從治水看治國：理解中國之治的制度密碼

王亞華

【摘要】“治國必先治水”，自古以來水治理對于中國國家治理就有特殊意義。新中國開啟了從傳統治水到現代治水轉型的新征程，經過70年的建設取得了輝煌治水成就，在復雜國情條件下成功應對多重水問題，探索創新形成了中國特色的現代水治理體系，有力支撐了經濟社會快速發展和民生需求。“治水即治國”，中國當代治水的轉型及取得的成就，反映了中國國家治理從傳統大一統體制向現代多元一統體制轉型的過程，展現了當代中國國家治理體系在解決現代治理問題方面的有效性。當代中國治水的經驗，從一個側面闡釋了“中國之治”的制度密碼。中國的治水實踐彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢，也預示了推進中國國家治理體系和治理能力現代化的光明前景。

【關鍵詞】國家治理? 水治理? 中國特色社會主義? 制度? 現代化

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.21.007

黨的十九屆四中全會提出“中國之治”命題，即中國共產黨領導人民創造了舉世矚目的經濟快速發展和社會長期穩定的奇跡，中華民族迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。“中國之治”的要義在于“治”。追溯一下“治”的文字起源，早期的篆文“治”，由左邊的“水”（洪汛）與右邊的“臺”（通“臺”，即土石堆砌的堤壩）構成，為“修筑堤壩、疏水防洪”之意。也就是說，“治”字最初的字面意義，是通過人為手段疏通洪水，保持良好的秩序，后又引申為控制和管理之意。“大禹治水”的傳說，即反映了“治”的最初涵義，禹由于治理洪水有功，被尊為“九州共祖”，這是中華文明政治秩序的起源。在中國古代社會，“天下大治”“長治久安”是歷代王朝的治國理想。因此，“治”可以視為中國國家治理的精義，而治水則是審視中國國家治理的一把鑰匙，治水與治國之間冥冥之中存在密切聯系。本文從治水的視角審視中國國家治理，主要結論有三點：“治國必先治水”，中國特色集權制度的起源在很大程度上可以歸因為治水;“治水如同治國”，當代中國治水奇跡展現了中國制度的顯著優勢和治國經驗，從一個側面解釋了“中國之治”的制度密碼;中國治水的成就和經驗，也預示了“中國之治”的光明前景。

治國必先治水：水治理對中國國家治理的特殊意義

中國是四大文明古國之一，而四大古文明與水之間都有密切的聯系。從最早發源于尼羅河流域的古埃及文明，到發源于兩河流域的古巴比倫文明，再到發源于恒河流域的古印度文明，以及發源于黃河流域的古代中國文明，四大文明均地處大河流域，土地肥沃，適合農耕和居住，都屬于“大河文明”。但是水對于中國文明而言，還有更為重要的含義。中國是世界四大古文明中唯一延續至今的文明，也是一個非常獨特的文明，特別是形成于兩千多年之前的大一統體制，一以貫之延續到當代。弗朗西斯·福山在《政治秩序與政治衰敗》一書中，把強國家、法治和民主問責視為維系現代政治秩序的三要素，并認為中國政治最重要的特征就是強國家。[1]這意味著，直到當代，大一統仍然是中國最重要的體制特征。[2]那么，如何理解中國獨特的大一統體制呢？治水可以提供非常重要的解釋線索。

圍繞中國文明為何會形成獨特的大一統體制，許多學者都曾注意到，中國早期的統一與獨特的自然地理氣候特征存在密切聯系，其中以卡爾·馬克思和卡爾·魏特夫為代表的“治水派”學說非常有影響力。他們認為大型灌溉工程對于東方集權主義的起源具有重要意義。馬克思是“治水派”學說的首創者，他較早注意到灌溉工程對于亞細亞生產方式的重要性，在《不列顛在印度的統治》一文中指出：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產生自愿的聯合，因而需要中央集權的政府干預。所以亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工辦法提高土地肥沃程度的設施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設施立刻就荒廢。”[3]魏特夫在1957年出版的《東方專制主義》一書中指出，在東方農業文明中，農田灌溉依賴大規模之水利工程，這種文明的社會結構為“水利社會”，以專制和集權的官僚行政系統為特征。[4]黃仁宇是“治水派”學說的重要繼承發展者。相對于馬克思和魏特夫強調的灌溉工程，黃仁宇更重視抵御洪水的重要性，他特別強調了黃河洪水的嚴重性，認為黃河的局部治理是無濟于事的，只有一個統合所有資源、同等對待各方的中央集權政府，才能解除人們面臨的常態威脅。[5]持有與“治水派”相近觀點的著名學者，還有歷史學家湯因比、漢學家李約瑟、社會學家馬克斯·韋伯等。[6]

“治水派”的學說流傳很廣、影響較大，同時也受到很多批評。[7][8]特別是魏特夫的“東方專制主義”學說，受到的批判尤眾，被認為過分夸大了水利灌溉工程的重要性。例如，埃里克·史維澤多于2006年的研究指出，世界范圍內的歷史經驗表明，水的稀缺與集權政治之間并沒有必然聯系。[9]弗朗西斯·福山指出，灌溉是區域性和小型事務，戰爭才是導致國家起源的主因。[10]黃仁宇也指出，就治水而言，在中國洪水比灌溉更加重要。[11]

