大型體育賽事反恐維安責任制度的刑法思考

王冠 康均心

【摘要】明確大型體育賽事反恐維安刑事責任與義務是防治體育賽事恐怖主義犯罪的有力抓手。大型體育賽事中安全防范主體反恐維安的義務與一般安全防范義務存在本質區別，然而相關刑事立法尚未對此進行深層規制，導致法律之間銜接不恰，定罪量刑失衡。因此，厘清大型體育賽事反恐維安責任主體，明辨反恐維安責任和一般安全防范責任，審慎架構刑事責任追究機制，是順應新時代國家治理現代化和法治化要求，進一步完善恐怖主義犯罪防控體系，確保大型體育賽事安全有序的有效對策。

【關鍵詞】大型體育賽事? 恐怖主義? 反恐維安刑事責任

【中圖分類號】DF622? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.014

2019年9月2日，國務院印發《體育強國建設綱要》，明確了體育在全面建設社會主義現代化國家新征程中的重要作用。黨的十八大以來，在習近平總書記系列講話精神的指導下，全國各地積極開展體育事業建設，舉辦國際大型體育賽事數十次。然而，近年來國際范圍內針對大型體育賽事實施的暴恐犯罪潛滋暗長、日漸猖獗，大型體育賽事已然成為恐怖分子的潛在目標。當前，我國正處于邁向體育強國的關鍵時期，考慮到我國復雜的民族因素和敵對勢力的滲透，為維護人類命運共同體的安全，促進新時代國家法治化建設，需要對這一問題未雨綢繆。為順應時代精神和依法治國的要求，刑法作為社會保障的最后一道屏障，有必要進一步明確大型體育賽事反恐維安人員的責任和義務，建立和完善大型體育賽事中反恐維安防范主體的刑事追責機制。

大型體育賽事反恐維安刑事立法現狀

20世紀末21世紀初，出于打擊國際恐怖主義和國內民族分裂勢力等目的，我國適時出臺規制恐怖主義行為的相關規定。如《國家安全法實施細則》將恐怖活動界定為危害國家安全的其他破壞活動，《外國人入境出境管理法實施細則》規定禁止可能進行恐怖活動的外國人入境。1997年《刑法》第120條規定了“組織、領導、參加恐怖組織罪”，標志著我國刑法典中懲罰恐怖主義犯罪的空白得到填補。

2001年“9·11”事件后，全球反恐高壓態勢漸成。我國于2001年《刑法修正案（三）》中對《刑法》第120條進行修改，通過增設罪名、提高法定刑等加大對涉恐犯罪的懲治力度。2015年《刑法修正案（九）》的出臺通過引入“恐怖主義”“極端主義”等內容，大幅完善對涉恐行為的刑法規制。加之《反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》）的實施，我國較為全面地構建了恐怖主義犯罪的立體全方位罪名體系。但是，在現行關于恐怖犯罪的刑事立法中，大型體育賽事反恐維安責任的相關規定還不夠完善。

可以肯定的是，假設賽事安全防范責任主體主觀上存在過失，未盡反恐維安義務，導致恐怖事件發生，造成重大傷亡事故或者其他嚴重后果，根據責任主義原則，行為人無疑要對自己行為所導致的結果負責，承擔相應的刑事責任。追溯以往，大型體育賽事主要由政府主辦，公安部門在其他政府職能部門的配合下承擔賽事安全防范工作。隨著經濟體制改革和市場經濟的迅猛發展，體育賽事安全防范也走向市場化。目前，出現一些有資質的安保公司協同承擔體育賽事安全防范工作的情形，安全防范責任得以分化，防范主體打破固有限定，呈現多元化發展。根據防范義務程度高低，可以將防范主體作主要和次要之分。其中，“主要防范主體包括政府、賽事運作機構（包括主辦方、承辦方、協辦方等）、安保相關社會團體;次要防范主體包括贊助商、觀眾、運動員、裁判員、媒體以及其他社會團體”。[1]下文以主要防范主體為切入點，探討各類別主體責任的殊同。

