促進城市群產業協調發展的思路和重點

陳偉偉　王喆

城市群作為區域經濟增長極的高級形式，其作用機理是通過集聚效應和擴散效應將城市群內的大中小城市和小城鎮緊密聯系起來，形成分工合理、相互協調、相互促進的有機統一整體。集聚效應和擴散效應是各種市場主體、要素資源在空間的集聚，然后通過市場主體的市場行為突破行政區劃分割。首先，集聚效應和擴散效應的前提是集聚在不同城市的市場主體間有業務往來，這涉及城市間的產業分工和合作。其次，集聚效應和擴散效應表現為穿梭于城市間的各種“流”，資金流、人流、物流、信息流等，其條件除城市間產業分工外，還包括連接各城市并承載各種“流”的“管道”的完善程度，如城市群內各城市間的制度銜接、交通等基礎設施建設等。

一、城市群產業協調發展分析框架構建

（一）城市群產業協調發展需要合理的水平分工和垂直分工

城市群內各城市間的產業分工是城市群產業協調發展的前提，包括水平分工和垂直分工。水平分工指城市主導產業差異化發展，避免產業同構和過度競爭;垂直分工指城市間的產業相互聯系，形成上中下游相通的產業鏈。城市群內各城市在產業分工時要根據自身城市等級、發展階段等條件綜合考慮，并逐步推進城市產業結構演變。

一個城市群一般會有一兩個核心城市，若干區域中心城市、節點城市，以及中小城市和小城鎮，各類型城市構成一個完整的城市體系。該體系內各城市等級不一樣，功能不一樣，等級越高的城市集聚先進生產要素的能力越強，帶動周邊城市共同發展的輻射能力也越強，中小城市則是核心城市的堅實支撐，為核心城市和區域中心城市做產業配套和廣闊市場腹地。因此，城市群內等級越高的城市，其功能定位和產業分工應該是產業鏈高端，其他城市根據自身資源稟賦和產業基礎，按產業鏈上中下游的鏈條結構選擇和發展主導產業。同等級城市之間的產業應盡量錯位，避免重復建設和同質化惡性競爭。

（二）城市群產業協調發展的三個層面五個維度

促進城市群產業協調發展，需從產業協調發展的目標層、支撐層、行動層三個層面構建分析框架，這涉及對產業視角的升維和降維。

產業視角升維，從空間維度看，可以升維為產業集群，根據產業集群內各產業間關系可以判斷產業集群的有機聯系程度，如以某一龍頭企業為核心，在龍頭企業周圍集聚起眾多中小企業做配套支撐，形成上中下游互聯互通的產業鏈，則該產業集群的有機聯系程度可以判定為緊密，內部協調性非常高;反之則比較松散，協調性亦不高。進一步將產業集群范圍從一個城市擴展到城市群，則可以分析城市群產業分工及有機聯系程度。產業視角升維，從時間維度看，可以升維為產業演進，即城市的產業選擇會隨時間逐漸演變，產業結構相應發生變化，如從一產為主向二產為主演進，進一步從二產為主向三產為主演進，產業鏈從低端向高端演進。

產業視角降維，從市場主體看，產業是由一個一個的市場主體——企業組成的，因此產業向下降維，其視角可以降到市場主體維度，對產業的分析可以從更低維度的市場主體維度進行分析。從企業維度進一步下沉，則可以深入到生產要素維度，企業實體實際上是各種生產要素的有機組合，企業通過優化配置各種生產要素進行生產經營。

城市群內各城市由于考核等原因，城市間發展產業的關系更多是競爭關系。為使城市群內各城市的產業發展關系從競爭為主轉向合作為主，其關鍵是“合則兩利，斗則俱傷”。因此，要促進城市群產業協調發展，就需要在產業維度設計出合理的收益分配和成本分擔方案。