綜合半個世紀以來圍繞“治水派”學說的眾多討論，中國古代大一統體制的起源之謎，可以歸結為三個要素，即國防的需要、賑災的需要和治水的需要。它們是在生產力發展水平低下的文明早期，由于獨特的自然地理條件產生的社會需要。

第一是國防的需要。近代著名地理歷史學者胡煥庸揭示了中國這片國土有一個非常重要的特征，即自黑龍江的璦琿到云南的騰沖劃一條線，這條線以東所占的國土面積只有36%，但集聚了中國96%的人口，而以西64%的國土只有4%的人口。時至今日，“胡煥庸線”仍然基本成立，究其原因，這條自然地理分布線的東南方適合農耕，西北部適合游牧，這是兩種迥異的生產方式。在農業文明時代，西北的游牧民族無法自給自足，必須從東南方的農耕民族獲取糧食等生活必需品，其方式要么是和平時代的貿易，要么是戰爭方式的搶掠，由此導致了無休止的戰爭。對于中原地區而言，只有一個強大的中央集權帝國，才有可能抗御西北游牧民族的入侵。這也可以解釋，為何“驅除韃虜”一直是中國古代一個經久不衰的主題。由此，戰爭的需要是中國古代大一統體制形成的重要解釋因素，這和弗朗西斯·福山的國家理論是相呼應的，

第二是賑災的需要。自古中國這片國土上就自然災害頻發，歷史上有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說。著名歷史學者鄧拓對災荒史的研究發現，中國有史記載的四千年間，幾乎是無年不災、無年不荒，根據統計，平均每年有將近兩次大的自然災害發生。中國自然災害發生的頻率和強度均居世界首位。在所有的自然災害中，最為頻繁和嚴重的有四種：水災、旱災、地震災和海洋災。這四種大約占全部自然災害的90%，其中水旱災害最為突出，占到一半還要多。中國水旱災害有著非常悠久的歷史記載，從公元前206年到公元1949年的2155年間都有詳細的記錄，總計發生較大的洪水災害1092次，較大的旱災1056次，平均每年發生一次大的水旱災害。水旱災害的頻繁發生，是由于中國東南部的國土受到季風氣候的影響，每年的雨水基本上集中于3～4個月之中，導致水資源時空分布不均衡，且時空變異性強，這種水文特性為世界罕有。自然災害頻繁使農業生產容易發生災荒，如果不能及時救濟就會演變為饑荒。因此，早在先秦時代，諸侯林立的背景下，諸侯國之間的盟約就有“勿阻糴”的約定，如果一國發生災荒，鄰國有救濟的義務。但是從歷史記錄來看，這種盟約并不可靠，諸侯國之間阻糴的事件常有發生。例如，根據《左傳》記載，公元前647年晉國發生饑荒，秦國予以接濟，次年秦國發生饑荒，晉國不感恩圖報，反而阻糴，因此兩國發生戰爭。經過春秋戰國的幾百年戰爭，古代中國走向了大一統，建立了中央集權的帝國，實現了“東方不亮西方亮”“一方有難八方支援”的治理格局，能夠有效解決賑災的問題。

第三是治水的需要。由于中國水旱災害頻繁，早在兩千多年前古人就認識到治水的重要性，春秋時代齊國的國相管仲曾經有一句名言，“治國必先除五害，五害之中以水為大”，這就是“治國必先治水”的由來。中國歷史上，“善為政者，必先治水”，留下了很多地方長官大興水利的美談。中國古代治水大體上主要圍繞四個方面展開：防洪、灌溉、漕運和海塘。魏特夫強調的水利灌溉工程，是古代治水的重要方面。冀朝鼎曾經在《中國歷史上的基本經濟區與水利事業的發展》一書中，深刻揭示了水利灌溉工程對于古代王朝存續和更迭的意義。[12]當然，誠如黃仁宇的觀點，防洪相對于灌溉更為重要，他在《中國大歷史》一書中指出，僅僅為了防治黃河的洪水，中國的中央集權就不可避免。[13]黃河不僅是世界上含沙量最高的河流，也是最復雜難治的河流。歷史上黃河大遷徙共有7次，在4230年間堤防潰決約1580次。黃河洪水波及的范圍北至天津，南到南京，泛濫面積達25萬平方公里，對中華民族的存續造成極大威脅。因此，治水的需要，特別是治理黃河洪水，對于中國古代大一統體制的形成具有重要解釋力。

綜合以上所述，中國古代之所以形成大一統體制，蓋因中國獨特的自然地理條件，早在幾千年前就有大規模跨區域的集體行動需要，需要這塊國土的各個地區聯合起來解決國防的問題、賑災的問題、治水的問題。大一統體制在本質上，是中國古代這片土地上的先人們出于存續的需要，對獨特自然地理條件必須作出的制度響應。如果細看三個要素，由于水旱災害占賑災的一半多內容，并且戰爭的起因也有治水的成分存在，其實大規模跨區域的集體行動需要，有一多半可以歸為治水的需要。從這個角度來看，中國古代大一統體制的起源，在很大程度上是由于治水的需要。大一統體制的形成，反過來也決定了中國包括治水在內的國家治理賴以進行的制度框架。在全世界絕大多數國家，治水對于國家治理體制選擇缺乏解釋力。治水對治國體制具有決定性的塑造作用，這是中國體制的特殊性所在。從某種意義上來說，中華文明是一個治水文明，治水的歷史深刻反映了中國國家治理的特征和變遷，從治水的角度可以透視中國國家治理的邏輯。

