區塊鏈技術如何賦能“互聯網+政務服務”

郭俊華

【摘要】區塊鏈憑借其分布式存儲、去中心化、安全可信、智能合約等技術優勢，為“互聯網+政務服務”的進一步發展提供了新的解決方案，在政府數據公開與信息共享、身份驗證、電子證照和電子票據管理、政民互動、信用體系構建、數據安全等方面具有巨大的應用潛力。但迄今為止，政府部門對區塊鏈的應用尚屬起步階段，存在技術發展不成熟、對技術盲目自信、成本控制不足、監管缺失等問題。面對新技術帶來的機遇和挑戰，需通過加強應用研究、制度規范、人才建設等措施，更好地發揮區塊鏈技術對“互聯網+政務服務”的賦能作用。

【關鍵詞】區塊鏈技術? “互聯網+政務服務”? 技術賦能

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.009

自登哈特夫婦于20世紀90年代中后期提出新公共服務理論以來，政府作為服務者的角色越來越受到重視，政務服務創新也日益成為公共管理的關注重點和追求目標。與此同時，濫觴于20世紀90年代的互聯網技術社會化運動，為政務服務的創新發展提供了強大的技術保障。為充分發揮互聯網技術的高效、便捷優勢，加快發展基于互聯網的各項新興服務，創新政府服務模式，我國相繼發布了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等政策文件，提出以服務驅動和技術支撐為主線，圍繞業務支撐體系、基礎平臺體系、關鍵保障技術、評價考核體系等構建覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系。自此，我國電子政務進入“互聯網+政務服務”階段，“互聯網+”成為促進政府轉型發展、深化行政體制改革、方便群眾辦事、優化營商環境的重要力量。

在頂層設計的制度安排下，各級政府積極探索，運用大數據、云計算、人工智能、物聯網等新一代互聯網技術賦能政務服務，并在降低服務成本、提高服務效能、優化群眾和企業辦事體驗等方面取得了長足進步。例如利用大數據精準識別公眾差異化需求的能力，提供個性化、定制化的政務服務;利用政務云技術打造集數據匯聚、數據治理和數據服務為一體的綜合服務平臺，助力“一網通辦”和“最多跑一次”;利用人工智能在機器人、語言識別、圖像識別、自然語言處理等方面的優勢打造更智能化的政務服務;利用物聯網的實時傳感和響應動態能力，促進在線政務服務的全程留痕，等等。但是，從整體看，我國“互聯網+政務服務”仍然面臨著信息孤島、網絡安全、監管缺失、效率低下、成本高昂等痛點和難點，如何引入新的技術方案促進政務服務水平的提升尤為重要。

2019年10月24日，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習。習近平總書記指出，要探索“區塊鏈+”在民生領域的運用，積極推動區塊鏈技術在教育、就業、養老、精準脫貧、醫療健康、商品防偽、食品安全、公益、社會救助等領域的應用，為人民群眾提供更加智能、更加便捷、更加優質的公共服務。[1]這意味著曾經因比特幣走進大眾視野的區塊鏈技術，能夠以其特有的技術優勢為“互聯網+政務服務”的進一步發展提供新的解決方案。實際上，區塊鏈技術已經成為許多國家布局新一輪數字政府改革的重要推動力。美國政府將區塊鏈技術視為一種具有變革性和顛覆性的最新技術，圍繞公民服務、監管合規性、身份管理和合同管理四方面進行區塊鏈試驗;英國政府認為區塊鏈技術是重塑政民信任關系的重要途徑，在改進公共服務方面具有巨大潛力;愛沙尼亞政府在籌備數字國家過程中，將衛生、司法、醫療等各領域的行政系統都寫入區塊鏈，等等。為順應時代潮流，有必要在推動“互聯網+政務服務”的過程中，加強對區塊鏈技術的研究，明確區塊鏈技術在政務服務領域的應用潛能和存在的挑戰，更好地發揮其賦能作用。

