基于協(xié)同視角的國家監(jiān)察與國家審計貫通機(jī)制

劉振宇 霍沛

摘要：我國監(jiān)督體系的構(gòu)建既離不開國家監(jiān)察作用的發(fā)揮，也離不開國家審計職能的發(fā)揮。本文的研究重 點是基于協(xié)同視角，探索國家監(jiān)察與國家審計的貫通機(jī)制。首先對國家監(jiān)察和國家審計進(jìn)行簡要闡述，并分析了 二者異同和協(xié)同的必要性。接著闡述了國家監(jiān)察與國家審計在協(xié)同中存在的阻礙因素，最終得出二者的貫通機(jī)制。

關(guān)鍵詞：協(xié)同視角;國家審計;國家監(jiān)察

一、引言

長期以來，對于監(jiān)審合一還是監(jiān)審分立的理論討 論，不同學(xué)者具有不同觀點。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)推進(jìn) 監(jiān)審合一，有些學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)分 開，還有部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國家審計并人到國家監(jiān) 察機(jī)制中。2018年《監(jiān)察法》的出臺以及我國監(jiān)察體制 改革的推進(jìn)，我國確立實行監(jiān)審分立模式。

20世紀(jì)70年代哈肯提出了協(xié)同的概念，協(xié)同理論 認(rèn)為在整個環(huán)境中，不同系統(tǒng)雖然屬性不同，但是各系 統(tǒng)間存在相互影響和相互合作的關(guān)系。國家監(jiān)察和國 家審計均是國家監(jiān)督體系的重要組成，均在國家腐敗 治理中發(fā)揮著監(jiān)督職能。因此，國家監(jiān)察和國家審計 都是國家監(jiān)督的子系統(tǒng)，二者存在相互影響和相互合 作的關(guān)系。2019年十九屆四中全會指出，要推進(jìn)紀(jì)檢 監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等統(tǒng)籌銜接，發(fā)揮國家審計等監(jiān)督職能 作用，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。由此可見， 基于協(xié)同視角研究國家監(jiān)察與國家審計的貫通機(jī)制具 有重要的時代意義，也是國家監(jiān)察體制改革和國家審 計新發(fā)展趨勢下的必然選擇。

二、國家監(jiān)察與國家審計概述

1.國家監(jiān)察概述

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，我國的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)是中 華人民共和國監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委的性質(zhì)是監(jiān)察 機(jī)關(guān)，既不屬于行政機(jī)關(guān)也不屬于司法機(jī)關(guān)，是中國特 色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。從監(jiān)察對象來看，機(jī)關(guān)的公務(wù) 員、國企管理人員以及其他依法履行公職的人員均是 監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象，可見監(jiān)察范圍十分廣泛。監(jiān)察 職責(zé)方面，主要包含三項：第一，監(jiān)督，主要指監(jiān)察機(jī)關(guān) 在其監(jiān)察職責(zé)范圍內(nèi)實施監(jiān)督檢查;第二，調(diào)查，主要 指對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;第三，處置，包含 政務(wù)處分、問責(zé)、移交起訴和提出監(jiān)察建議。從監(jiān)督機(jī) 制來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，監(jiān)察工作信息應(yīng)依法公開，接受社會監(jiān)督。

隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，有利于加強(qiáng)統(tǒng)一 領(lǐng)導(dǎo)，特別實在反腐工作方面。國家監(jiān)察委和紀(jì)檢委 等部門共同合作，推進(jìn)我國反腐敗工作深人發(fā)展。同 時，《監(jiān)察法》的出臺也有利于推進(jìn)國家監(jiān)察全覆蓋，保 證我國監(jiān)察工作有法可依，也有利于整合分散力量共 同推進(jìn)反腐倡廉。