當代治水轉型：新中國70年的治水成就

古代治水以維持基本生產生活和應對單一外部沖擊為主，高度依賴水利工程。諸如京杭大運河、四川都江堰、廣西靈渠、新疆坎兒井，都是古代水利工程的杰出代表。相對于中國古代傳統治水主要是水利工程建設和管理，現代治水內容日益多元豐富，至少包含以下四個方面：應對水資源短缺、解決水污染問題、防范水災害、遏制水生態惡化。現代治水需要支撐現代經濟增長和現代社會運行，出現了越來越多的具有分布式特征的問題，并且治理過程與公眾的日常生活密切相關。也因此要求從傳統的單一工程建設和管理轉向更加復雜綜合的治理，即從傳統治水到現代治水的轉型。回顧新中國過去70年的治水實踐，中國創造了現代治水奇跡，在多個方面都取得了輝煌成就。

第一，水利工程建設。水利工程為抵御自然風險、抗洪除澇、防災減災和水資源利用提供硬件基礎。過去70年，中國的水利工程設施在“一窮二白”的基礎上，實現了快速的增長（詳見表1）。具體來看，新中國成立以來中國堤防總長度增長了6.4倍，由1949年4.2萬公里增長至31.2萬公里，年均增長2.9%;農田水利設施建作為重要的農業基礎設施，取得了長足的發展，農田有效灌溉面積在1949年僅為160萬公頃，增長至2019年的7400萬公頃，增長45.3倍，年均增長5.6%;水電裝機容量增長了979倍，達到了3.5億千瓦，年均增長10.5%。水利工程供水能力由新中國成立初期的1000億立方米增長至2018年的8677億立方米，增長了近7.7倍。

如果細分計劃經濟時代和改革開放這兩個時代，可以發現計劃經濟時代取得了水利工程建設的奇跡，防洪減災堤防長度每年增長5.2%，農田有效灌溉面積年均增長12.2%，水力發電裝機容量年均增長14.9%。在計劃經濟時代，雖然經濟表現不如改革開放以來，但是水利工程建設方面的成就非常顯著。中國的大部分水利工程是在計劃經濟時代打下的基礎，計劃經濟時代對改革開放的成就有著基礎性的貢獻。

經過新中國70年的建設，中國建成了世界上數量最多、規模最大的水利工程體系，三峽工程、小浪底工程、南水北調工程等一大批超級水利工程相繼建成。黃河洪水和長江洪水歷史上是中華民族心腹之患。黃河流域開展了大規模堤防建設，修建了三門峽、小浪底、劉家峽、龍羊峽等干支流水利樞紐和一大批平原蓄滯洪工程，黃河洪水得到有效控制，創造了伏秋大汛70年不決口的歷史記錄。歷史上，當洪水流量超過每秒1萬立方米時，黃河下游就要決口泛濫。新中國成立以來，先后出現了12次洪峰流量大于每秒1萬立方米的洪水，但是黃河卻再也沒有決過口。長江流域大興防洪工程，目前長江堤防已經達到了6.4萬公里，中下游修建了高標準的防洪體系。長江三峽工程建成以后，在2010年和2012年經受了兩次超過1998年最大洪峰的考驗，為長江流域提供了重要安全保障。[14]

第二，水資源管理。中國不僅興建了世界最大規模的水利工程體系，而且在水治理能力方面不斷進步，實現了水資源的有效利用，用水效率快速提升，有效支撐了中國經濟社會的快速發展。中國以占全球總量6%的水資源和9%的耕地養活了全球約20%的人口。在經濟快速發展，包括工業產值和糧食產量快速增長的同時，中國的用水量增長率很低。具體來看，改革開放40多年以來，中國用水總量僅增長了27%，但支撐了經濟總量36倍的增加。水利是農業的命脈，是農業生產最基礎的要素投入。改革開放40多年以來，農業用水不但沒有增長，反而下降了12%，但糧食產量增加了1.2倍;工業用水總量增加了1.4倍，但產出增加了55.7倍。這些反映出中國各產業水資源利用效率都得到了持續快速提升（詳見表2）。

從國際比較來看，按單位GDP的用水量來衡量，中國的用水效率已經高于經濟發展水平相當的國家，并且與發達國家之間的差距不斷縮小。如果按照購買力平價計算，中國的用水效率已經接近美國的水平，大致相當于日本用水效率的一半略多的水平（詳見圖1）。

綜上所述，當代中國的水資源管理卓有成效。無論是國內縱向比較，還是國際橫向比較來看，中國的水資源利用效率都得到了快速提升，這就解釋了為何當代中國能夠以占全球總量6%的水資源養活全球約20%的人口，同時支撐了過去40多年世界最快的經濟增長。

第三，水生態環境治理。從上世紀70年代初，中國開始了水污染治理。經過長期不懈的努力，特別是新世紀以來的大規模治理，中國的水環境取得了顯著改善。2000年，全國Ш類及Ш類以上水質所占河流總長度的比重為58.7%，至2018年全國Ш類及Ш類以上水質所占河流總長度的比重為81.6%，提升了22.9個百分點。（詳見圖2），水環境治理的成效十分明顯。國家“十三五”《規劃綱要》提出環境質量全面改善的目標，中國全面實施污染防治攻堅戰。2018年召開的全國生態環境保護大會提出：“要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體。”這些防治水污染、保護水環境的戰略和政策舉措，為水環境治理不斷改善提供了保障。