區塊鏈技術的特征及其發展階段

區塊鏈技術（Blockchain technology， BCT）最早于2008年由Satoshi Nakamoto在其論文《Bitcoin： A Peer-to-Peer Electronic Cash System》中提出。該文認為區塊鏈是“一種分布式賬本，其中價值交換交易以比特幣或其他代幣（token）的形式被分成連續的塊，并通過密碼學的信任擔保機制不可更改地記錄在對等網絡中”[2]。從本質上講，區塊鏈是一個建立在點對點傳輸、共識機制、加密算法和智能合約之上的分布式信息基礎設施或開放的分布式數據庫，具有去中心化、網絡健壯、靈活性、安全可信等特點。[3]與其他互聯網技術相比，區塊鏈技術提供了新的算法機制來建立和管理多方實體間的信任，能夠解決多方信任這一問題，從而大大地降低交易成本、提高交易效率。

從發展階段來說，區塊鏈技術可以分為1.0數字貨幣階段、2.0智能合約階段和3.0人工智能階段。其中，1.0數字貨幣階段最重要的應用就是虛擬商品的轉移、匯兌和支付等，如我們熟悉的比特幣。比特幣于2009年1月3日推出至2017年中期，其市值已超過600億美元，成為最著名的區塊鏈應用。在2.0智能合約階段，區塊鏈技術的應用延伸到更廣泛的金融領域，包括股票、債券、期貨、貸款、按揭、產權等，其主要表現形式為物理社會的數字化，意味著在解決多方信任的基礎上，交易規則逐漸清晰，多方業務組網得以實現。3.0人工智能階段則是指在價值數據富集的基礎上，區塊鏈結合人工智能實現更好的價值交易，且此時的區塊鏈技術已不局限于金融領域，而是向政府、健康、科學、文化、藝術等更廣泛的社會生活領域擴張。現階段，區塊鏈技術處于2.0階段向3.0階段的發展過程之中，政務服務領域的區塊鏈應用尚屬早期探索階段，其開發利用的廣度和深度還有待進一步拓展。

區塊鏈技術在政務服務領域的應用潛能

當前，區塊鏈技術在數字金融、物聯網、智能制造、供應鏈管理、數字資產交易等多個領域的應用不斷發展，促進了經濟社會的創新發展。在政務服務領域，區塊鏈技術同樣大有可為，這些優勢包括且不限于：（1）提升服務質量。區塊鏈技術可以通過提高互操作性、服務影響速度和可預測能力來賦能公共服務。（2）簡化流程。由于區塊鏈技術的信息訪問非常容易和快捷，可以通過加快必要子過程的速度來加快整個政府流程。（3）增加透明度。在區塊鏈的任何一個鏈條中，交易記錄和歷史數據都是公開的，且不可篡改。（4）促進信息共享。在一個鏈條中儲存的數據可以被輕松地分享給多個參與者，包括組織和個人。（5）數據更加安全。區塊鏈技術使用共識機制，并且保證一個鏈條中的完整性。（6）加強隱私保護。通過使用私鑰確保用戶及信息的匿名性。（7）節約成本。區塊鏈技術不需要通過第三方中介，能夠大大降低交易成本。（8）提高政府公信力。基于區塊鏈技術的平臺可以為公民提供可靠的政府信息，從而增加公民對政府的信任。（9）標準化。區塊鏈技術發展的背后有8個ISO標準。（10）增加靈活性。為了提高公共服務，區塊鏈技術可以以多種方式使用。[4]就具體的應用領域來說，區塊鏈技術在政務服務領域的應用可以體現在政府數據公開與信息共享、個人身份驗證、電子證照和電子票據管理、政民互動、信用體系構建、數據安全等多個方面。

