提升水行政執(zhí)法效能，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境

張淼 方雪嬌 奉賢區(qū)委黨校

近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人水關(guān)系依存度越來越高，民眾逐漸意識到水行政管理的重要性，對水行政執(zhí)法的要求也逐漸提高。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求更好、更適應(yīng)的水務(wù)行政執(zhí)法和管理，同時也需要行政執(zhí)法為經(jīng)濟(jì)社會主體平等、公正地從事經(jīng)濟(jì)社會活動的創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

一、基本情況

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，水環(huán)境建設(shè)處于日益重要的地位，其中，水務(wù)管理與水務(wù)執(zhí)法承擔(dān)著重要的職責(zé)。然而，面對當(dāng)前復(fù)雜局面和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的新情況，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下，不少企業(yè)面臨經(jīng)營困難、效益不好、利潤變薄等諸多困難，承受負(fù)擔(dān)的能力也自然隨之下降，對行政執(zhí)法也就更加敏感。與此同時，行政執(zhí)法與管理在實施過程中仍存在界限模糊的問題，許多只需要加以引導(dǎo)管理的事情通過執(zhí)法的程序處置后，不僅加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且容易矯枉過正，不利于企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。因此面對居民日益迫切的宜居環(huán)境要求和企業(yè)對良好營商環(huán)境的需求，水務(wù)工作亟待破局與發(fā)展，一方面要建立更科學(xué)、規(guī)范、柔性的水行政執(zhí)法體系，另一方面也需保障經(jīng)濟(jì)社會主體平等、公正地從事經(jīng)濟(jì)活動的良好營商環(huán)境。通過理清行政管理與執(zhí)法的關(guān)系和界限，明確各自的職能范圍，管理注重過程，執(zhí)法注重懲治，雙管齊下、互相配合才能發(fā)揮整體優(yōu)勢，使政府行政職能得以更好得到發(fā)揮，營造出利于企業(yè)發(fā)展的良好的營商環(huán)境。

二、困惑和瓶頸

（一）執(zhí)法與管理的界限模糊

部分部門將執(zhí)法等同于行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)實施的具有社會管理性質(zhì)的具體行政行為，讓行政執(zhí)法承擔(dān)過多的管理職能，使得行政執(zhí)法承擔(dān)職責(zé)過多，負(fù)擔(dān)過重。行政執(zhí)法是對特定人或特定事項采取的行政行為，不是針對一般人和一般的事的，沒有普遍的約束力。以公共權(quán)力和法律為基礎(chǔ)，對社會公共事務(wù)和政府自身內(nèi)部事物所進(jìn)行的管理和服務(wù)活動還是要依靠行政管理。行政執(zhí)法只是行政管理的一部分，無法承擔(dān)過多職責(zé)以外的東西。

行政管理和行政執(zhí)法之間的界限模糊，不可避免的以增加人力、財力、物力、時間的支出和浪費，降低了兩者的效能和效率。只有明確行政管理和行政執(zhí)法兩者之間的界限和職責(zé)范圍，建立健全管理與執(zhí)法中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，才能提高行政管理和執(zhí)法的水平。

（二）執(zhí)法與營商環(huán)境的對立統(tǒng)一

一方面，水務(wù)行政執(zhí)法是社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、人民安居樂業(yè)的必然要求。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求更好、更適用的水務(wù)行政執(zhí)法。另一方面，企業(yè)的目標(biāo)是要盈利，而行政處罰在短期內(nèi)減少企業(yè)利潤，影響企業(yè)配合執(zhí)法意愿。對于中小企業(yè)而言，遵守法律法規(guī)意味著需投入更多人力、物力，給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，使這些企業(yè)遵守法律的意愿降低。如果企業(yè)守法成本超過違法成本，企業(yè)可能不愿意守法，導(dǎo)致執(zhí)法效應(yīng)降低，執(zhí)法效果不佳。

（三）治理行為缺乏統(tǒng)籌性

社會治理需要政府、社會、市場等參與各方一起民主協(xié)商、平等對話、科學(xué)決策。如，根據(jù)《水污染防治法》，有水污染防治、監(jiān)督和管理職權(quán)的部門包括生態(tài)環(huán)境主管部門等九個部門，組成“九龍治水”的局面，責(zé)任推諉、政策沖突以及多重執(zhí)法等諸多問題都時有發(fā)生。以漁業(yè)為例，我國水產(chǎn)品總產(chǎn)量中，水產(chǎn)養(yǎng)殖占比重達(dá)70%以上，水產(chǎn)品養(yǎng)殖量大于捕撈量，這在全球主要漁業(yè)國家中是唯一的。但我國有些地方采用高密度、不合理的投餌型養(yǎng)殖方式，造成了水質(zhì)污染等一系列負(fù)面影響。

