老人、兒童等群體的特殊性，可穿戴設備市場進一步拓展，目前可穿戴醫療設備主要用于軍事訓練人員和慢性病管理等領域。可穿戴設備全天候佩戴在身上，與物聯網的結合可以達到萬物皆連的效果，可用于醫學居家隔離人員的監測當中。

首先，可穿戴設備可以記錄醫學居家隔離人員的身體醫學信息，包括體溫、脈搏、血壓等基礎信息，實時監測、實時反饋到社區的后端平臺，減少社區人員上門測量的工作量，盡可能減少交叉傳染的途徑；其次，可穿戴設備可以記錄醫學居家隔離人員的運動軌跡和活動范圍，對于超出隔離人員運動半徑標準的隔離人員進行記錄并發送系統提示信息，與此同時利用大數據技術對所有人的運動信息進行采集、存儲、統計和分析，一旦后期有人被確診為病毒感染者，可通過大數據的呈現和應用第一時間找出所有的密切接觸者和感染過程中的“B”類人員，有效防止二代、三代甚至是四代傳染的發生；再次，可穿戴設備還可進行壓力與情緒監測，病毒的防控靠醫療技術與公共治理，“封城”、禁止群體性活動、確診人數不斷暴發式上升等也在時時刻刻考驗著人們“心理抗毒”的防線，時刻了解人們的情緒變化輔之以相關的心理疏導是與醫療救治同等重要的舉措；最后，可穿戴設備將居家醫學隔離人員與社區工作人員、網格員、家庭醫生等相互連接，沒有人在這場疫情攻堅戰中是孤軍奮戰，也沒有一個人會成為一座“孤島”。社區疫情治理由網格化走向網絡化的過程，也是緩解工作量大、信息不通暢等問題，增加社區治理靈活性的過程。

四、模式的創新：區塊鏈與分布式防控

在這場疫情防控攻堅戰中，社區治理上更應實現管控責任的“中心化”與管控過程的“去中心化”。“中心化”與“去中心化”都是大數據領域的專有詞匯，“去中心化”指的是將原先的“中心”去掉，使原來屬于“中心”角色的權力分散化，各個主體之間地位同等化，“中心”與“非中心”同樣具有發言權和行動權。構建疫情防控工作區塊鏈，對疫情防控工作中各個主體在不同時間、地點、空間下的行為、交易、合同等動作進行記錄、儲存、更新和認證，形成一個與計算機系統、網絡系統一一對應的“防疫賬簿”，在這個賬簿的形成過程中，任何一個經過認證的主體皆可“記賬”且內容對其他主體共享。構建疫情防控工作區塊鏈，可參考兩個層次：第一個層次是構建社區與政府疫情防控各部門之間的區塊鏈，實現去中心化。疫情防控指揮部、各級政府部門不再是管控過程的“中心”，社區不再是各項任務的被動執行者。一個信息，無論是幾份報表，排查填寫上報一次即可，各部門協作共享，做到一表采集、一次錄入、多口應用。第二個層次是構建社區疫情防控工作人員與社區居民之間的區塊鏈，實現去中心化。杭州市針對大規模的返工返崗返學人員，利用大數據公司和互聯網平臺，推出“杭州健康碼”，對不同類人員發放紅、綠、黃碼，綠碼持有者可在杭州市區內通行，黃碼持有者需隔離7天，紅碼持有者需隔離14天，這些信息可供社區工作人員和網格管理員參考判斷，而非將人直接拒之門外。目前，“杭州健康碼”已在全國推行，并且實現了各省區之間的健康碼互認，實現疫情防控的“全國一盤棋”。

“杭州健康碼”的應用就具有區塊鏈的特征，將防疫管控部門與杭州市民置于一個區塊鏈結構當中，技術背后反映出每一個社會成員的價值。每個市民在app中申請相當于“電子路條”和“電子通行證”功能的“健康碼”，政府在后臺基于大數據技術對不同的人的風險進行評估，既避免了一刀切禁止出行復工對社會穩定、經濟增長的負面影響，又免去了過程中的繁瑣查驗，還避免了一些人由于不誠實、不道德行為危害社會公共安全的風險。在社區管理過程當中，是否也可以推行相似的工作機制呢？建立一個系統，每天實名制打卡填報相應的信息，經過考核的安全期之后即可自由出入，而非單純等待上級部門的指令開放通行。與此同時，每個社區成員都處于結構當中，是其中的一個“自組織”，都有權限對疫情防控的每一處細節進行“記賬”，時刻記錄自己周邊的疫情防控信息。基于分布式組織的特點和多方價值分配的設計更有利于效率的提升和制度的存續，社區是不同層次區塊鏈之間的連接點，是信息和資源的核心傳遞者，打通社區成員反饋的渠道，提供政府疫情防控決策的信息來源與依據來源，將不同層次之間進行有效的整合和銜接實現隔空云端高效協作，有利于強化防疫工作的結構性和整體性。

結 語

此次重大疫情的暴發顯示出我國公共醫療衛生體系的不完善，重大疫情防控救治體系存在著缺陷，同時也激活了中國的動員力、組織力和創新力。習總書記鼓勵將大數據、人工智能、云計算等數字技術運用于疫情防控的全過程，防控一線的社區治理的智慧化有助于社區在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面發揮更好的支撐作用。疫情大考，重在基層，難在基層，要推動社區治理由網格化向網絡化轉變，中心化向去中心化轉變，申令式向引導式轉變，不斷建立智慧化的社區治理模式，為聯防聯控、群防群治提供強有力的支撐。