深化科技體制改革要注重發揮“新型舉國體制”的制度優勢

王皓田

2020年10月，黨的十九屆五中全會將創新擺在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，進一步明確提出要建設科技強國。會議審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，再次明確提出“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”。當前，世界正面臨著百年未有之大變局，世界經濟與科技競爭日趨激烈，我國正處在世界新一輪科技革命和產業變革與我國轉變發展方式的歷史性交匯期，完善新型舉國體制，提升國家創新體系的整體效能，才能實現關鍵核心技術重大突破，從容應對國家安全和發展、社會大局穩定的重大風險挑戰，向世界科技強國邁進。深化科技體制改革，發揮好“新型舉國體制”的制度優勢，必須明確新型舉國體制提出的針對性，把握新型舉國體制歷史連續性與創新性的內在特征。在此基礎上，研究提出發揮“新型舉國體制”的制度優勢的政策建議。

一、“新型舉國體制”是針對科技創新提出的

舉國體制是以國家利益為最高目標，動員和調配全國之人力、物力、財力，實現國家級別重大戰略項目的工作體系和運行機制。發揮舉國體制的優勢推動科技創新是新中國成立以來重大科技活動組織實施的重要經驗，“兩彈一星”、載人航天、雜交水稻、高性能計算機、探月工程等為標志的一大批重大科技成就都是在舉國體制下完成的。舉國體制在我國發展不同階段，呈現出不同的形式，也將發揮不同的歷史作用。因此，在中國特色社會主義市場經濟條件下，需要探索建立科技創新“新型舉國體制”。

2006年2月，國務院印發《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，明確提出“堅持社會主義制度，把集中力量辦大事的政治優勢和發揮市場機制有效配置資源的基礎性作用結合起來，為科技事業的繁榮發展提供重要的制度保證”。2010年5月，國務院批轉發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見》，提出“探索完善社會主義市場經濟條件下科技創新舉國體制，全面推進國家創新體系建設”，科技創新舉國體制被提出，新型舉國體制的概念雛形基本形成。2011年7月，《國家“十二五”科學和技術發展規劃》正式發布，明確提出“加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制”，第一次在規劃文件中正式運用“新型舉國體制”這一詞匯。2012年9月，中共中央、國務院印發《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，要求“注重發揮新型舉國體制在實施國家科技重大專項中的作用”，明確了新型舉國體制在科技創新中作用的范圍。隨后，在《“十三五”國家科技創新規劃》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中再次明確提出，要探索社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制，在重大關鍵項目上發揮新型舉國體制的制度優勢。2018年北斗三號基本系統建成并提供全球服務，是新型舉國體制的成功探索。2019年2月，慶祝探月工程嫦娥四號任務圓滿成功，習近平總書記指出“是探索建立新型舉國體制的又一生動實踐”。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。2020年3月，習近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關工作時強調，要完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制。

二、“新型舉國體制”是邁向世界科技強國必由之路

習近平總書記多次強調指出，要堅定不移走中國特色自主創新道路，自主創新是攀登世界科技高峰的必由之路，要結合社會主義市場經濟新條件，發揮好這條道路的優勢。走自主創新之路，需要以世界眼光建立與之相配合的頂層設計，社會主義市場條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制便是有益的探索。構建新型舉國體制是深入推進科技體制改革的必然選擇，加快建設創新型國家的客觀需要，保障國家安全的現實要求，是邁向科技強國的必由之路。

一是破除傳統體制弊端，深入推進科技體制改革的必然選擇。新中國成立初期，為了迅速改變國內“一窮二白”、國際全面封鎖的狀況，逐步形成了集中力量辦大事的獨具特色的舉國體制，并取得了豐碩的成果。然而，隨著系統規模擴大與管理難度提高，傳統舉國體制也暴露出一些突出的問題：資源過度集中在中央政府手里，限制了各主體的積極性;高度集中管理的模式，不可避免地產生官僚主義、形式主義，很難隨著形勢變化而靈活變革，這些影響到現在仍然存在。新型舉國體制建立于市場在資源配置中起決定性作用的基礎之上，將資源配置效益最大化和效率最優化的優勢相結合，兼顧目標實現與經濟效益，激發各主體的積極性，是我國深入推進科技體制改革的必然選擇。