其一，推動政府數據的公開與信息共享。在“互聯網+政務服務”的推進過程中，我國各地區、各部門政府的數據公開和信息共享水平得到了顯著提升，如《2019中國地方政府數據開放報告》顯示，截至2019年上半年，我國已有82個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平臺，與2018年同期相比，新增了36個平臺。[5]但與此同時，數據開放質量不高、部門間存在信息壁壘、數據開放價值利用有限等問題仍然突出，導致政務服務的“最后一公里”問題遲遲不能解決，服務事項難以實現“最多跑一次”及“一網通辦”。作為一種新的信息基礎設施，區塊鏈技術能夠憑借去中心化、分布式共享、不可篡改、可回溯性等技術優勢，將相同的信息存儲到不同的節點，并且僅在節點達成共識時才添加該信息。在這一過程中，新的交易可以被添加，但先前的信息不能刪除，因此所有節點都能跟蹤歷史記錄。這樣能夠在確保數據安全的同時促進政府數據的實時共享，能夠有效支持跨地區、跨部門、跨層級之間的數據交換和信息共享。如北京市針對共享難、協同難、應用弱等問題，利用區塊鏈技術將全市53個部門的職責、目錄以及數據高效協同地聯結在一起，形成“目錄區塊鏈”系統，為全市大數據的匯聚共享、數據資源的開放利用提供支撐，大大提升了政務服務水平。

其二，提供安全可靠的個人身份驗證。過去，“證明你媽是你媽”等“奇葩證明”曾一度為社會所詬病，隨著《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》等政策文件的出臺，以及電子證照和電子印章的推廣，類似奇葩證明才被逐步清理。但之后“過戶逝者手機號碼需本人到場”的“更奇葩證明”的出現，警示我們辦事服務中的個人身份驗證問題仍然沒有從根本上得到解決。一般來說，公民身份認證需要居民身份證等個人證件，但由于公民身份驗證存在一定困難，公民在辦理業務，尤其是網上業務時，一方面面臨著“證明身份”的窘境，另一方面又存在被詐騙的風險。而區塊鏈技術能夠憑借其靈活性和隱私保護的特征記錄所有證件、實物、證明等相關信息，形成“數字身份證”，從而改變人們身份、資產等相關信息的登記和驗證方式，既避免了許多繁瑣的認證步驟以及物理簽名，又能夠規避信息泄露的風險，確保身份驗證過程的安全。如廣東省佛山市禪城區借助IMI（Intelligent Multifunctional Identity），即“我是我”技術，基于可信數據空間構建真實的自然人和法人信息的智慧多功能身份認證平臺。該平臺以實名認證為基礎，將身份控制權從中心服務器移交給個人，利用區塊鏈安全、可溯源、不可篡改、不可抵賴的技術特點，有效解決虛擬世界人員真實身份的確認問題。借助這一技術，禪城區將該身份認證平臺對接“一門式”的自然人庫和部門業務系統數據，提供政務事項自助辦理和申請表單自助填寫服務，實現安全、可靠、可信的自助辦理。

其三，促進電子證照和電子票據的有效管理。在政務服務領域，證照和票據的使用十分廣泛，如身份信息、出生和婚姻證明、營業執照、教育證明、社保信息、車輛登記、生產經營、稅收記錄、貸款信息、醫療報銷等。而長期以來，填報材料繁多、審核手續繁瑣、辦理時間長、紙質材料保管難、電子材料驗證難等一直是證照和票據管理方面的老大難問題。區塊鏈技術的出現，為解決上述問題提供了新的解決方案。一方面，憑借區塊鏈技術的安全可信、不可篡改、可追溯性、隱私保護等特點能夠準確記錄和報訊相關信息;另一方面，區塊鏈技術可以追溯證照和票據的來源、真偽和使用歷史等問題，解決紙質證照和票據的保管難、數據提取不便等問題，實現從生成、傳送、存儲到使用的全程留痕，保證證照和票據的真實性和唯一性。例如山東省濟南市借助區塊鏈技術打造“區塊鏈+政務”可信服務平臺，實施“一窗受理集成服務”的政務服務模式，借助由區塊鏈打造的身份證、證明材料等數字證照，使辦事群眾和企業通過移動端的數字資產二維碼辦事，實施秒評秒辦和不見面審批。又如2019年6月，浙江政務服務網上線全國首個區塊鏈電子票據平臺。通過該平臺，市民可以進行預約掛號、繳費、取票、拿藥、報銷等操作，無需反復排隊，一部手機就可以完成看病全流程。