2.國家審計概述

根據(jù)《審計法》，審計署由國務(wù)院設(shè)立，負(fù)責(zé)全國審 計工作的開展。國家審計的客體不僅包含國務(wù)院及地 方人民政府的財政收支，而且包含國有金融機(jī)構(gòu)、企業(yè) 事業(yè)單位等財務(wù)收支情況。國家審計的審計事項主要 包含三方面：第一，國有資產(chǎn)、公共資金等的分配和使 用的真實合法性與效益性;第二，領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)責(zé)任 的履行情況;第三，生態(tài)保護(hù)責(zé)任等情況。國家審計與 內(nèi)部審計和社會審計共同構(gòu)成我國的三大審計。

國家審計就有法定性和較強(qiáng)的權(quán)威性，這是由國 家審計的地位所決定的，同時還具有獨立性，這是國家 審計發(fā)揮監(jiān)督功能的重要條件。國家審計不僅有利于 審查相關(guān)工作人員違反財經(jīng)法規(guī)的行為，而且有利于 預(yù)防和警示相關(guān)工作人員，有利于提升國家治理能力， 也有利于反腐倡廉工作的深人推進(jìn)。

3.國家監(jiān)察與國家審計的異同分析

相同點：第一，二者均屬于國家監(jiān)督體系不可分割 的一部分。國家監(jiān)督體系致力于對權(quán)力運(yùn)行的制約 和監(jiān)督，因此國家監(jiān)察和國家審計都是其重要組成部 分，均具有監(jiān)督職能，在監(jiān)審分離模式下，二者共同發(fā) 揮職能。第二，二者均具有獨立性。監(jiān)察委員會獨立 行使監(jiān)察權(quán)，審計機(jī)關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，二者從 機(jī)構(gòu)設(shè)置到職責(zé)權(quán)限均具有獨立性，不瘦他行政機(jī)關(guān) 等主體的干擾。二者獨立性的發(fā)揮也有利于提升監(jiān) 督效果。第三，目標(biāo)具有一致性。無論國家監(jiān)察還是 國家審計，都對廉政建設(shè)具有積極影響。另外，二者也都有利于實現(xiàn)抵御風(fēng)險的目標(biāo)，促進(jìn)國家治理能力 的提升。

不同點：第一，法律依據(jù)存在一定差異。國家監(jiān)察 和國家審計都應(yīng)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)開展工作，但是 二者依據(jù)的具體法律有所不同。國家監(jiān)察工作主要依 據(jù)《監(jiān)察法》，而國家審計則依據(jù)《審計法》開展具體的 審計工作。第二，職責(zé)權(quán)限存在不同點。國家監(jiān)察委 具有處置權(quán)，可以對公職人員進(jìn)行政務(wù)處分等，但國家 審計機(jī)關(guān)則不具有處置職責(zé)，更多職責(zé)表現(xiàn)在監(jiān)督和 調(diào)查，這也是二者最主要的區(qū)別。第三，監(jiān)督范圍存在 差異。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍是所有公職人員，而 國家審計機(jī)關(guān)則側(cè)重于維護(hù)財經(jīng)秩序，重點對國有資 產(chǎn)和公共資金等方面的監(jiān)督。從這一點來看，國家監(jiān) 察的監(jiān)督范圍更廣。

4.國家監(jiān)察與國家審計協(xié)同的必要性

第一，二者能夠相輔相成，形成合力。根據(jù)協(xié)同理 論，國家監(jiān)察與國家審計能夠相互合作，能夠增強(qiáng)國家 監(jiān)督體系的合力作用。同時，從二者的相同點來看，有 效的協(xié)同也能共同推進(jìn)反腐倡廉目標(biāo)的形成，從而形 成優(yōu)勢互補(bǔ)。第二，二者協(xié)同不存在法理上面的問題。 在監(jiān)審分立模式下，國家監(jiān)察與國家審計同屬國家監(jiān) 督體系，各自在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督職能。國家 審計通過審計證據(jù)收集和分析，配合國家監(jiān)察機(jī)關(guān)完 成監(jiān)督工作。第三，二者協(xié)同有利于形成良好的生態(tài) 系統(tǒng)。二者都是為腐敗治理服務(wù)的有效手段，通過相 互支撐與融合，有利于全面覆蓋監(jiān)督體系的形成。