二是強化國家戰略科技力量，加快建設創新型國家的客觀需要。黨的十八大以來，我國實施創新驅動戰略，把科技創新擺在國家發展全局的核心位置。科技創新能力持續提升，戰略高技術不斷突破，基礎研究國際影響力大幅增強。堅持自主創新，增強自主創新能力是實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的根本。“新型舉國體制”就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會主義集中力量辦大事的制度優勢，推動政產學研用相結合，形成推進自主創新的強大合力。通過構建“新型舉國體制”，加強統籌協調，促進自主創新，才能把科技創新真正作為提高社會生產力和強化國家戰略科技力量的重要支撐，進一步提高我國的綜合競爭力，加快建設創新型國家的步伐。

三是突破科技圍堵與封鎖，保障國家安全的現實要求。當前一些發達國家“反全球化”逆流洶涌，貿易保護主義日益加重，我國在核心技術方面的困境日益明顯。不穩定的外部環境迫切要求我們發揮“新型舉國體制”的制度優越性，作用于國家科技重大專項，在關鍵領域、核心技術、“卡脖子”的地方集中力量展開攻關。只有把核心技術、大國重器牢牢掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發展的主動權，才能在科技競爭和未來發展中占據戰略制高點，實現整體科技水平從跟跑向并行、領跑的戰略性轉變，甚至在5G、量子通訊、云計算等重要科技領域成為引領者，在新興前沿交叉領域成為開拓者，為保障國家安全提供有力的科技支撐。

三、“新型舉國體制”的傳承與創新

舉國體制的核心就是集中力量辦大事，充分用好全社會每個層面的資源，充分調動全社會每個層面組織、個人的積極性，政策由上而下貫徹、落實，不打折扣又因地制宜，共同實現重大戰略目標。新型舉國體制就是要明確這一歷史連續性并未改變，但又要依據發展階段的變化，針對傳統舉國體制的局限和矛盾，探索舉國體制在新時代如何發揮出更強大的創新效能，這將體現在新型舉國體制的“新”上。具體而言，新型舉國體制具有以下幾方面的特征。

一是內在核心：集中力量辦大事。新中國成立以來形成的獨具特色的舉國體制，主要體現在集中力量辦大事上。就是要充分發揮中國共產黨的統籌協調和整合作用，充分發揮人民政府政策規范和引導作用，調動全國、全社會的資源和力量，從而完成重大戰略任務。習近平總書記指出，“我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業的重要法寶，過去我們搞“兩彈一星”等靠的是這一法寶，今后我們推進創新跨越也要靠這一法寶。”新型舉國體制就是要傳承和沿用這一法寶，實施重大專項和重大工程，組織全社會力量來推動。

二是基本內涵：市場在資源配置中起決定性作用。讓市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用，讓兩者相結合發揮各自優勢并形成協同創新的合力，促使資源配置效益最大化和效率最優化，這是新型舉國體制的基本內涵。因此，構建社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制，要求政府轉換角色，改變只有行政配置資源才能實現集中力量辦大事的理念，政府的作用在于構建體制，做好頂層設計，統籌引導各方力量以形成合力。明確市場機制是社會資源配置和經濟活動的主導動力，企業是突破關鍵領域核心技術的重要力量和創新主體。

三是重要方向：政產學研用相結合。構建新型舉國體制，要緊密結合經濟社會發展的重大需求，統籌考慮經濟性與應用性，推動政產學研用相結合是實施新型舉國體制的重要方向。這就要求實施新型舉國體制，實現科技創新既要注重技術端的目的取向與技術鏈，也要注重價值端的應用性和利益訴求，兼顧各方利益分配和利益實現，充分調動人才的積極性、主動性、創造性，在技術、研發、市場、產業之間保持動態平衡。

四是作用領域：科技重大專項和關鍵核心技術。當前，世界新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，國際競爭突出表現為科技實力和創新能力的競爭。然而，我國科技基礎仍然薄弱，科技創新能力特別是原始創新能力還有很大差距，關鍵領域核心技術受制于人的局面沒有從根本上得到改變。習近平總書記明確指出“真正的核心技術是買不來的”，而且在這樣的形勢下，靠市場自發力量也是搞不起來的。因此，要發揮新型舉國體制的制度優勢，明確作用領域為事關國家安全、長遠目標的科技重大專項和關鍵核心技術領域，而不是取代那些適宜分散式資源配置的科技創新項目，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。

