“陌生大城市”考驗(yàn)國(guó)家治理能力（討論）

樊鵬

2020年到來(lái)前夕的某個(gè)周末，德國(guó)警察在柏林街頭同時(shí)與數(shù)撥示威者周旋。在這一天，數(shù)百名左翼極端分子游行抗議他們經(jīng)常聚集的酒吧關(guān)門(mén)。不遠(yuǎn)處，警察正在與一群占據(jù)大樓的極“左”分子對(duì)峙，示威者投擲了石塊，造成幾名警察受傷。與此同時(shí)，有庫(kù)爾德人和左翼抗議者混在一起上街抗議土耳其對(duì)敘利亞采取行動(dòng)，有玻利維亞人上街抗議前總統(tǒng)莫拉萊斯，還有球迷在兩支柏林足球隊(duì)的同城德比中放煙花，一名警察因此受輕傷。這些場(chǎng)景的出現(xiàn)，是西方日常政治的集中反映，也是西方大都市治理的一個(gè)縮影。

大都市作為極具流動(dòng)性和活躍性的地區(qū)，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的特點(diǎn)，也集中了現(xiàn)代化過(guò)程中積累的主要矛盾。隨時(shí)冒出來(lái)的“陌生”問(wèn)題，隱匿的社會(huì)組織運(yùn)行，政治商談甚至對(duì)抗的日常性，這些是實(shí)現(xiàn)了較充分工業(yè)化的大都市地區(qū)治理的普遍特征。隨著中國(guó)大都市群落的加速崛起以及伴隨而來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的裂變，大都市地區(qū)的治理也將成為國(guó)家治理的重要任務(wù)和挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放40多年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大變化。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1980年的18.2%升至2019年的60.60%，2019年全國(guó)人戶(hù)分離人口2.80億，其中流動(dòng)人口高達(dá)2.36億；在中國(guó)的城市就業(yè)總?cè)丝谥校追Q(chēng)體制內(nèi)人員的單位就業(yè)人口，已經(jīng)低于14%。如果說(shuō)農(nóng)民工和巨大的人口流動(dòng)曾經(jīng)解構(gòu)了相對(duì)集中的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，那么持續(xù)的城市化進(jìn)程則肩負(fù)著對(duì)中國(guó)流動(dòng)社會(huì)進(jìn)行“再組織化”的任務(wù)。截至2019年底，全國(guó)人口規(guī)模突破千萬(wàn)的城市已達(dá)16座，中國(guó)擁有了世界級(jí)的超級(jí)大都市集群。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，大都市地區(qū)的要素和權(quán)力多樣性的構(gòu)成，社會(huì)組織系統(tǒng)的裂變聚合，以及市民精神秩序的變化等，對(duì)于城市社會(huì)的治理有著可觀的影響。

從要素構(gòu)成和政治多樣性來(lái)審視大都市，今天大都市治理所面對(duì)的對(duì)象，不是改革初期“陌生人”的問(wèn)題，而是陌生的社會(huì)形態(tài)和陌生的政治事務(wù)，是治理的陌生性問(wèn)題。在深圳南山區(qū)蛇口街道，形成了來(lái)自80多個(gè)國(guó)家、數(shù)以萬(wàn)計(jì)外籍人口組成的國(guó)際化社區(qū)。在深圳福田區(qū)香蜜湖街道，形成了多達(dá)8萬(wàn)韓國(guó)人口構(gòu)成的單一國(guó)際聚居區(qū)，面對(duì)這樣的社區(qū)類(lèi)型，傳統(tǒng)的街道辦和居委會(huì)體制常常會(huì)感到“陌生”，并加速尋找恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ撸鄬?zhuān)業(yè)力量合作解決管治能力不足的問(wèn)題。如果考慮到城市利益團(tuán)體以及由此構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系和政商關(guān)系新變化，今天大都市地區(qū)的多樣性，已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)多樣性、階級(jí)階層多樣性抑或社區(qū)類(lèi)型的多樣，更多還有政治意義上的多樣性。

