提升水行政執法效能，優化區域營商環境

張淼 方雪嬌 奉賢區委黨校

近年來，伴隨我國經濟社會的不斷發展，人水關系依存度越來越高，民眾逐漸意識到水行政管理的重要性，對水行政執法的要求也逐漸提高。經濟社會的發展要求更好、更適應的水務行政執法和管理，同時也需要行政執法為經濟社會主體平等、公正地從事經濟社會活動的創造良好的營商環境。

一、基本情況

在區域經濟社會發展進程中，水環境建設處于日益重要的地位，其中，水務管理與水務執法承擔著重要的職責。然而，面對當前復雜局面和經濟下行壓力加大的新情況，在經濟下行壓力大的情況下，不少企業面臨經營困難、效益不好、利潤變薄等諸多困難，承受負擔的能力也自然隨之下降，對行政執法也就更加敏感。與此同時，行政執法與管理在實施過程中仍存在界限模糊的問題，許多只需要加以引導管理的事情通過執法的程序處置后，不僅加大了企業負擔，而且容易矯枉過正，不利于企業的健康可持續發展。因此面對居民日益迫切的宜居環境要求和企業對良好營商環境的需求，水務工作亟待破局與發展，一方面要建立更科學、規范、柔性的水行政執法體系，另一方面也需保障經濟社會主體平等、公正地從事經濟活動的良好營商環境。通過理清行政管理與執法的關系和界限，明確各自的職能范圍，管理注重過程，執法注重懲治，雙管齊下、互相配合才能發揮整體優勢，使政府行政職能得以更好得到發揮，營造出利于企業發展的良好的營商環境。

二、困惑和瓶頸

（一）執法與管理的界限模糊

部分部門將執法等同于行政機關依法定職權實施的具有社會管理性質的具體行政行為，讓行政執法承擔過多的管理職能，使得行政執法承擔職責過多，負擔過重。行政執法是對特定人或特定事項采取的行政行為，不是針對一般人和一般的事的，沒有普遍的約束力。以公共權力和法律為基礎，對社會公共事務和政府自身內部事物所進行的管理和服務活動還是要依靠行政管理。行政執法只是行政管理的一部分，無法承擔過多職責以外的東西。

行政管理和行政執法之間的界限模糊，不可避免的以增加人力、財力、物力、時間的支出和浪費，降低了兩者的效能和效率。只有明確行政管理和行政執法兩者之間的界限和職責范圍，建立健全管理與執法中的溝通協調機制，才能提高行政管理和執法的水平。

（二）執法與營商環境的對立統一

一方面，水務行政執法是社會和諧穩定、經濟持續發展、人民安居樂業的必然要求。經濟社會的發展要求更好、更適用的水務行政執法。另一方面，企業的目標是要盈利，而行政處罰在短期內減少企業利潤，影響企業配合執法意愿。對于中小企業而言，遵守法律法規意味著需投入更多人力、物力，給企業增加負擔，使這些企業遵守法律的意愿降低。如果企業守法成本超過違法成本，企業可能不愿意守法，導致執法效應降低，執法效果不佳。

（三）治理行為缺乏統籌性

社會治理需要政府、社會、市場等參與各方一起民主協商、平等對話、科學決策。如，根據《水污染防治法》，有水污染防治、監督和管理職權的部門包括生態環境主管部門等九個部門，組成“九龍治水”的局面，責任推諉、政策沖突以及多重執法等諸多問題都時有發生。以漁業為例，我國水產品總產量中，水產養殖占比重達70%以上，水產品養殖量大于捕撈量，這在全球主要漁業國家中是唯一的。但我國有些地方采用高密度、不合理的投餌型養殖方式，造成了水質污染等一系列負面影響。