三、國家監(jiān)察與國家審計協(xié)同中存在的阻礙 因素

1. 二者存在權(quán)責(zé)交叉

從國家監(jiān)察和國家審計的共同點來看，二者都發(fā) 揮著監(jiān)督職能，雖然監(jiān)督的范圍存在差異，但是總有一 些權(quán)責(zé)交叉的部分。 從二者的職責(zé)來看， 監(jiān)督權(quán)和調(diào) 查權(quán)的行使過程中容易產(chǎn)生職責(zé)交叉的情況。例如， 在對某地方政府領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和 審查時，二者均具有職責(zé)權(quán)限，如何劃分職責(zé)、如何履 行各自職責(zé)并沒有具體規(guī)定。這時，二者職責(zé)交叉就 可能產(chǎn)生推倭等問題，不利于監(jiān)督效率的提升，也可能 會影響審查結(jié)果，從而造成問題線索遺漏等情況，最終 造成嚴(yán)重后果。所以，只有通過構(gòu)建貫通機(jī)制，才能促 進(jìn)二者協(xié)同發(fā)展，從而發(fā)揮合力作用，推進(jìn)一致目標(biāo)的 實現(xiàn)。

2. 二者溝通交流機(jī)制不暢

監(jiān)審分立的模式下，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對于職務(wù)違法 和犯罪案例調(diào)查后，會對部分案件結(jié)果進(jìn)行公開，一般會在國家監(jiān)察委的網(wǎng)站或者新聞中公開對公職人員的 處置結(jié)果。國家審計結(jié)果一般也會在官方網(wǎng)站或者新 聞中進(jìn)行公開，或者用于審計內(nèi)部交流。二者雖然都 遵循了信息公開的規(guī)定，但是國家監(jiān)察委和審計機(jī)關(guān) 之間對于案件結(jié)果和案例等內(nèi)容的交流學(xué)習(xí)內(nèi)容并不 多，更多是在各自的垂直體系內(nèi)進(jìn)行交流。此外，二者 之間的溝通機(jī)制也存在不暢通的情況。這主要是由于 二者對于相互溝通的意識并不強(qiáng)，并且國家監(jiān)察委獨 立行使監(jiān)察權(quán)的時間還比較短，還需要時間與國家審 計機(jī)關(guān)進(jìn)行磨合。

3. 二者未形成優(yōu)勢互補(bǔ)

一方面，人才方面未形成優(yōu)勢互補(bǔ)機(jī)制。國家監(jiān) 察人員和審計人員還在各自獨立的機(jī)構(gòu)體系內(nèi)行使職 權(quán)，實踐中并未進(jìn)行定期交流、學(xué)習(xí)或者調(diào)用等。這樣 不利于監(jiān)察人員和審計人員相互彌補(bǔ)不足，也不利于 雙方的高素質(zhì)人才向更高水平提升。另一方面，技術(shù) 方面未形成優(yōu)勢互補(bǔ)。國家監(jiān)察和國家審計的實踐中， 二者在數(shù)據(jù)和信息方面存在交叉的部分。但從實際工 作來看，二者并未建立完善的共享機(jī)制，還存在一些資 源浪費(fèi)、二次收集等情況，不利于二者工作效率的提升， 也不利于對資源的優(yōu)化利用。由此可見，國家監(jiān)察與 國家審計只有形成優(yōu)勢互補(bǔ)，才能更好地發(fā)揮合力作用。