大都市地區(qū)的社會(huì)組織系統(tǒng)也在加速演變。面對(duì)相對(duì)集中的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治功能結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)化新興組織管理能力和各類(lèi)社區(qū)的網(wǎng)格化治理，在一定程度上保持了對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制能力。伴隨著大都市群落的崛起，又恰逢新技術(shù)革命的發(fā)生，其為社會(huì)交互網(wǎng)絡(luò)的成長(zhǎng)提供了迅捷的技術(shù)支撐，大都市地區(qū)的社會(huì)組織系統(tǒng)呈現(xiàn)出顯著的“去結(jié)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)，社會(huì)的組織特征和權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出某種非組織性，即社會(huì)力量的橫向蔓延，不能被結(jié)構(gòu)化為類(lèi)似傳統(tǒng)意義上“支部建在連上”式的物理空間和身份群體一致，城市治理面對(duì)的是一個(gè)不能被簡(jiǎn)化的樂(lè)譜。在超級(jí)大都市，社會(huì)新聞比任何政治敘述顯得更加“真實(shí)”，一些偶然的事件，在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體中迅速燃爆，“社會(huì)”不宣而至，臨時(shí)聚集形成一個(gè)看不見(jiàn)的龐大力量，對(duì)于啟動(dòng)某些行政乃至政治意義上的行動(dòng)，發(fā)揮了奇特的功效。

大都市地區(qū)還孕育了觀念形態(tài)的復(fù)雜構(gòu)成。大城市地區(qū)是后現(xiàn)代因素比較集中的地方，環(huán)保主義、綠色運(yùn)動(dòng)、同性戀權(quán)利、少數(shù)族裔、宗教、移民都是在大城市地區(qū)更為常見(jiàn)。單純依靠一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)或者經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，已經(jīng)很難覆蓋大城市中復(fù)雜多元的價(jià)值訴求。以“白左”價(jià)值為例，過(guò)去我們以為這是西方世界的事情，但是在大都市治理意義上，“白左”是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這種思潮的擴(kuò)散與都市的生產(chǎn)方式、商品交換方式、社會(huì)交互方式以及人們對(duì)生活意義的理解密切相關(guān)。“白左”建構(gòu)了某種后現(xiàn)代化的精神社區(qū)，全世界的“白左”大多出現(xiàn)在大都市地區(qū)。在這樣的環(huán)境下，政府原先依賴(lài)的一套管制理念、工具、策略有可能與大城市的現(xiàn)行社會(huì)形態(tài)、結(jié)構(gòu)、微觀細(xì)胞機(jī)理甚至觀念精神秩序出現(xiàn)不對(duì)接的情況。

過(guò)去40年，中國(guó)在高速工業(yè)化過(guò)程中，盡管社會(huì)組織系統(tǒng)加速演變，但總體上沒(méi)有出現(xiàn)西方工業(yè)化國(guó)家常常出現(xiàn)的“上帝已死”般的意識(shí)形態(tài)失序問(wèn)題，總體上沒(méi)有被超越發(fā)展階段的意識(shí)形態(tài)所左右，尤其是沒(méi)有讓極端價(jià)值牽著鼻子走，這是中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。但仍須留意，隨著一系列條件的變化，中國(guó)的社會(huì)觀念形態(tài)尤其是大都市地區(qū)的精神秩序，正在發(fā)生顯著變化。極端觀念在大都市地區(qū)的有組織化聚集，不僅會(huì)制造價(jià)值對(duì)立，而且將對(duì)發(fā)展型政府的議程設(shè)置、資源配置和重大決策形成無(wú)形掣肘。

在上述意義上，重新理解城市對(duì)于國(guó)家治理的意義，意味著要在政治變遷、社會(huì)組織系統(tǒng)的復(fù)雜裂變以及治理的“陌生性”意義上來(lái)理解治理的風(fēng)險(xiǎn)與考驗(yàn)，及時(shí)革新治理理念和思路，提高現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力，將更廣泛的風(fēng)險(xiǎn)因素及時(shí)轉(zhuǎn)化為城市共同體建設(shè)的動(dòng)力。▲

（作者是中國(guó)社科院創(chuàng)新工程“重大風(fēng)險(xiǎn)與重大考驗(yàn)”項(xiàng)目組首席研究員）