在水生態治理方面，水土流失治理力度在不斷加大。全國水土流失綜合治理面積，從改革開放之初的7億畝，上升到2019年的19.7億畝。改革開放40多年來，水土流失綜合治理面積年均增長率達到2.6%。

當代中國治水取得的成就，作為“中國之治”的一個方面，生動詮釋了中國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。這說明，中國的大一統體制不僅能夠在古代社會發揮治理效能，而且經過轉型升級也能夠適應現代治理的需要。黨的十九屆四中全會總結了中國國家制度和國家治理體系具有13個方面的顯著優勢，當代中國治水成就尤其彰顯了中國幾個方面的制度優勢：堅持全國一盤棋，集中力量辦大事的優勢;堅持黨的集中統一領導、統籌解決復雜治理難題的優勢;堅持人民當家作主，緊緊依靠人民推動國家發展的優勢;堅持全面依法治國，通過制度化提高水治理水平的優勢;堅持改革創新、與時俱進，推動政策不斷發展完善的優勢。當代中國水治理水平的快速提升，是中國國家制度和國家治理體系顯著優勢的有效運用和具體體現。[15]

治水如同治國：“中國之治”的基本經驗

“治水即治國”，中國當代治水的轉型及取得成就，從一個側面折射出中國國家治理體制從傳統到現代的轉型，展現了當代國家治理體制在解決現代問題方面的有效性。總結當代中國治水的基本經驗，可以幫助透視當代中國國家治理的特征和邏輯。當代中國治水的經驗，從一個側面闡釋了“中國之治”的制度密碼，具體有以下六點總結。

第一，理念先導，目標引領。中國國家治理體制決定了領導的認識很重要，領導注重學習總結，就能夠及時掌握先進的理念，通過理念的更新不斷提出新的戰略目標，進而運用各種政策工具落實目標，在各種政策工具中規劃和計劃扮演了重要角色。治國理政的這一邏輯在治水中有明顯體現。

1998年的長江特大洪水等事件之后，以時任水利部部長汪恕誠的一系列論述為標志，中國治水理念發生深刻轉型，從傳統的治水觀念轉向現代治理理念，突出體現在以下五個方面：（1）防洪工作從控制洪水向洪水管理轉變，注重給洪水出路，科學防控、依法防控、綜合防控;（2）水資源管理工作從供水管理向需水管理轉變，注重水資源節約保護，建設節水型社會;（3）生態治理工作從重點治理向預防保護、綜合治理、生態修復相結合轉變，從局部水生態治理向全面建設水生態文明轉變;（4）水利建設工作從水資源開發利用為主向開發保護并重轉變，注重水利建設中的移民安置和生態保護問題，促進經濟效益與社會效益、生態效益相統一;（5）水行政管理工作從依靠行政手段管理為主向綜合運用法律手段、經濟手段、行政手段、科技手段轉變，注重依法治水、科學管水，提高水利社會管理和公共服務水平。[16]治水新理念體現在新世紀的治水實踐之中，對于當代中國治水成就的取得發揮了先導性作用，有力地推動了一系列水法規的修訂、規劃計劃的制定和創新政策的出臺。

舉一個具體的例子，關于新時代的長江治理，2016年初，習近平總書記在重慶考察時提出長江不要搞大開發，要搞大保護，為長江經濟帶發展提出了新的目標，即在當前和今后相當長的一個時期，長江的工作是要把修復長江生態環境擺在壓倒性的位置上。在新的治江理念和目標指引下，過去幾年里，國務院各部門和地方合作，出臺了長江經濟帶發展規劃綱要和十幾個方面的政策文件，為新時代長江大保護提供一整套規劃政策體系，把長江治理推向了生態保護和高質量發展的新階段。

第二，問題導向，務實創新。當代中國國家治理的一個重要特點，就是堅持問題導向，在各種現實挑戰中務實應戰，在應戰的過程中不斷創新，進而找到適合國情的解決問題的辦法，這個路徑在各個領域、各個行業的加總就形成了“中國道路”。這一特點在治水領域有鮮明體現。

例如，為應對水資源危機，中國從上世紀80年代就著手推動水資源管理體制改革，提出了開發、利用、保護、管理水資源的各項制度。新世紀之初又與時俱進全面升級了水管理制度，強化了水資源的統一管理，把節約用水、提高用水效率放在突出位置，以實施取水許可制度和水資源有償使用制度為重點加強用水管理，加強水資源的宏觀管理和規劃制度，重視對水生態環境的保護等。2011年，中國開始實施最嚴格的水資源管理制度，劃定用水總量、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”，從全世界來看，這是獨特的制度創新，推動中國形成了復雜的三維用水控制體系，也成為水治理不斷改進的重要制度保障。