關于大型體育賽事安全防范，刑法條文中涉及如下相關罪名：大型群眾性活動重大安全事故罪[2]、瀆職罪[3]。其中，根據瀆職罪不同的客觀表現，又以玩忽職守為最常見的行為類型。大型群眾性活動重大安全事故罪的行為人違反安全管理規定舉辦大型群眾性活動，如未取得公安機關許可證書、超出場地限定人數、安全設施不達標等，導致發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果，國家機關工作人員[4]與非國家機關工作人員均可成為本罪的犯罪主體。本罪為不作為犯罪，作為義務主要來源于《大型群眾性活動安全管理條例》及其他與活動密切相關的配套相關法律法規。玩忽職守罪屬于過失類犯罪，指由于國家機關工作人員的嚴重不負責任，未依照規定履行應盡的職責，玩忽職守，給公共財產、國家或人民利益帶來重大損失的行為。大型體育賽事特別是國際大型體育賽事，通常由主辦城市政府部門抽調人員組成賽事委員會。賽事委員會通常由國務院某部門或者某地政府牽頭，吸納體育、文化、教育等機構人員，搭建班子，組建議事協調機構，其人員亦屬于國家機關工作人員。鑒于賽事委員會組成人員如主席、黨組書記、秘書長、委員等均屬于國家機關工作人員，如若賽事委員會成員在承辦大型體育賽事過程中存在過失行為，客觀上給予恐怖分子可乘之機，導致重大人員傷亡以及重大公私財產損失等嚴重后果發生的，應當以大型群眾性活動重大安全事故罪或者玩忽職守罪追究其刑事責任。

同時，因大型體育賽事規模大、人員密、場所多，實踐中通常整合大量公安機關和政府其他部門工作人員，由分管安保的賽事組委會人員進行調度。在進行具體安保工作的過程中，如果公安機關工作人員和政府其他部門工作人員違反安全防范規章或條例，使得恐怖分子利用大型體育賽事造成重大人員傷亡或者財產損失的嚴重后果，也應依據《刑法》規定以大型群眾性活動重大安全事故罪、玩忽職守罪追究刑事責任。

值得注意的是，大型體育賽事也會將一些安保工作分配給有資質的社會安保公司或者集團，如若安保公司人員在大型體育賽事中未盡反恐維安義務，由于過失導致恐怖分子趁機危害賽事安全等嚴重后果的，按照現有法律規定，只能以大型群眾性活動重大安全事故罪追責定刑。行文至此，現有法律規定與大型體育賽事安全防范主體在責任層面嚴密嵌合，似無疏漏。但深究可知，實則存在根源性的錯亂和抵牾。

大型體育賽事反恐維安刑事立法之抵牾

為應對恐怖主義日漸猖獗的發展態勢，全球范圍內掀起“法治反恐”的浪潮，我國《反恐法》和《刑法》相關規定也明確了消除恐怖主義威脅、鏟除恐怖主義滋生土壤的堅定態度。但是，上述法律法規甚少規制體育賽事恐怖主義，即使涉及，也止步于懲罰恐怖分子，忽視了對大型體育賽事中反恐維安責任主體的配套規制。

考察我國《反恐法》和《刑法》相關規定，可知相關問題主要集中在以下兩點：第一，大型體育賽事中反恐維安主體違反反恐維安義務是否當然適用大型群眾性活動重大安全事故罪？第二，大型群眾性活動安全保衛工作的各種規范性文件所規定的安全防范義務是否包括反恐維安責任？

第一個問題答案是否定的。統觀我國現行立法和相關司法解釋，并無大型體育賽事安全防范主體如違反反恐維安義務，則依照大型群眾性活動重大安全事故罪定罪量刑的直接規定。法律空白之下，銜接散亂，試圖肯定第一個問題缺乏形式和實在根據。

第二個問題答案亦是否定的。根據《反恐法》第87條、第88條規定，大型體育賽事承辦單位反恐維安責任主要是：依照規定對進入大型活動場所、重點交通集散地等重點目標的人員、物品和交通工具進行安全檢查;安全檢查過程中如若發現違禁品和管制物品，應當予以扣留并立即向公安機關報告。由此可知，除負責大型活動的承辦工作外，大型體育賽事承辦單位在賽事舉辦過程中也應屬于防范恐怖襲擊重點目標的管理、運營單位。所以，界定大型體育賽事反恐維安責任的范圍和種類，可參照《反恐法》有關防范恐怖襲擊重點目標的管理、運營單位的安全防范義務和法律責任的規定，相關主體應在搜集整合恐怖主義相關情報信息、評估風險、制定應對預案、保障反恐怖主義工作有效進行等方面承擔相應義務。除上述主體外，大型體育賽事期間，公安機關、中國人民武裝警察部隊以及其他有關部門都屬于協助履行反恐維安義務的責任主體。

