國土空間規劃體系下的村莊規劃

車艷峰 柳林縣自然資源局

在對我國鄉鎮總體規劃的基本特征和現存問題進行了初步探究的基礎上，需要更加明確國家空間規劃體系改革對村莊規劃提出的具體要求，結合國土空間總體規劃之于村莊規劃的必要性。通過明確國土空間總體規劃的定位特征，進一步加強引導落實村莊規劃，創新村域空間的用途與管制方式。將村莊空間總體規劃的工作重心擴大到自然資源管理與國土空間開發利用、村莊空間布局域建設管控上。

一、鄉鎮與村莊規劃的現存問題

（一）管控脫離實際

鄉鎮是國土空間規劃的底層規劃編制單元，顯著的體現了“多規沖突”。鄉鎮層面以“鄉鎮城總規”和“鄉鎮土總規”作為核心規劃，兩規長期以來表現出與規劃目標分離、存在技術路線偏差等問題，不利于保證總體規劃的嚴肅性與權威性。

傳統的鄉鎮城總規注重對地方發展的戰略引領作用.以沿用城市總規的技術方法，缺少關注鄉鎮及農村出現的特定問題，無法解決其現實需求。傳統的鄉鎮土總規圍繞耕地和基本農田的保護，以垂直分解的作業模式發揮作用，但具有細節關注不足，不注重因地制宜，因而也無法發揮良好的作用。此外，傳統的土地利用規劃采用“縣鄉同步編制”的工作模式，存在管控權和審批權過于集中的問題，許多鄉鎮雖然完成了基礎任務，但無法取得完整的鄉鎮土規編制，無法形成完整的成果。

（二）規劃的執行誤差大

鄉鎮層面的總體規劃已經形成了完整的總規成果，但編制完成度較低，進而導致了城總規實施性較差的現象。且由于傳統的鄉鎮城總規在對村莊規劃的引導僅僅是宏觀性、體系性的引導，至于具體的管控內容和建設指導涉及的很少。主要作用在區分建設用地與非建設用地，這種管控作用十分弱，因此鄉鎮兩規在鎮村規劃中的應用體現出強烈的不適應性。

（三）規模差異大、職能不完備

傳統的規劃標準具有單一性，在我國鄉鎮規模差異大的環境中無法良好發揮作用，無法滿足我國的建設和規劃需求。具體表現為，受到我國設市標準過于嚴格、審批過于嚴格的硬性，許多滿足設市條件和有設迫切設市需求的地區很難通過法定程序升格為市。而且由于我國許多鄉鎮政府的職能不完備，不具備建設審批等權力，對于一些重要自然資源由于沒有管理權限，對于生態資源沒有做出良好的保護措施，對于自然資源遭受破壞無能為力。鄉鎮規模職能不完備還體現在當下的規劃標準和技術規程都是綜合性的、籠統的，無法通過統一的、規定性條款滿足規劃，因而無法滿足鄉鎮的建設管理需求。

二、村莊規劃法制建設現狀分析

（一）村莊規劃編制的影響

在促進農村開展的過程中，我國通過法律部門制定各類法律法規，用以指導村莊規劃作業，保證各項規劃工作能夠有標準可依據和參考。但實際上通過調查不難發現，中央政府至今還沒有出臺專門的村莊規劃規范，許多相關作業在開展中缺乏核心指導，實際應用的效果難以令人滿意。以《中華人民共和國城鄉規劃法》為例，這部指導法律具有普適性，但不具有針對性，實際應用效果差。主要是進行村莊規劃作業時缺乏深度調研造成的，對于解決農村的一些土地規劃和發展問題十分不利。

（二）村莊規劃建設管理的實際作用

各地方政府部門開展村莊規劃作業時離不開上級政府的審核，只有上級政府批準并頒發許可證才有權開展后續的操作。受到村莊規劃實際環境的影響，在我國普遍存在各地的村莊規劃建設管理不合理，職權不清、管理相對混亂的現象，為相關工作的開展制造了極大的障礙。