4. 二者各自存在需要改善的方面

國家監(jiān)察與國家審計要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展， 首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到各自存在的不足之處。國家監(jiān)察體制中，還存 在程序不規(guī)范的問題。雖然《監(jiān)察法》規(guī)定了國家監(jiān)察 機(jī)關(guān)的工作權(quán)限和程序等內(nèi)容，但是相應(yīng)的配套實施 條例和制度并未出臺，實際監(jiān)察工作千變?nèi)f化，在調(diào)查 職務(wù)違法和犯罪案件時容易出現(xiàn)不準(zhǔn)確和不規(guī)范等問 題。國家審計中，則存在審計廣度和深度有待拓展問 題，在實際工作中可能會造成審計結(jié)果存在偏差、可信 度低等不良后果。本文僅對二者存在的主要問題進(jìn)行 闡述，其他問題不做贅述。只有二者各自改善存在的 問題，才能在協(xié)同中更好發(fā)揮自身職能，從而推進(jìn)貫通 機(jī)制的形成。

四、國家監(jiān)察與國家審計的貫通機(jī)制

1.優(yōu)化協(xié)同環(huán)境，重塑協(xié)同關(guān)系

近年來，中央多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革以 及國家審計全覆蓋的重要性。這說明我國不斷優(yōu)化外 部環(huán)境，為國家監(jiān)察與國家審計的協(xié)同提供環(huán)境保障。 今后，我國還應(yīng)在現(xiàn)有會議精神的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化協(xié) 同發(fā)展的外部環(huán)境，促進(jìn)國家監(jiān)察與國家審計協(xié)同效 率的提升。從協(xié)同關(guān)系來看，現(xiàn)有的協(xié)同機(jī)制體制還 存在一定弊端，因此我國需要探索二者協(xié)同關(guān)系的重塑。國家審計應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，充分發(fā)揮搜集審計 證據(jù)的優(yōu)勢，為國家監(jiān)察提供案件線索。由于國家監(jiān) 察無法實現(xiàn)與國家審計相同的定期、常態(tài)化監(jiān)督，因此 可以依據(jù)國家審計提供的線索，經(jīng)過調(diào)查找到違法和 犯罪案件的關(guān)鍵證據(jù)。

2.明確權(quán)責(zé)，推進(jìn)貫通融合

《監(jiān)察法》和《審計法》中分別規(guī)定了國家監(jiān)察和國 家審計的職責(zé)，均以單獨一章的形式進(jìn)行規(guī)定。由此， 國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深人學(xué)習(xí)各自法律 依據(jù)，充分了解各自的職責(zé)范圍和管轄權(quán)限，這樣才能 明確二者的權(quán)責(zé)劃分。同時，在實踐中不斷探索最適 合的協(xié)同模式，避免權(quán)責(zé)交叉問題的發(fā)生。在具體的 案例中，國家監(jiān)察如何行使監(jiān)察權(quán)，國家審計如何行使 監(jiān)督權(quán)，而又不發(fā)生權(quán)限交叉，只能通過實踐磨合才能 解決。隨著二者協(xié)同實踐的發(fā)展，相應(yīng)法律法規(guī)也應(yīng) 當(dāng)進(jìn)行修訂或修正，從而更加完整準(zhǔn)確地規(guī)定國家監(jiān) 察機(jī)關(guān)和國家審計機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，避免在實踐中因權(quán)責(zé) 不清而造成工作效率低下等問題。總而言之，明確權(quán) 責(zé)是國家監(jiān)察與國家審計構(gòu)建貫通機(jī)制的前提條件。

3.加強(qiáng)協(xié)同意識，暢通溝通交流機(jī)制

第一，協(xié)同意識尤為重要。正確的協(xié)同關(guān)鍵具有 激勵作用，能夠促進(jìn)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家審計機(jī)關(guān)之 間緊密合作。同時，我國應(yīng)當(dāng)通過會議精神、政策意見 等強(qiáng)調(diào)二者協(xié)同的重要性，讓有關(guān)工作人員自覺形成 協(xié)同意識。第二，線索傳遞機(jī)制必不可少。國家審計 在審查過程中，發(fā)現(xiàn)并收集風(fēng)險問題及線索后，可以移 交給國家監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處置;國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查案 件中，發(fā)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任等相關(guān)的線索，也可以將線索傳 遞給國家審計機(jī)關(guān)，從而形成真正意義上的貫通。第 三，案例溝通交流值得重視。無論是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)還 是國家審計機(jī)關(guān)，在對整理自身的優(yōu)秀查辦案例后，可 以將案例進(jìn)行互相交流學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)其中的成功經(jīng)驗和 創(chuàng)新方法，從而彌補(bǔ)自身不足。