以上五個維度，以產業維度為中心，向上升維依次為產業集群維度和產業演進維度;向下降維依次為市場主體（企業）維度和生產要素維度。以此構建城市群產業協調分析的目標層、支撐層、行動層：一是將產業演進維度、產業集群維度視為城市群產業協調發展的目標層，這是城市群產業協調發展的目標，即產業鏈向高端演進、產業集群有競爭力。二是將產業維度的利益關系（包括收益分配和成本分擔）視為城市群產業協調發展的支撐層，這是促進城市群內各城市通力合作的關鍵支撐，否則城市間的競合關系更多的是競爭大于合作。三是將市場主體（企業）維度、生產要素維度視為城市群產業協調發展的行動層，即為了突破城市間的行政壁壘，具體行動方案需要在企業維度和生產要素維度進行謀劃（見圖1）。

（三）城市群產業協調發展需要市場的力量突破行政邊界，需要政府的力量破除行政壁壘

黨的十八屆三中全會明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。城市群產業協調發展的產業治理需要從市場和政府兩個角度進行分析。實踐證明，市場是優化配置資源要素的有效方式。城市群內的產業協作，一方面需要通過市場的力量來突破行政邊界，將不同行政區劃內的企業、要素等聯系起來整合成產業鏈。另一方面由于城市間的競合關系，城市之間存在各種行政壁壘，這就需要政府的力量來破除行政壁壘，彌補市場失靈。

將政府與市場兩個角度與城市群產業協調發展的三個層面五個維度結合，就構建出了城市群產業協調發展的分析框架。

二、影響城市群產業協調發展的體制機制障礙分析

根據構建出的城市群產業協調發展分析框架，可以系統地、多維度地研究影響城市群產業協調發展的體制機制障礙。

（一）目標層影響城市群產業協調發展的問題

目標層包括產業演進和產業集聚兩個維度，這兩個維度存在的影響城市群產業協調發展的問題：一是地方政府對城市自身發展定位、發展階段、產業基礎等認識不清，在規劃編制、招商引資時容易違背產業演進規律，犯下急功近利、好高騖遠等錯誤。如核心城市不在創新驅動、產業轉型升級上下功夫，反而和區域中心城市、節點城市搶產業;如處于生態功能區的城市不在“綠水青山就是金山銀山”上面下功夫，反而謀劃著發展制造業等項目;又如城市群內的節點城市、中小城市等不在產業配套、做精做強上下功夫，卻謀劃著要發展戰略性新興產業等。二是地方政府在招商引資時，缺乏針對性，能招到什么項目就落地什么項目，結果費勁集聚起來的產業之間關聯性不強，或與周邊城市的產業關聯性不強，導致城市自身的產業鏈條短、產業聯動成本高，產業集聚沒有體現出集聚效應內涵里的協調效應。

（二）支撐層影響城市群產業協調發展的問題

從支撐層分析，主要看城市群內各城市之間的收益分配和成本分擔機制。目前來看，支撐層存在的問題比較多，進而影響到了城市的行動層，導致城市間存在很多行政壁壘。

由于地方政府都有GDP及增速的發展目標，而且需要財政收入支撐當地的基礎設施建設、公共服務配套等，因此地方政府一般會優先考慮當地的產業發展，除非能從城市組團發展中獲取更多收益。目前，我國財政收入轉移支付的主要形式是中央對地方的間接轉移支付，地方政府之間的直接轉移支付比較少，如跨域治理生態補償等機制不完善，產業轉移承接相關的收益分配機制不明確。因此，雖然很多地方政府都很清楚城市群組團發展的效果肯定是“1+1>2”，但是由于對“‘蛋糕做大之后我能分到多少？發生的成本如何分擔？”等關鍵問題的顧慮，很多地方政府在實踐中往往表現為競爭大于合作。