大型群眾性活動安全防范責任主要來源于2007年通過的《大型群眾性活動安全管理條例》。該條例第二章設定了大型群眾性活動的安全責任人——承辦者。按照條例規定，承辦者應在取得安全許可證明的前提下，制定大型群眾性活動安全工作方案、采取適當的安全措施、落實合理的安全責任制度。如臨時搭建設施、建筑物，需消除安全隱患。依照公安機關規定的要求和標準，配備相應的安全檢查設備，對活動參與人員進行安全檢查，準備應急救援所需設施，組織醫療救護、火災、應急疏散等突發事件演練，并配備專業、合格的安保人員團隊，維護活動安全，發生緊急情況時及時向公安機關報告。除大型群眾性活動的承辦者外，大型群眾性活動的場所管理者也負有安全防范義務，比如提供性能良好、符合標準的安全場所和器材，確保必要的停車場所，并進行疏導和維護秩序工作等。可見，以上規定主要是針對大型群眾性活動中的一般安全問題，并未涉及特定的反恐維安防范措施。

本文認為，國家既然以立法的方式將反恐義務和責任單獨規定，無論是出于刑事政策的考量還是政治性需求，實質上已經將反恐維安義務和一般安全防范義務分離開來。加之刑法中恐怖主義犯罪罪名的多樣化、刑法介入的提前化，都體現了有關反恐違法行為和犯罪行為的升格趨勢。打擊力度的提升意味著大型體育賽事中安全防范主體反恐維安的義務程度或也隨之高于大型群眾性活動中的一般安全防范義務。可以說，前者是針對“三股勢力”（暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力）的制裁和打擊，旨在緩解、抑制敵我矛盾的激發，而后者屬于人民內部的管理和監督，旨在避免人民內部矛盾的發生。二者存在性質上的根本差異。對于一般安全事故和大型體育賽事恐怖主義犯罪事故不加區分，統一適用上述罪名和法定刑，是在現有法律、法規、司法解釋框架下，對一般安全防范責任和大型體育賽事反恐維安責任的混同，同時也是對“零容忍”高壓反恐刑事政策的忽視，有違現行反恐刑法發展規律和態勢。因此，大型體育賽事反恐維安責任應重于大型群眾性活動中的安全防范責任，對于責任主體的追究，應適用不同的罪名或者法定刑幅度。但是，目前我國刑法責任事故類犯罪并未結合大型體育賽事進行深層規制。這一現狀，實質上反映了對大型體育賽事反恐維安重要性的忽視，導致大型體育賽中出現反恐維安過失行為無刑法可依、無法追責的尷尬境地，不利于發揮刑法的預防和威懾作用。

大型體育賽事反恐維安的刑事責任構建

一方面，在完善《反恐法》與《刑法》銜接規定的基礎上，增設罪名。針對大型體育賽事中具有反恐維安防范義務的主體，結合《反恐法》《大型群眾性活動安全管理規定》《突發事件應對法》等法律法規，增設“大型體育賽事反恐維安失職罪”。具體條文內容建議設置如下：“大型體育賽事中，違反《反恐法》安全防范規定，嚴重失職，未能有效避免恐怖事件，導致重大傷亡事故發生或者造成其他嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節特別惡劣的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”對于犯罪構成可進行如下解構：

關于犯罪客體可以界定為：大型體育賽事的公共安全，即大型體育賽事中不特定或多數人的生命、健康或重大公私財產的安全。

關于犯罪客觀方面可以界定為：大型體育賽事反恐維安安全防范主體，在大型體育賽事活動中，違反《反恐法》規定，在履行安全防范義務時存在懈怠、過失行為，致使恐怖分子侵擾賽事安全，發布恐怖威脅或者發動恐怖襲擊，造成重大傷亡事故或者其他嚴重后果。本罪行為形式主要表現為不作為，限定大型體育賽事反恐維安主體負有采取安全防范措施避免賽事場所發生恐怖事件的義務，且有能力履行該義務，而拒絕履行或不充分履行的情形。

關于犯罪主體可以界定為：本罪的犯罪主體為特殊主體，即對大型體育賽事反恐維安工作負有直接責任的人員，既包括體育賽事的承辦者或承辦單位直接負責的主管人員，也包括承接賽事安保工作的社會安保公司主管人員和直接責任人員。上述人員既可以是非國家機關工作人員（比如安保公司相關責任人員），也可以是國家機關工作人員（比如賽事組委會安保主管人員）。