其四，實現更加高效的政民互動。信息公開、在線服務和互動交流是世界各國發展電子政務的三大主要內容。我國自2016年正式推行“互聯網+政務服務”以來，信息公開和在線服務水平都取得了長足進步，但在政民互動方面存在短板。究其原因，一方面，我國長期以來存在“官本位”思想，各級政府忽視對公眾參與的重視和制度設計;另一方面，由于技術等原因，現有的溝通渠道在保密性、用戶隱私保障、言論自由等方面還存在問題，成為制約政府與公眾互動交流的客觀障礙。區塊鏈作為一項旨在解決信任問題的最新技術，其去中心化、不可篡改、匿名安全等特征能夠有效解決上述技術問題，重塑政民的互動方式。首先，基于點對點的溝通方式以及去中心化的網絡特征，能幫助用戶實現言論自由。其次，區塊鏈技術不需要依靠第三方，能夠減少政民之間信息交換的時間和經濟成本，幫助雙方進行直接而有效的交流。最后，在區塊鏈打造的可信平臺上，用戶隱私能得到充分保障，確保政民互動在一個更安全、更便捷、更有效的環境中進行。

其五，有利于社會信用體系的構建。解決多方信任問題是區塊鏈技術的核心所在。作為一種分布式賬本技術，區塊鏈以其特有的共識機制和不可篡改特征對政務服務的相關交易過程及信用管理進行全程監管。每個辦事個人和法人在由區塊鏈構建的政務服務平臺上進行交易活動時，產生的相關數據會被實時寫入系統中，形成個人及法人相應的“數字資產”。由于該過程是全程留痕且不可篡改的，因此造假的風險被大大降低，即使出現造假問題，相應的記錄也會在系統中留下永久記錄，并造成不良信用評價。根據這一特點，區塊鏈可以實現公民身份認證，免去辦事過程中的復雜身份確認環節;可以明確政策補貼和社會福利的發放記錄，避免冒領和重復領取;可以提高稅收環節的效率和準確性，避免偷稅漏稅;可以實現有效的產權管理，避免有形資產和無形資產的分散登記問題，保障交易安全，等等。如此一來，不僅能夠顯著促進政府部門成為更快、更開放、更受信任的一方，同時也能夠促使每個公民和企業更加珍視自己的信用資源，從而使供需雙方朝著一個更協作、更高效的信用體系發展。如山東省昌邑市搭建了一套基于區塊鏈的業務系統，運用區塊鏈技術的分布式數據存儲、點對點傳輸、加密算法等特點，實現了交易過程的數據防篡改和可追溯，大大增加了辦事雙方之間的信任度，有利于政府的治理和社會的和諧。

其六，確保數據安全。當前，數據作為一種戰略性基礎資源，對數字政府建設越來越重要，不僅是政府科學決策的前提，也是其有效開展政務服務的基礎。實際上，越來越多的地方政府設立與數據管理相關的專職機構就反映了這一趨勢。數據和信息安全指的就是要確保數據和信息資源免受各種類型的威脅、干擾和破壞。作為一種分布式數據庫的底層技術架構，區塊鏈技術對數據的保護來自于它的網絡結構，即在分布式的網絡中，即使某個節點的信息被破壞，也不會影響整個網絡，因此數據的安全性和隱私性可以得到保障。比如在社保和醫療等領域，相關部門可以使用區塊鏈技術來確保公民數據的及時更新和安全保護，通過將分散在不同地方的社保和醫療數據庫放在區塊鏈上，確保所有參與者都能訪問單一的、不可更改的數據源。

政務服務領域應用區塊鏈技術面臨的挑戰

政務服務領域應用區塊鏈技術面臨的挑戰主要來自兩個方面：與技術特征和技術發展水平相關的技術風險，以及與技術運用相關的社會風險。

一是區塊鏈技術本身存在的缺陷。雖然新技術的出現在很大程度上是對已有技術的“補充”和“改良”，但沒有一項技術是完美的，區塊鏈技術也不例外。就技術本身而言，區塊鏈技術存在以下“基因缺陷”。首先是51%算力攻擊問題。這是區塊鏈具有的天然協議安全隱患，即當有人掌握整個區塊鏈系統中超過 51%的算力時，就擁有發動攻擊并且對鏈上數據進行重寫的能力，可能造成信任機制的崩塌。其次是可伸縮性。由于區塊鏈技術每秒只能處理很少的事務，如果將其運用于大規模的交易情景，比如同時處理數百萬筆交易，其中許多交易就可能會出現延遲。最后是隱私泄露缺陷，任何交易的公鑰都是可見的，可能會出現安全隱患，包括泄露。