再例如，針對中國華北地區地下水漏斗問題，近年來國家不斷探索，推出了一系列有力的舉措。華北地區分布有世界上最大的地下水漏斗區，主要是華北地區大規模依靠井灌，地下水被大規模超采，地下水水位不斷下降導致的。為此，國家于2014年實施高效節水灌溉行動，2016年開始推行水資源稅試點，2017年實施了地下水漏斗區耕地季節性休耕政策，2019年又推出了華北地區地下水超采綜合治理行動。同時，南水北調通水的五年間，通過直接補水、置換擠占的地下水用水等措施，也有效遏制了地下水位快速下降的趨勢。目前，華北地區的地下水漏斗治理已初見成效，多地監測的地下水水位已從下降轉為上升。[17]

當代中國面臨的水問題復雜多元，挑戰非常突出，中國通過不懈的探索和創新，逐步找到了各種難題的解決之道，推動水治理水平不斷提升和各種水問題的逐步緩解，說明中國的國家治理體制有很強的治理效能。在應對和解決各種復雜問題的過程之中，也推動了國家治理體系的創新和完善。

第三，黨政主導，調試管理。現代中國國家治理體系，以古代形成的大一統體制為基礎，并且融入了很多現代治理的新元素。當代中央集權的大一統體制，是經由中國共產黨領導實現的，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。黨政主導是中國國家治理的一個基本特征，在此框架下，具體管理制度在“干中學”中不斷發展完善，很多公共政策經由地方試點試驗然后實施推廣。[18]中國體制所表現出的優勢和韌性，很大程度上源于這樣一個特征。

以太湖水環境治理為例。太湖流域水環境治理長期是個大難題，在中國的七大流域中，太湖水質最差，主要因為湖泊水系的納污能力和自凈能力差，加之人口密集、經濟發達，排污量巨大且治污滯后。從上世紀60年代開始，太湖水質不斷惡化，到2000年前后，太湖水質基本為劣V類，直到2007年太湖藍藻危機事件爆發，引起全社會的廣泛關注，中央下決心“鐵腕治太湖”，開啟了大規模的太湖流域水環境整治行動。2007年，國務院組織制定并實施《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，提出了2012年水環境治理目標。方案實施五年，太湖水環境質量總體得到改善，水環境綜合治理取得了初步成效。2013年，為了解決治理過程中出現的新情況和新問題，國務院又組織修編了《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，進一步提出2015年和2020年水環境治理目標。根據修訂后的方案，經過進一步努力，太湖水質總體已由劣Ⅴ類改善為Ⅳ類，富營養化從中度改善為輕度，連續十幾年安全度夏，流域內主要城市飲用水水源地供水安全基本得到保障。

太湖水環境治理充分體現了黨政主導，國務院組織制定治理方案，由國家發展改革委員會牽頭建立省部際聯席會議制度，國家有關部門和兩省一市共同建立治理太湖水環境的協調機制，同時督促監督流域兩省一市建立嚴密的水污染防治制度，推動了大量治太工程和項目的落實。這套制度體系可以從宏觀上解釋為何太湖水環境治理成效卓著，太湖流域Ш類以上水質所占河長比例，從2007年的14.3%上升到2018年的42.5%，是同期我國七大流域之中水質提升幅度最大、改善最為明顯的流域（詳見圖3）。

中國黨政主導下的治水實踐，有很強的靈活性，可以在不斷調試之中推動和優化問題的解決。例如，我國人均水資源量僅為世界平均水平的四分之一，近三分之二的城市存在不同程度缺水，解決中國水短缺問題，節水是根本出路。2001年節水型社會建設試點啟動，之后的十年間，我國完成了100個全國節水型社會試點建設任務，各地開展的省級試點建設多達200個。經過廣泛的試點試驗，到“十二五”期間，建設節水型社會成為政府的優先行動和全社會的共識，很多地區能夠將節約用水貫穿經濟社會發展和群眾生活生產全程。黨的十九大又進一步提出實施國家節水行動。過去幾年間，國家重點行動抓大頭、抓重點地區、抓關鍵環節，提高各領域、各行業用水效率，提升全民節水意識;同時，深化機制體制重改革，強調政策推動和市場機制創新。節水制度的不斷發展完善，是中國用水效率迅速提升的根本保障，充分體現了黨政主導體制下的調試管理特征。

第四，系統治理，兩手發力。中國國家治理體制的另外一個特點，是比較容易實現全局性的規劃設計和統籌協調，有能力應對綜合性強的公共事務。現代經濟社會是復雜的有機體，必然要求系統治理，中國體制在這方面有潛在的優勢。在中國國家治理的傳統中，政府往往扮演主導性的角色，在當代表現為黨政主導。隨著中國國家治理從傳統向現代的轉型，市場的力量迅速崛起，與政府的力量一起，成為支撐“中國之治”的兩支主要力量。

市場機制已經在當代中國的經濟資源配置中發揮基礎性作用，同時在包括水資源在內的公共資源領域也發揮了日益重要的作用。中國的水治理過去長期依賴政府機制，隨著現代治水轉型，特別是在干旱缺水的倒逼之下，市場機制被積極引入優化水資源配置。新世紀以來，水利部不斷推進水權水市場改革，開展了多輪次的水權試點和水價改革。2014年，習近平總書記就“保障水安全問題”發表重要講話，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，成為強化水治理、保障水安全的行動指南。

