淺談我國起重機械行業行政審批制度的演變和發展方向

吳鑫櫞

（中國特種設備檢驗協會，北京 100029）

1 許可制度的演變歷程

1.1 工業產品生產許可證許可階段

工業產品生產許可證制度的建立，源于1984年頒布的《工業產品生產許可證試行條例》（國發[1984]54號文）和《工業產品生產許可證管理辦法》（經質[1984]526號文）。據1985年全國工業產品生產許可證辦公室公布的生產許可證產品實施目錄，當時，建設部率先對塔式起重機、施工升降機實施了生產許可證管理，之后，生產許可證產品目錄幾經調整，原機械部管理的電動單梁起重機、電動雙梁起重機、電動葫蘆也納入了工業產品生產許可證目錄。期間，個別省、市的勞動部門還發放過起重機械制造認可證，以代替生產許可證。

1.2 特種設備制造單位許可證許可階段

2000年，《特種設備質量監督與安全監察規定》（原國家質量技術監督局令第13號）首次提出了特種設備概念，原本分歸各個部委管理的起重機械，大部分納入了特種設備范疇，由質量技術監督部門統一管理。隨著2003年《特種設備安全監察條例》（國務院令第373號）的實施，其第十四條明確提出特種設備制造單位需要通過質監部門的許可方可從事相應的活動，同年6月，頒布的《關于印發<機電類特種設備制造許可規則（試行）>的通知》(國質檢鍋[2003]174號）（以下簡稱“174號文”），標志著起重機械進入制造單位許可證許可階段。

2007年8月8日，原國家質檢總局批準發布了《特種設備制造、安裝、改造、維修質量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007），其首次明確了質量保證體系的建立原則和質量保證體系責任人員的要求及質量保證體系的基本要素和內容，幫助企業建立規范、科學的具有特種設備制造、安裝、改造、維修特點的質量保證體系。需要注意的是，《特種設備制造、安裝、改造、維修質量保證體系基本要求》取代了“174號文”中關于質保體系建立與運行方面的要求。因此，在2007年10月1日后的起重機械制造企業評審，基本要求執行依據是“174號文”，質保體系方面則是《特種設備制造、安裝、改造、維修質量保證體系基本要求》（TSG Z0004-2007）和《特種設備制造、安裝、改造、維修許可鑒定評審細則》（TSG Z0005-2007）。

1.3 特種設備生產許可證許可階段

2019年，國家市場監督管理總局（以下簡稱：市場監管總局）發布了《市場監管總局關于特種設備行政許可有關事項的公告》（2019年第3號），公告中制定了新的《特種設備生產單位許可目錄》。將起重機械許可項目由原來類型-型式-型號/參數統一簡化為設備類型（新目錄中稱為“子項目”），并且調整了參數級別劃分。同時，制造單位許可含安裝、修理和改造項目，企業不必再單獨申請安裝、改造、修理許可證。這兩項措施大大減少了企業行政審批的次數。5月13日，市場監管總局以22號公告的形式發布了《特種設備生產和充裝單位許可規則》（TSG 07-2019）。

2 許可制度的發展方向

2013年6月29日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《中華人民共和國特種設備安全法》，自2014年開始起施行。《中華人民共和國特種設備安全法》中第十八條國家按照分類監督管理的原則對特種設備生產實行許可制度。明確特種設備制造許可證，即TS認證。即表示特征設備的生產含設計、制造、安裝、改造、維修等項目）、使用、檢驗檢測相關單位由國家質量監督檢驗檢疫總局進行監督檢查，對于評定合格的單位下發從業許可，授予使用TS認證標志的管理行為。對于屬于特種設備領域，若規定時間內各制造、使用、檢測單位無法取得TS認證，國家則不許其在任何有關特種設備的領域展開經濟活動。