二是區塊鏈技術發展不成熟的問題。作為一項新技術，區塊鏈在技術標準統一性、系統穩定性、規則明確性、交易流暢性、應用安全性等方面存在不足。拿技術標準統一性來說，由于種種歷史和現實原因，不同部門、不同地區之間的區塊鏈政務服務技術標準不統一。在運用區塊鏈賦能“互聯網+政務服務”時，不同部門和地區根據自己的實際需要和現實情況，采用不同標準來構建各自的區塊鏈政務服務應用系統。而隨著政務服務協同化要求的提高，不同部門和地區之間的交流和聯系日益頻繁，將不可避免地面臨系統兼容問題，導致另一種形式的“信息壁壘”。

三是對技術盲目信任的問題。對區塊鏈技術的盲目信任容易掉入“技術決定論”和“技術主導論”的陷阱。前者表現為對技術的過分關注，后者則不僅關注技術，且相信技術發展的內在邏輯會達致理想的社會制度。但事實上，同其他互聯網技術一樣，區塊鏈對政務服務的賦能是有限度的，并受到社會、制度、文化等因素的影響和制約。此外，對政府部門的技術應用來說，最大的危險往往不是來自于系統的漏洞，而是相關參與者對技術的盲目信任，即過于樂觀地依賴技術，一味相信技術天然是可靠的。但其實，誰也不能保障技術永遠不會出錯，而一旦忽視對技術的管理，一個細小的錯誤就可能導致嚴重的后果。

四是應用區域鏈技術的成本問題。目前，我國在提供政務服務方面建設了各種各樣的服務平臺和服務系統，包括政府網站、政務微信、政務客戶端、政務小程序等。面對已有的這些平臺和系統，創新發展“區塊鏈+政務服務”時就必須注意以下兩方面的問題：一是如何充分利用現有的平臺和系統，確保舊平臺的持續發展;二是在開發基于區塊鏈技術的新平臺時，如何防止平臺的重復建設。為此，政府部門在開發區塊鏈政務服務系統時，不僅要充分考慮已有的具體情況，還必須充分考慮時間和費用等成本問題，否則既可能造成軟硬件設備和人力資源的浪費，也可能導致公共服務的混亂和政府公信力的下降。

五是對區塊鏈技術有效監管的問題。運用區塊鏈技術不僅能夠提高政府的辦事效率，還可以讓公眾體驗到更優質的政務服務，但積極作用的發揮都需要建立在政府部門對技術的有效監督和管理基礎上。面對區塊鏈這樣的新技術，政府部門一時的“本領恐慌”是正常的，但不能因此放松對其必要的監管。對于政府部門來說，既要加強制度層面的規劃設立，確保監管時有法可依，又要做好日常的監督管理，防微杜漸，最大限度地規避技術風險。

充分發揮區塊鏈賦能作用的對策建議

就目前而言，區塊鏈技術在政務服務中的應用仍然非常有限，面對技術運用的巨大潛能和來自技術和社會方面的挑戰，政府部門需要認真研究技術應用的可接受性問題，采取新的治理模式克服技術賦能的障礙，[6]從而揚長避短，確保技術為我所用。具體來說，可采取以下措施。

一是正確認識技術的賦能作用。在新一代信息技術快速發展的今天，人們往往為技術變革帶來的巨大力量所折服，并越來越把技術當作提高政府績效、鞏固政府權力的工具。但對技術的過度崇拜以及由此帶來的“技術主導”和“技術決定”偏見在一定程度上阻礙了對“互聯網+政務服務”的正確認知。實踐已經證明，對于政府部門來說，信息技術只有與新行政理念相符合、與行政組織發展相適應，才能發揮有效作用。[7]利用區塊鏈等技術賦能政務服務時，既要考慮技術本身及其發展水平的具體情況，更要考察技術運用的具體場景和機制體制背景，以實現技術與制度之間的適當一致性。