三、思考和建議

（一）堅持基本原則，強化依法行政意識

依法行政是現代法治國家基本原則，黨的十九大報告提出全面推進依法治國，重點就在于保證法律嚴格實施，而嚴格執法是法律實施的“最后一公里”，走好“最后一公里”，全面依法治國才能實現。水務執法必須強化依法行政意識，堅持嚴格執法、鐵腕執法。根據中央環保督查整改要求，以依法執法和從嚴處罰為出發點，在排水違法行為的法律適用方面有上位法則按上位法執行，有特殊條款則按特殊條款執行，有重罰條款的絕不避重就輕。

（二）完善制度措施，提升執法效能

完善內部管理制度，健全外部協調機制，實現用制度管事、管人，進而規范執法行為，提升執法效能。一是細化裁量權標準。細化水行政處罰過程中自由裁量權的標準，可以規范行政執法行為，有利于行政相對人自覺接受相應處罰，從而減少人為因素或條件模糊引起的行政自由裁量的過于隨意和不公開、不公正等問題。二是制定執法責任制。制作工作清單制，明確工作職責，如在聯合執法過程中，明確工作目標、崗位職責、執法機制以及聯系人名單。聯系人名單應按區域劃分，并公布聯系方式。三是完善司法協作機制和聯動執法機制。加強水行政綜合執法部門和其他部門乃至屬地政府間的協調配合。注意在行政區域邊界地區，特別是水事矛盾敏感的地區之間，建立有關省際邊界水事協商的工作機制，從而及時通報對岸、上下游邊界的水事情況，實現互通信息，共同維護邊界地區的水事秩序。另外，應以取水許可管理、河道內建設項目管理、省際水事糾紛預防、防洪防汛安全為切入點，建立健全流域與地方部門聯合執法的工作機制，進一步形成高效協同、優勢互補的水行政執法聯動機制?？梢葬槍χ卮笏逻`法案件和河道管理中存在的突出問題，通過之前建立的河長制平臺，開展專項執法和聯合執法行動。

（三）運用智能化手段，提升行政執法效能

隨著互聯網產業迅速發展，移動電子政務辦公模式已在政府日常管理活動中普及，為提升行政執法效能和多方進行信息交流提供了有效手段。

一是通過大數據信息共享構建協同治理平臺。依托信息共享平臺進行跨部門、跨層級、甚至跨地域的政務協同和信息共享，從而實現環境數據的多維聯動和融合，進一步推動政務信息資源共享。通過與科研機構、大專院校等單位合作建設環境科學數據中心，在整合大氣、土壤、海洋、湖泊、生態系統等數據庫的基礎上，推動科學數據資源開放共享，從實現違法行為早報告、早發現、早制止。二是運用云計算完善行政執法監督網絡平臺?？梢蚤_通云圖地理信息系統、一鍵報警、隨手拍、公益眼等應用等模塊，直觀清晰地獲取區域環境污染動態情況，通過具備定位布控、數據比對和情報分析等功能的應急控制系統，實現全方位精確打擊、一體化統籌指揮、全流程動態化監督。

（四）運用柔性執法模式，打造良好營商環境

依法行政需要講究策略。企業是行政執法的監管對象，同時也是服務對象。企業對行政管理和執法要求存在回避傾向，要實現行政管理和執法的目標，需要充分考慮企業的正當利益需求，以實現良性互動，打造良好的營商環境。

在具體執行中，一方面對違法行為執行嚴格處罰。對帶來嚴重損害后果的違法行為、企業拒不改正的違法行為、惡意違反水務法律法規的行為，行政執法機關應當采取強制措施，進行嚴厲處罰，盡量減輕或避免違法行為帶來的損害。行政執法機關只有對故意違法者依法處理，才能使更多的企業樂于守法。另一方面，可適度降低企業守法經營成本。正如前文所述，只有在守法成本低于違法成本的情況下，企業才會樂于守法。減輕企業的守法成本的路徑，可以從在法律規定上減輕企業的義務著手。行政執法機關在執法過程中，還要區分企業的守法程度，如果不是由企業自身認識因素造成的違法行為，如果不是有迫切需要，盡量不采取如強制停產等對企業影響較大的處罰措施，給予企業一定的寬限時間，拒絕整改的再采取強制措施。