關于犯罪主觀方面可以界定為：本罪的主觀方面為過失。具體而言，作為大型體育賽事中的安全防范主體，行為人基于對自己職務性質的了解和認知，應當預見到自身違反大型體育賽事安全防范義務的失職、懈怠行為，客觀上可能放縱恐怖分子實施恐怖威脅和發動恐怖襲擊，因疏忽大意沒有預見，或者雖然預見到行為可能導致的嚴重后果，但是未能正視結果實現的現實性，輕率相信可以避免，因而導致恐怖分子實施恐怖威脅或者發動恐怖襲擊等嚴重后果發生。

大型體育賽事反恐維安失職罪屬于典型的不作為犯罪。從法律意義上講，該罪作為義務來源于對危險的監督;從社會意義上看，該罪作為義務是社會分工精細化后的階段性要求。“在一個部落中，如果有人擔任武士，有人照顧孩子，有人捕獵，他就會比缺乏勞動分工的部落占據更大的優勢。環顧人類構建的文明，只有進行方向明確的協調行動，才會建成金字塔，形成古希臘社會，推動人類為生存進行抗爭，從一個渺小的生物體進化成這個星球的技術主宰。”[5]精準的社會分工推動人類社會的巨大發展，細化到大型體育賽事中，精準的責任劃分亦會推進人類對抗恐怖主義、粉碎恐怖主義的進程。

另一方面，增補條文內容，在大型群眾性活動重大安全事故罪中設置從重處罰規定。為緩解刑法罪名重構的壓力，也可在刑法第135條之一中增設第2款，將大型體育賽事中反恐維安過失行為視為大型群眾性活動重大安全事故罪的法定刑升格情節。這樣雖不如增設罪名邏輯嚴謹，但也有彌補立法隙漏之效。具體規定為：“大型體育賽事中，違反《反恐法》安全防范規定，造成重大傷亡事故或其他嚴重后果的，應從重處罰。”

概而論之，大型體育賽事反恐維安責任追究路徑如下：首先，符合《反恐法》第88條規定情形之一，未履行安全防范義務，由公安機關給予反恐維安責任主體警告，并責令改正，以示警誡。經公安機關責令改正后拒不改正的，依照《反恐法》規定，對大型體育賽事反恐維安防范主體處一萬元以上十萬元以下罰款。行為人違反《反恐法》等相關安全防范規定，后果嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》條文中有關大型體育賽事反恐維安失職罪的規定追究刑事責任。其中符合《刑法》第13條但書規定，屬于“情節顯著輕微，危害不大的”，不作為犯罪處理，依據《反恐法》或者其他法律、法規規定，給予治安管理行政處罰。

結語

當前，大型體育賽事成為恐怖分子發動襲擊的主要目標之一，賽事反恐維安工作已成為維護民眾生命財產安全、社會公共安全以及國家政治安全的重要部分。在打擊恐怖主義犯罪分子的同時，有必要有針對性地構建對象性配套罪名。在自由與秩序博弈的過程中，勢必會根據現實需求有所側重。從預防性刑事政策出發，不作為犯罪的增設是刑法實現社會有效控制的一種補充方式。至于正義，正如柏拉圖所說：“正義就是每個人各盡其職。”大型體育賽事反恐維安人員受其工作性質制約，理應依法履行安全防范義務。如因主觀過失未盡職責，不能有效阻止或避免恐怖事件發生，導致情節嚴重的后果發生，此時追究反恐維安人員刑事責任不是對正義的抹殺，而是正義的彰顯。

注釋

[1]費杰、譚小勇：《大型體育賽事安全防范主體及其法律責任研究》，《體育科研》，2011年第2期。

[2]根據《中華人民共和國刑法》第135條之一規定，舉辦大型群眾性活動違反安全管理規定，因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。

[3]根據《中華人民共和國刑法》第397條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。

[4]根據2005年出臺的《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》附則的規定，國家機關工作人員是指“在國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。”

[5][美]斯坦利·米爾格拉姆：《對權威的服從——一次逼近人性真相的心理學實驗》，趙萍萍、王利群譯，北京：新華出版社，2013年，第139頁。

參考文獻

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費杰、譚小勇，2011，《大型體育賽事安全防范主體及其法律責任研究》，《體育科研》，第2期。

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何榮功，2015，《社會治理“過度刑法化”的法哲學批判》，《中外法學》，第2期。

劉憲權，2016，《刑事立法應力戒情緒——以〈刑法修正案（九）〉為視角》，《法學評論》，第1期。

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責 編∕張 貝（見習）