2019年1月16日，市場監管總局關于特種設備行政許可有關事項的公告〔2019年第3號〕國務院在全國推行“證照分離”改革的要求，推進《特種設備安全監管改革頂層設計方案》實施，將企業制度性的交易成本降低，強化特種設備的監督，通過不斷地征求意見，針對特種設備生產許可項目、作業人員和檢驗檢測人員資格認定項目，由市場監管總局進行了精簡整合。

2019年2月18日，市場監管總局對特種設備行政許可優化準入服務和加強事中事后監管措施的公告〔2019年第8號〕市場進入資質制度改革的方向為廢除這些資質制度，并轉向事中與事后的監管。為深入貫徹落實國務院的改革要求，在全國范圍內推行“證照分離”，有效降低企業制度性交易成本，強化特種設備監管，通過各方面的意見，市場監管總局制定了《特種設備行政許可優化準入服務和加強事中事后監管的措施》。

2019年5月13日，市場監管總局關于發布《特種設備生產和充裝單位許可規則》的公告〔2019年 第22號〕，市場監管總局制定了《特種設備生產和充裝單位許可規則》（TSG 07—2019），現予批準發布施行。

2019年9月12日，國務院發布關于加強和規范事中事后監管的指導意見國發〔2019〕18號。為轉變政府職能，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，加強并規范事中與事后監管，以公正監管促進公平的競爭，為打造市場化法治化國際化營商的環境，提出幾點意見。

2019年，許可制度得到了優化，從目錄的調整，許可的改革，到法規體系的優化。在資源配置中將市場的決定性作用充分地發揮出來，政府作者得到更好的發揮，持續深化“放管服”改革，堅持放管結合、并重，把行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，使事中事后監管體系更加公平公正、公開透明、簡約高效，形成市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局，提高市場主體競爭力和市場效率，推動經濟社會的持續健康發展。指導意見對重點領域實行重點監管。對食品、藥品、醫療器械等重點產品，建立以產品編碼管理為手段的追溯體系。

現行的特種設備設計、制造、安裝、修理、改造、檢驗資格申請實行的是行政許可制。若僅為掌握投資與生產經營情況，為市場監管提供準確可靠的信息，那備案制是否可以成為市場進入類行政審批的替代性制度，與進入審批相比的區別是：提交材料方面，提交備案的材料為企業地址、法定代表人、營業執照等基本經營信息，但審批中提交的材料是符合市場進入條件的；一般情況下備案無須審核，對于需要核查的備案，也只是核實備案信息的真實性、準確性，審批過程中是審查而進入審批，是對申請人是否符合進入條件的審查；從法律角度講，備案申請人對備案信息的真實性、準確性負責，若因備案不真實、不準確而出現的一切法律問題，由申請人承擔，必須通過審批后方可從事生產經營，否則，將會受到公法處罰甚至刑事責任。

針對能以其他方式控制的社會性危害活動，不僅要建立必要的監管制度，還需要替代性的制度。黑名單制度為市場進入類審批改革中最重要的替代性制度。國務院于2014年6月14日發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》，是關于社會信用體系建設的綱領性文件。綱要要求：“在現有行政處罰措施的基礎上，健全失信懲戒制度，各行業建立黑名單制度與市場退出機制。” 起重機械行業中安裝資質、制造資質管理不規范，制造質量把控不嚴格，一些有問題的起重機械流向市場，造成經濟損失。對這些安裝、制造單位予以降資質、網上公示，信息查詢系統查詢并責令進行整改，屢次發現不整改，建議列入黑名單，責令退出市場。

3 結語

我國經濟快速發展，特種設備數量迅猛增長，又發生多起重特大安全生產事故，造成重大人員傷亡和財產損失。《中華人民共和國特種設備安全法》的頒布是把人民生命財產安全放在第一位。目前，從法規方面而言，對特種設備生產實行許可制度。審批改革主要由行政主導、中央政府定期發布決定的形式推動，改革至今，主要是法律設定事項需要清理，進一步改革必定是全面清理和修訂法律方面。起重機械的市場進入類審批的改革，行政審批改革的順利推進還需要其他制度或改革的配合。