三、思考和建議

（一）堅持基本原則，強(qiáng)化依法行政意識

依法行政是現(xiàn)代法治國家基本原則，黨的十九大報告提出全面推進(jìn)依法治國，重點就在于保證法律嚴(yán)格實施，而嚴(yán)格執(zhí)法是法律實施的“最后一公里”，走好“最后一公里”，全面依法治國才能實現(xiàn)。水務(wù)執(zhí)法必須強(qiáng)化依法行政意識，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、鐵腕執(zhí)法。根據(jù)中央環(huán)保督查整改要求，以依法執(zhí)法和從嚴(yán)處罰為出發(fā)點，在排水違法行為的法律適用方面有上位法則按上位法執(zhí)行，有特殊條款則按特殊條款執(zhí)行，有重罰條款的絕不避重就輕。

（二）完善制度措施，提升執(zhí)法效能

完善內(nèi)部管理制度，健全外部協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)用制度管事、管人，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法效能。一是細(xì)化裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化水行政處罰過程中自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，可以規(guī)范行政執(zhí)法行為，有利于行政相對人自覺接受相應(yīng)處罰，從而減少人為因素或條件模糊引起的行政自由裁量的過于隨意和不公開、不公正等問題。二是制定執(zhí)法責(zé)任制。制作工作清單制，明確工作職責(zé)，如在聯(lián)合執(zhí)法過程中，明確工作目標(biāo)、崗位職責(zé)、執(zhí)法機(jī)制以及聯(lián)系人名單。聯(lián)系人名單應(yīng)按區(qū)域劃分，并公布聯(lián)系方式。三是完善司法協(xié)作機(jī)制和聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。加強(qiáng)水行政綜合執(zhí)法部門和其他部門乃至屬地政府間的協(xié)調(diào)配合。注意在行政區(qū)域邊界地區(qū)，特別是水事矛盾敏感的地區(qū)之間，建立有關(guān)省際邊界水事協(xié)商的工作機(jī)制，從而及時通報對岸、上下游邊界的水事情況，實現(xiàn)互通信息，共同維護(hù)邊界地區(qū)的水事秩序。另外，應(yīng)以取水許可管理、河道內(nèi)建設(shè)項目管理、省際水事糾紛預(yù)防、防洪防汛安全為切入點，建立健全流域與地方部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，進(jìn)一步形成高效協(xié)同、優(yōu)勢互補(bǔ)的水行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。可以針對重大水事違法案件和河道管理中存在的突出問題，通過之前建立的河長制平臺，開展專項執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法行動。

（三）運用智能化手段，提升行政執(zhí)法效能

隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，移動電子政務(wù)辦公模式已在政府日常管理活動中普及，為提升行政執(zhí)法效能和多方進(jìn)行信息交流提供了有效手段。

一是通過大數(shù)據(jù)信息共享構(gòu)建協(xié)同治理平臺。依托信息共享平臺進(jìn)行跨部門、跨層級、甚至跨地域的政務(wù)協(xié)同和信息共享，從而實現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)的多維聯(lián)動和融合，進(jìn)一步推動政務(wù)信息資源共享。通過與科研機(jī)構(gòu)、大專院校等單位合作建設(shè)環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心，在整合大氣、土壤、海洋、湖泊、生態(tài)系統(tǒng)等數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，推動科學(xué)數(shù)據(jù)資源開放共享，從實現(xiàn)違法行為早報告、早發(fā)現(xiàn)、早制止。二是運用云計算完善行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺。可以開通云圖地理信息系統(tǒng)、一鍵報警、隨手拍、公益眼等應(yīng)用等模塊，直觀清晰地獲取區(qū)域環(huán)境污染動態(tài)情況，通過具備定位布控、數(shù)據(jù)比對和情報分析等功能的應(yīng)急控制系統(tǒng)，實現(xiàn)全方位精確打擊、一體化統(tǒng)籌指揮、全流程動態(tài)化監(jiān)督。

（四）運用柔性執(zhí)法模式，打造良好營商環(huán)境

依法行政需要講究策略。企業(yè)是行政執(zhí)法的監(jiān)管對象，同時也是服務(wù)對象。企業(yè)對行政管理和執(zhí)法要求存在回避傾向，要實現(xiàn)行政管理和執(zhí)法的目標(biāo)，需要充分考慮企業(yè)的正當(dāng)利益需求，以實現(xiàn)良性互動，打造良好的營商環(huán)境。

在具體執(zhí)行中，一方面對違法行為執(zhí)行嚴(yán)格處罰。對帶來嚴(yán)重?fù)p害后果的違法行為、企業(yè)拒不改正的違法行為、惡意違反水務(wù)法律法規(guī)的行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制措施，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，盡量減輕或避免違法行為帶來的損害。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只有對故意違法者依法處理，才能使更多的企業(yè)樂于守法。另一方面，可適度降低企業(yè)守法經(jīng)營成本。正如前文所述，只有在守法成本低于違法成本的情況下，企業(yè)才會樂于守法。減輕企業(yè)的守法成本的路徑，可以從在法律規(guī)定上減輕企業(yè)的義務(wù)著手。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，還要區(qū)分企業(yè)的守法程度，如果不是由企業(yè)自身認(rèn)識因素造成的違法行為，如果不是有迫切需要，盡量不采取如強(qiáng)制停產(chǎn)等對企業(yè)影響較大的處罰措施，給予企業(yè)一定的寬限時間，拒絕整改的再采取強(qiáng)制措施。