二是加強對區塊鏈技術應用的研究。對于政府部門來說，雖然如何推動技術發展是外部專業技術人士的事，但如何立足自身情況、更好運用技術卻是其必須研習的重要課題。習近平總書記指出，相關部門及其負責領導同志要注意區塊鏈技術發展現狀和趨勢，提高運用和管理區塊鏈技術能力。[8]因此，政府部門需要有與時俱進的覺悟和不斷學習的能力，通過專題學習、參觀最佳實踐等形式加強對區塊鏈技術的應用研究。

三是加強對區塊鏈技術的引導和規范。盡管技術被認為是改進政府治理績效的重要動力，但制度管理才是成功的關鍵，因此需加強對區塊鏈技術的引導和規范。對于政府部門來說，既要在制度層面加強對區塊鏈技術的規劃和設計，通過標準化、制度化等方式提高區塊鏈技術與規章制度之間的兼容性，又要探索建立適應區塊鏈技術機制的制度管理體系和安全保障體系，把依法治網落實到區塊鏈管理中，推動區塊鏈政務服務的規范、安全、有序發展。

四是加強區塊鏈相關人才的培養。對任何非專業領域的人來說，理解、學習和應用新技術都需要長期的時間和精力投入，故運用區塊鏈技術推動政務服務的工作必須由專人負責。一方面，加強崗前培訓，政府部門要在工作人員上崗前，結合其實際的工作內容進行針對性培訓，確保其具備相關的專業知識和能力。另一方面，通過政府購買服務的方式獲取外援支持，如建立“政府主導、市場運作、社會參與”的模式實現區塊鏈技術在政務領域的有效應用。

結? 語

政府創新被認為是一種漸進式創新，但由信息技術驅動的創新往往是變革性和顛覆性的。縱觀近年來的“互聯網+政務服務”發展過程，可以發現一個基本規律：不論政府運用什么樣的技術，其官僚制的金字塔式權力結構沒有變化，看似是技術主導了政府創新，但其實是政府在改革中運用了技術的賦能作用。作為新一代互聯網技術中的又一顛覆式創新技術，區塊鏈對政務服務的影響同樣不是根本性的，而是一種漸進式變化。對于政務服務而言，區塊鏈技術提供了一種新的發展路徑，為解決其現存的痛點和難點問題提供了切實有效的技術方案，尤其是在政府數據公開與信息共享、個人身份驗證、電子證照和電子票據管理、政民互動、信用體系構建、數據安全等方面。“綠柳才黃半未勻”，不論是區塊鏈技術的發展，還是其在政務服務方面的應用，都處于早期不成熟階段。面對新技術帶來的機遇和挑戰，政府部門需要以更大的智慧和勇氣，完成技術應用的經驗積累和迭代更新。

（上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生丁依霞對本文亦有貢獻）

注釋

[1][8]《習近平主持中央政治局第十八次集體學習并講話》，新華社，2019年10月25日。

[2]Allessie D， Sobolewski M， Vaccari L.， "Blockchain for digital government： An assessment of pioneering implementations in public services"， Joint Research Centre （Seville site）， 2019， p. 9.

[3]Swan M.， Blockchain： blueprint for a new economy， USA： O'Reilly Media Inc， 2015， p. 35.

[4]Alexopoulos C， Charalabidis Y， Androutsopoulou A， et al. ， "Benefits and obstacles of blockchain applications in E-Government"， Proceedings of the 52nd Hawaii International Conference on System Sciences， 2019.

[5]復旦大學數字與移動治理實驗室：《2019中國地方政府數據開放報告》，2019年，第4頁。

[6]Batubara F R， Ubacht J， Janssen M.， "Challenges of blockchain technology adoption for e-government： a systematic literature review"， Proceedings of the 19th Annual International Conference on Digital Government Research： Governance in the Data Age. ACM， 2018， p. 76.

[7]Pieterson W， Ebbers W， Madsen C？.， "New channels， new possibilities： A typology and classification of social robots and their role in multi-channel public service delivery"， International Conference on Electronic Government， Springer， Cham， 2017， pp. 47-59.

責 編/馬冰瑩