在對遠郊區縣的鎮鄉規劃管理機構進行了分析和調查之后不難發現，村莊規劃操作還存在一些問題，這極大的阻礙了相關工作的開展。第一，不同級別的規劃管理機構之間的隸屬關系不清，許多工作很難及時得到批準，也就無從得以落實。第二，各機構的運行存在著職能交叉，對于規劃工作的指導意見不一會造成混亂。第三，規劃管理部門的崗位編制混亂，很多崗位對于村莊規劃與建設沒有起到有效的指導作用，在開展相關作業時缺少有力的指導。

（三）村民自治組織發揮作用

為實現村莊規劃能充分體現民意，保證農村居民參與到村莊規劃編制工作中十分必要，這有助于促進和保持農村的長期穩定發展，維護所得效益。這也是有關部門加強村民自治制度建設的核心措施，有助于提高農民的生產和生活積極性，提高農民對農村事務的參與和管理。

實際上，我國村民自治組織的建設處于探索和起步階段，許多民主性活動的實際應用效果不佳，無法保證農村居民參與規劃作業的熱情，村民自治組織的實際作用無法得到發揮，即村莊規劃編制無法體現村民意愿。村民自治組織流于形式，許多相關規劃操作無法代表村民的真實意愿。

三、村莊規劃的特征

村莊規劃與國土空間規劃具有密切的、深入的聯系，為提高村莊規劃的功能性與實際效果，需要保證村莊規劃具有一些必備的特征。

（一）數據精確

我國的國土空間規劃工作中，數據測量的準確性一直是一個難題，受測量和記錄方式不同的影響，很難保證圖、文本和表的高度一致。當下的村莊規劃中，一般是使用大比例尺實測現狀圖作為基礎，大比例尺制圖有助于提高實現數據一致性的可能。保證數據來源的準確性十分必要，尤其是由于永久基本農田保護和建設用地指標的存在，要求村莊規劃數據必須保證準確性，從而實現村民土地產權權利的可靠保障。

（二）可操作性強

村莊規劃是一項涉及范圍廣、工作量大的工程，包括土地資源的發展定位和產業選擇、分區等。在具體操作中還包括土地、永久基本農田、農村居民點用地等的保護和保護規劃。為實現村莊規劃的高效、可靠進行，需要給村莊規劃為提供明確地發展目標，并結合實際的指導措施進行落實，全面提升村莊規劃的可行性，保證國土空間規劃的可操作性原則。

四、村莊規劃的定位與本質

（一）村莊規劃是國土空間規劃的落腳點

村莊規劃根據其確定的空間邊界的屬性，可以作為劃分農村生產、生活和生態空間落地的依據。在上級規劃的指導下進行土地資源優化配置是村莊規劃的重要任務，有助于實現鄉村各級產業的發展，解決居住條件建設、生產設施配備等資源配置問題。村莊規劃作為一種詳細的規劃，是國土規劃體系能得以發揮作用的重要基礎，是國土規劃工作的重要一環。

（二）村莊規劃是國土空間規劃的延伸

融合了空間管控和建設方案的選擇與設計，村莊規劃具有綜合性和精準性。村莊規劃對于保證國土空間規劃的有效落實起到了不可替代的作用，因此也成為國土空間規劃的延伸和細化。村莊規劃應當站在戰略的高度，對村莊內的項目實施、產業發展、居民生活等空間問題進行綜合考慮。并進行適度的深入和細化，以因地制宜的落實國土空間規劃，為村莊規劃的實現注入強大生命力。

五、小結

總體而言，提高對于農村村莊規劃的重視，幫助村莊規劃建設走出困境，既是促進農業與農村繁榮的重要途徑，也是提高國土空間規劃質量和效率的重要保障。本文結合統籌城鄉發展背景下村莊規劃的建設現狀，探究村莊規劃的困境，村莊規劃普遍存在管理問題，這是阻礙村莊規劃建設作業的重要障礙為提高村莊規劃的權威性和可行性，還需全面深化落實村莊規劃的作業體系。