4.推進(jìn)資源共享，形成優(yōu)勢互補(bǔ)

第一，人才優(yōu)勢互補(bǔ)。國家監(jiān)察人員和國家審計 人員可以定期組織交流學(xué)習(xí)，共享工作中的成功經(jīng)驗， 通過有效協(xié)同推進(jìn)整體工作效能提升。另外，監(jiān)察機(jī) 關(guān)和審計機(jī)關(guān)也可以采用人才定期調(diào)用的方式， 對各 自的人才力量進(jìn)行補(bǔ)充。第二，技術(shù)優(yōu)勢互補(bǔ)。無論 是國家監(jiān)察還是國家審計， 信息化都是二者發(fā)展的必 然趨勢，利用先進(jìn)技術(shù)提升二者的協(xié)同效率也是十分 可取的。二者應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身技術(shù)現(xiàn)狀，吸收對方的優(yōu) 勢技術(shù)，從而更好地推進(jìn)貫通機(jī)制。第三，推進(jìn)資源共 享機(jī)制建立。國家審計發(fā)展中，巳經(jīng)借助大數(shù)據(jù)技術(shù) 建立了多個數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了與多個部門數(shù)據(jù)的銜接，在審計質(zhì)量提升中發(fā)揮著不可估量的作用。國家監(jiān)察機(jī) 關(guān)可以通過與審計機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)共享，快速獲取案件所 需線索，從而更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。

5.改善各自問題，完善協(xié)作機(jī)制

從國家監(jiān)察來看，在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，完善條例 等配套制度是關(guān)鍵。相關(guān)的配套制度應(yīng)當(dāng)對國家監(jiān) 察機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，避免其在調(diào)查、執(zhí) 法過程中的不合規(guī)行為。同時，應(yīng)當(dāng)建立考評體系， 對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效率和效果進(jìn)行綜合評價，從 而促進(jìn)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)完善自身工作程序。從國家審 計來看，應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)審計全覆蓋，在重點審計基礎(chǔ) 上拓展審計廣度;在對被審計對象的問題進(jìn)行分析時， 還應(yīng)借助多維度分析拓展審計深度，從而提升國家審 計質(zhì)量。二者各自改善問題后，應(yīng)當(dāng)共同推進(jìn)貫通機(jī) 制的形成，發(fā)揮監(jiān)督合力，共同推進(jìn)我國反腐敗治理 水平的提升。

五、結(jié)論與展望

協(xié)同理論為國家監(jiān)察與國家審計貫通機(jī)制的形成 提供了堅實的理論基礎(chǔ)，二者相互合作能夠更好地發(fā) 揮監(jiān)督合力，推進(jìn)國家監(jiān)督體系的完善。國家監(jiān)察與 國家審計既有相同點也有不同點，認(rèn)識到二者的協(xié)同 發(fā)展十分必要。與此同時，還應(yīng)注意國家監(jiān)察與國家 審計協(xié)同中存在的不利因素，本文的研究重點在于探 索國家監(jiān)察與國家審計的貫通機(jī)制。在理論研究的 基礎(chǔ)上，通過對比分析、因果分析等方法，得出相應(yīng)結(jié) 論，應(yīng)當(dāng)從協(xié)同環(huán)境、明確權(quán)責(zé)、協(xié)同意識、優(yōu)勢互補(bǔ) 和改善問題五方面推進(jìn)貫通機(jī)制。今后，隨著國家監(jiān) 察體制改革的深人，以及國家審計的不斷完善和發(fā)展， 二者的貫通機(jī)制必將發(fā)揮監(jiān)督合力，共同推進(jìn)反腐敗 治理工作邁向新臺階，也必將形成監(jiān)察和審計全覆蓋 模式。

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（責(zé)任編輯：何卉）