總體來看，經過新世紀以來的20年探索，建立健全水權制度，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源，已經成為中國水治理的政策取向。過去十幾年來，中國的水權水市場改革有一系列進展。2004年，黃河中上游寧蒙地區開展水權轉換試點工作。2005年，水利部發布《關于水權轉讓的若干意見》和《水權制度建設框架》。黨的十八大以來，從國家層面上加大了對水權市場的引導和培育，在黨中央、國務院印發的十幾份重要文件中先后對水權水市場建設、水權交易推進作出部署。2014年以來，國家在部分省區開展了水權試點工作和水流產權試點工作。2016年，國務院批準在北京設立中國水權交易所，作為交易平臺推動水權市場規范有序開展，成立以來累計交易水量28.88億立方米。[19]與此同時，水價制度歷經30年改革，已經實現無償或福利型供水向有償商品型供水的轉變。城市供水基本實現了全成本定價商品化，推動水務產業的市場化不斷提升，水基礎設施建設大量利用市場融資，過去20年中國水基礎設施的PPP項目，占到同期全世界總量的一半，較好地彌補了公共投資的不足。[20]農業水價改革也不斷推進，2016年，國務院發布《關于推進農業水價綜合改革的意見》，提出用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制。截至2018年年底，農業水價綜合改革實施面積累計超過1.6億畝。很多農村地區探索了靈活水價制度，有力地促進了農業節水。例如，河北衡水市桃城區的灌區，當地農民發明了“一提一補”水價政策，制度創新的節水成效非常明顯。[21]

水資源屬于難以利用市場機制配置的公共資源，特別是在中國的國情條件下。[22]即使如此，當代中國重視市場機制的運用，并且經過不懈探索，使市場機制在水資源配置中開始發揮重要作用，在當代中國治水體制中成為不可或缺的力量。中國用水效率的提升，其背后是政府和市場的雙輪驅動，當代水治理真正實現了“兩手發力”。

第五，群眾路線，廣泛參與。當代中國國家治理的基本架構，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。在發揮黨政主導作用的同時，堅持和完善人民當家作主制度體系，確保人民依法通過各種途徑和形式管理公共事務，是實現中國社會既和諧穩定又充滿活力的關鍵。堅持群眾路線，鼓勵公眾廣泛參與，是中國特色民主政治的重要特征。事實上，群眾路線可以認為是中國式民主，強調決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。[23]

在當代中國水治理中，群眾參與是一個重要的政策取向。例如，為了提高農田水利管理績效，中國積極推行以農民用水戶協會為組織形式的參與式灌溉管理改革，鼓勵和引導農民自愿組織起來，互助合作，承擔直接受益的田間灌排工程的建設、管理和維護責任。2005年，國務院專門出臺《關于加強農民用水戶協會建設的意見》。在水利部等國家部委的大力推動下，農民用水戶協會數量增長很快，從新世紀之初的幾千家，增長到2010年的5萬多家，到現在的近10萬家。[24]盡管從總體上來看，用水戶協會發揮的作用不如人意，用水戶協會數量的快速增長反映了當代水治理對于群眾參與的重視。[25]再比如，2014年，水利部聯合三部委，發布首個《全國水情教育規劃（2015～2020年）》，要求廣泛凝聚社會各方力量，發揮政府、學校、企業、社會組織和科研院所等主體的作用，加快構建政府主導、多方參與、主體多元的水情教育格局。過去五年間，遴選國家水情教育基地34家，開展了豐富的水情教育活動，基地年受眾上千萬;已經建成國家級水情教育的網絡宣傳教育平臺“親水網”，涌現出一批水情教育網站和手機APP，全面推動了公眾水情意識提高。在各種水情教育工作推動下，知水、護水和親水逐步成為“全民行動”，有力促進了節水型社會建設。[26]

黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。由此可見，堅持群眾路線，推動社會廣泛參與，在當代中國國家治理體系中的重要性。這方面實施得當，與中國大一統的傳統體制優勢相結合，中國的制度優勢就會更加顯著。

第六，依法治國，科技支撐。當代中國國家治理高度重視技術的支撐作用，以適應復雜的現代社會治理需要，這既包括“社會技術”意義上的制度建設，也包括工程技術意義上的科技應用。全面推進的法治建設與持續快速的技術進步，是成就“中國之治”的重要原因和經驗。

過去30余年間，中國建立了一整套現代水法規體系，形成了有力的水行政執法隊伍，水利的法制化程度不斷提升。在立法方面，中國頒布了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國抗旱條例》等一系列法律法規作為水利工作的法律依據。在水行政執法方面，政府加強水利部門和流域管理機構在行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等方面執法職權的梳理工作，水利執法工作取得了明顯的成效，從2007年到2018年，全國查處的水事違法案件從49501件下降到23578件，全國調處解決水事糾紛從9358件下降到27件。[27]在水利法律知識普及方面，每年利用“世界水日”和“中國水周”普及水利法制知識。

當代中國水治理廣泛利用了現代科技，水利科技進步對水利發展的貢獻率達到53.5%。中國的水利科技創新能力不斷提升，目前在泥沙研究、壩工技術、水資源配置、水文預報等諸多領域已經達到國際領先水平。[28]以現代信息技術在水利領域的應用為例，中國從新世紀之初就開始將信息技術全面應用于流域管理，黃河水利委員會在2001年就啟動了“數字黃河”工程的建設，目前全國各大流域管理委員會都建成了信息系統平臺，大江大河管理已經進入數字治理時代。信息技術還被全面用于水資源利用的監管，目前全國已建成重要取水戶、重要水功能區和大江大河省界斷面三大監控體系，對全國75%總許可水量進行在線監控，實現了中央、流域、省三級平臺互聯互通。[29]