四、發揮“新型舉國體制”的制度優勢需要完善五個機制

深化科技體制改革，發揮“新型舉國體制”的制度優勢，關鍵是要做好頂層設計，以世界眼光去做頂層設計。需要完善組織管理機制、資源配置機制，利益分配機制、成果轉化與產權保護機制、考核評價機制，最終形成政產學研相結合的利益共同體和具有國際競爭力的關鍵核心技術創新能力。

一是完善組織管理機制，建立高效的創新組織體系。新型舉國體制下，政府部門在科技創新中承擔著組織者和管理者的職能，是整個研發體系的核心和“大腦”，其優勢就在于組織能力強、資源調配廣，利益分配處于超然地位。在宏觀層面，由中央政府、科技主管部門宏觀指導，通過“政府擁有、委托運營”的運作模式，促進各類創新平臺良性高效運轉，同時發揮國家科技資源宏觀統籌作用;在微觀層面，明確各類創新平臺的獨立法人地位，依托單位職責以保障其建設和運行為主，充分賦予各類創新平臺擁有相對獨立的自主權，通過理事會領導下的主任負責制開展運營管理。

二是完善資源配置機制，實現創新治理范式的轉變。新型舉國體制下，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓企業成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體。加快轉變政府職能，轉變只有用行政手段才能達到“舉全國之力”效果的理念，通過抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務，統籌引導各方力量，促進創新資源的積聚。政府要加大對基礎研究的人員經費和運行經費的支持，把基礎研究基金項目形式的輔助支持變更為預算撥款形式的穩定支持，讓從事基礎研究的科研人員擺脫要經費、跑項目的困境，把科研人員的精力主要投入在科學研究上。在政府主導實施的科研項目中，并非就意味著市場機制的缺失，在某些環節中市場方式同樣能夠調動各方積極性，獲得更好的效益和更加清晰的目標。要整合社會資本、高校、科研院所等各方力量參與到重大技術攻關中，構建良性互動、深度融合的協同創新模式。

三是完善利益分配機制，增強對科研人員的激勵。新型舉國體制下，要平衡國家使命與個人獲得感，兼顧各方利益分配和訴求，尊重科研人員的創造價值。改變國家專項項目、競爭性項目“重物輕人”的使用現象，在實際工作中按比例劃撥人員經費及建設和運行經費，提高科研人員和管理人員的工資水平和勞務補助，消除科研人員和管理人員的后顧之憂。推進科技事業單位工資總額限制改革，分類制定不同行業人員事業單位工資限額規定，允許國家實驗室等國家創新平臺實行高薪聘用制度和年薪制度。探索有利于創新人才發揮作用的多種分配方式，完善落實科研人員成果轉化的股權、期權激勵等收益分配政策，激發各類主體和人才的主動性、積極性和創造性。

四是完善成果轉化與產權保護機制，加強科技成果的應用與保護。新型舉國體制下，要注重政產學研用相結合。在科技成果轉化方面，需要制定更加具體的分配細則，保證在實際工作中的可操作性，加強科技成果的應用。針對當前知識產權保護面臨的種種問題，需要健全知識產權法律法規和配套政策體系，細化和完善知識產權保護、交易、使用的制度規則，完善科技成果轉化為技術標準的政策措施，加強技術標準的研究制定。同時，要適應新時代要求，對“看得準”的新業態、新發展產生的新情況，要建立針對性的知識產權保護模式;對“看不太準”的新生事物，先實行包容審慎監管，成熟后再繼續完善，為推動科技創新與科技成果轉移轉化提供保障。

五是完善考核評價機制，尊重科技活動自身的規律和要求。新型舉國體制下，考核評價機制要充分尊重科技活動自身的規律和要求，要處理好政府與市場對資源投入的效率觀與科研活動的自由觀之間的關系，在兩者之間尋找平衡。在具體實操上，項目的評價和對人員的評價統一起來盡量減少不必要的行政事務性考評，為科研人員減負。特別是對于基礎研究領域，科技成果不確定性較強，既不唯成果數量論，也不唯經濟效益論，要以原始創新進展與突破作為標準，兼顧同行評議，給予容錯的空間。同時，作為機構績效考核的一個環節，建議增加自評、同行評議和第三方評估等多種考核維度。◆

（作者單位：國家發展改革委體管所）