法律制度建設和現代科技的廣泛應用，加速了水治理水平的提升。這既是成就當代治水奇跡的重要原因，也是當代中國取得發展奇跡的基本經驗。

中國之治前景：當代中國治水的啟示和展望

隨著中國從傳統社會到現代社會的轉型，中國國家治理體制也隨之轉型，在保持中央集權的大一統體制架構的同時，融入了越來越多的現代治理元素。當代中國國家治理體系具有“多元一統”的特征，在堅持黨的集中統一領導下，更加重視法治和民主;在充分發揮政府力量的同時，注重吸納市場和社會的力量。多元一統治理，可以視為是中國大一統的歷史傳統，與當代政治經濟社會融合的體制，也是適應現代社會治理需要漸進演化的結果，并在應對現代治理問題過程中不斷發展完善。

人類社會的制度是多樣性的。正如習近平總書記指出的，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。[30]諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆教授也指出，人類社會不存在“萬能藥”的制度，制度是多樣的，如同生物多樣性，特定制度的成敗取決于這些制度與當地的條件是否匹配，需要增進對復雜和多樣性制度的理解和保護。[31]

中國的傳統智慧與制度多樣性理論是高度契合的。比如，《晏子春秋·內篇雜下》記載的南橘北枳典故：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同。所以然者何？水土異也。”為何同樣的種子，在淮河的南北會長出不同的果子呢？根本上是環境的不同，土壤、水分、氣象條件發生了變化，自然結出的果子會有不同，這就是中國古人因地制宜的智慧。《呂氏春秋·察今》則記載了刻舟求劍的故事，諷刺那些死守教條、固執不懂變通的人，說明兩千多年前古人就有因時而異的智慧。中國在漫長的治水實踐積累了豐富的智慧，比如“統籌兼顧”“因勢利導”等，這些治水經驗也成為了治國的智慧。

世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個國家必須根據自身的條件來建立適合自己的治理體系。“中國之治”的深層次動因，乃是中國探索了適合本國國情的發展道路，成功解決了自身面臨的治理問題。中國探索建立的一些制度與西方是迥異的，但實踐證明是適合中國國情并且管用的。例如，誕生于2007年太湖藍藻危機事件中的河長制，經過十多年在全國范圍的試驗，陸續被多地證明有助于改善水治理，特別是水環境治理。2016年，黨中央、國務院決定全面推行河長制，目前全國31個省區均已經建立河長制，30多萬名黨政領導干部被任命為河長或湖長，通過制度建設有力促進了跨部門協作、跨層級協作和跨行政區協作等水治理難題。盡管河長制的可持續性在學術上還有一些爭議，但大量實證研究表明，至少在現階段該制度是有效的，對于江河治理提升和河湖面貌改善能夠發揮積極作用。[32]

河長制是中國探索建立的眾多水管理制度之一，是中國水治理體系不斷發展完善的一個縮影。事實上，中國是在應對多重水問題過程中，探索適合自然地理、經濟社會、歷史文化等國情特征的管理制度，形成了中國特色的水治理體系。盡管中國的水治理體系目前存在一些有待改進的問題，例如過于依賴政府行政的力量，市場機制的運用存在很多障礙，人民群眾的參與比較有限，水治理的法制體系不夠健全等，但從總體來看，中國水治理體系是和國情條件及國家發展階段相適應的，也展現了較高的治理效能。

我們再以中國水利現代化進程為例，看一下中國水治理體系的實際效能。2010年，筆者曾經定量計算和預測中國水利現代化進程，分4大類和10個水利發展指標測度水利現代化的綜合實現程度（詳見表3）。當時評價中國水利現代化綜合實現程度，2000年為30%，2010年為46%，并預測2015年為56%，2020年為70%，2030年為91%，即2030年基本實現現代化。筆者近期根據實際進展進行再評價，發現2015年水利現代化綜合實現程度實際為65.7%，比之前預測值高了將近10個百分點。分項來看，安全性需求保障度實際為85%，比之前預測高19個百分點，其中的水旱災害直接經濟損失占同期GDP比重下降到0.25%，已經提前達到了發達國家水平;經濟性需求保障度實際為68%，比之前預測高14個百分點，主要原因是用水效率改進速度明顯好于預期。[33]但舒適性需求保障度實際為36%，比之前預測低了11個百分點，主要原因是生態用水比重沒有提升;水生態環境和諧度實際為63%，比之前預測高9個百分點，主要原因是水環境改善速度明顯高于預期。由此可見，新世紀以來的20年間，中國水利現代化水平呈現加速提升態勢，按照這個趨勢，水利現代化綜合實現程度預計在2030年之前就可以達到90%，即提前基本實現水利現代化。這個例子再一次說明，中國探索形成的水管理制度和水治理體系是有效的，在推動中國的治水實踐過程展現出高的效能。

當代中國的水治理實踐，不僅彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢，也印證了黨的十九屆四中全會作出的重要判斷：“實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系，是能夠持續推動擁有近十四億人口大國進步和發展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現‘兩個一百年奮斗目標進而實現偉大復興的制度和治理體系”。

黨的十九屆四中全會部署了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的時間表：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現”。以上關于中國水利現代化進程的分析，反映了水治理體系和治理能力現代化的樂觀前景，也增強了我們推進實現國家治理現代化目標的信心。

綜上所述，當代中國的水治理轉型和成就，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優勢。新中國70年的治水成就從一個側面解釋了“中國之治”的制度密碼，也預示了推進國家治理體系和治理能力現代化的光明前景。當代中國的治水實踐，充分體現了中國智慧、中國文化和中國自信，啟示我們要堅定制度自信，堅定不移走中國特色治水之路，堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進。只要我們堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，古老的治水文明必將煥發青春，中華民族的偉大復興必將如期實現。

（本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色水權市場制度體系研究”的階段性研究成果，項目編號：15ZDB164）

注釋

[1][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年。

[2]楊松華：《大一統制度與中國興衰》，北京出版社，2004年。

[3]馬克思：《不列顛在印度的統治》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第762頁。

[4]Wittfogel， K. A.， Oriental Despotism： A Comparative Study of Total Power， New Haven： Yale University Press， 1957.

[5][11]黃仁宇：《赫遜河畔談中國歷史》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2002年。

[6] 王亞華：《治水與治國——治水學派的新經濟史學演繹》，《清華大學學報》（人文科學版），2007年第4期，第117～129頁。

[7]張愛華：《“進村找廟”之外：水利社會史研究的勃興》，《史林》，2008年第5期，第169～180、191頁。

[8]李祖德、陳啟能：《評魏特夫的〈東方專制主義〉》，北京：中國社會科學出版社，1997年。

[9] Swyngedouw， E.， "Power， Water and Money： Exploring the Nexus"， United Nations Development Programme， 2006， p. 17.

[10][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2012年。

[12] 冀朝鼎：《中國歷史上的基本經濟區與水利事業的發展》，朱詩鰲譯，北京：中國社會科學出版社，1981年。

[13]黃仁宇：《中國大歷史》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年。

[14][15]王亞華：《從70年治水成就看中國制度優勢》，《中國水利》，2020年第1期，第13～14頁。

[16]《陳雷在水利部黨組中心組學習貫徹黨的十八大精神（擴大）學習班上強調，全面貫徹落實黨的十八大精神，奮力推進中國特色水利現代化偉大事業》，《中國水利》，2012年第23期，第17～20頁。

[17]王樹芳、李捷、劉元章、劉久榮、王旭：《南水北調對北京地下水涵養的影響》，《中國水利》，2019年第7期，第26～30頁。

[18][德]韓博天，《紅天鵝》，石磊譯，北京：中信出版集團，2018年。

[19]中國水權交易所：http：//cwex.org.cn/lising/。

[20] Qian， N.; House S.; Wu， A. and Wu， X.， "Public-Private Partnership in Urban Water Sector in China： A Comparative Case Analysis"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 631-650.

[21] Chen， S. C.; Wang， Y. H. and Jesper S.， "How to promote effective irrigation pricing reform in northern China？ Insights from the Taocheng District"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 697-715.

[22]王亞華：《水權解釋》，上海三聯書店、上海人民出版社，2005年。

[23]王紹光：《群眾路線是中國式民主創新》，《法治與社會》，2013年第3期，第74頁。

[24] Wang， Y. H. and Wu， J.， "An Empirical Examination on the Role of Water User Associations for Irrigation Management in Rural China"， Water Resources Research， 2018， （54）， pp. 1-21.

[25]Wang， Y. H.; Wu， X. and Tortajada， C.， "Innovative and Transformative Water Policy and Management in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 565-572.

[26]王亞華、許菲：《當代中國的節水成就與經驗》，《中國水利》，2020年第7期，第1～6頁。

[27]《全國水利發展統計公報》，中華人民共和國水利部，2007年～2018年，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/slfztjgb/。

[28]《科技進步對水利發展貢獻率已達到53.5%》，《人民日報》，2018年12月4日，第10版。

[29]《全國75%總許可水量實現在線監控》，中國科技網，2018年3月22日，http：//www.stdaily.com/cxzg80/guonei/2018-03/22/content_650585.shtml。

[30]習近平：《設計和發展國家政治制度 要從國情出發從實際出發》，新華網，2014年9月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm。

[31] 王亞華：《增進公共事物治理——奧斯特羅姆學術探微與應用》，北京：清華大學出版社，2017年。

[32] Wang， Y. H. and Chen， X. N.， "River chief system as a collaborative water governance approach in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 610-630.

[33] [34]現代治水的五個方面，具有不同類別的需求屬性。防災減災、飲水安全、灌溉用水等，主要是“安全性需求”;生產供水、水電、水運等，主要是“經濟性需求”;水系景觀、水休閑娛樂、高品質用水，主要是“舒適性需求”;水環境保護和水生態修復，安全性需求和舒適性需求兼而有之。三類需求處于不同的層次，通常高一層次需求的出現，以低一層次需求的一定程度滿足為前提。參見王亞華、黃譯萱、唐嘯：《中國水利發展階段劃分：理論框架與評判》，《自然資源學報》，2013年第6期，第126頁。

[35]2015年實際值系為新增計算。

責 編/周于琬