（三）行動層影響城市群產業協調發展的問題

從行動層分析，即從企業維度和生產要素維度進行分析。企業維度影響城市群產業協調發展的問題有以下幾點：一是地方保護主義，地方政府為了發展本地經濟和產業，在市場準入等方面設置各種制度障礙和隱性壁壘，排除或限制外地企業進入本地市場進行公平競爭。二是城市營商環境，地方政府在商事制度改革、產權保護、公平競爭等方面改革不徹底、不到位，影響項目落地、影響民營企業活力和創新力。三是企業遷移限制，有地方政府限制本地企業自由遷移，導致城市間產業的轉移承接不順暢。此外，地方政府在產業發展相關的基礎設施建設（交通、物流、倉儲等）、公共服務配套等方面存在短板也是影響市場主體集聚和擴散的重要因素，如可以有效降低企業成本的各類共享平臺建設。

生產要素維度影響城市群產業協調發展的問題有以下幾點：一是與生產要素自由流動相關的制度對接不暢，如與人才和勞動力自由流動相關的戶籍管理、職稱評定和互認、社保醫保關系的轉移接續等制度，與數據要素相關的共享機制不完善等。二是與要素交易或者企業獲取要素相關的制度性障礙較多，如與要素交易相關的規則可操作性有待提高，數據要素市場的交易規則更是還處于探索階段;如民營企業存在融資難融資貴的問題，在獲取銀行貸款方面的難度要高于國有企業;又如與要素交易相關的交易平臺建設滯后，與要素交易相關的中介服務機構培育不足等。

三、促進城市群產業協調發展的總體思路、路徑和重點領域

促進城市群產業協調發展，其前提是城市群內各城市之間的分工，而其關鍵則是能充分調動城市群內各城市積極性的合理的收益分配和成本分擔機制。

（一）總體思路：構建四種城市共同體

為充分激發城市群內各城市齊心協力共謀產業發展的積極性，需要多種方式構建多元化的城市共同體，可以概括為：城市業務共同體、城市責任共同體、城市利益共同體、城市命運共同體（見圖2）。

城市業務共同體：城市間的產業合作，從市場運行角度看，一般源于市場主體之間的自發業務往來，位于不同行政區劃的企業因為業務往來建立起了良好的合作關系，甚至是聯盟。當兩個城市之間這種由市場主體自發構建的業務關系由少而多、由松散而緊密時，城市之間的業務共同體就逐漸形成。因此，這是一種自下而上的、市場化的合作模式。在促進城市群產業協調發展過程中，政府應該鼓勵這種市場化的合作模式，在政策制定上為市場主體之間的合作提供充分便利，通過基礎設施建設、公共服務對接等措施，消除城市間存在的各種體制機制障礙，進而構建出市場化選擇的城市業務共同體。

城市責任共同體：城市間的產業合作，除充分發揮市場配置資源的作用外，也離不開政府作用的更好發揮。有效發揮政府作用可以促進城市產業演進，加快產業轉型升級和結構優化。因此，地方政府之間，或者地方政府在上級政府指導下，可以在城市群發展規劃編制、區域經濟和社會發展的責任界定等方面進行對接，建立起城市責任共同體，以對黨負責、讓人民滿意的使命感和責任感，摒棄過去城市競賽的思維，共同謀劃區域經濟和區域產業發展，破除行政區劃導致的行政壁壘。由此可見，城市責任共同體是一種自上而下的、政府引導的合作模式。具體到城市群產業協調發展上，城市群內的核心城市、區域中心城市這些等級高的城市，應該在城市群協調發展上承擔相對更多的責任，擔負起以強帶弱的責任，“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”，只有城市群內大中小城市都各就其位、協調發展，城市群的競爭力才會提升，核心城市和區域中心城市的底部支撐才會更加堅實。

城市利益共同體：城市群產業協調發展既可以通過市場化的方式構建自下而上的城市業務共同體，也可以通過政府引導的方式構建自上而下的城市責任共同體，而將兩種方式結合起來，以城市群協同發展的“收益共享、成本共擔”為紐帶，可以構建起更高階的城市利益共同體。城市利益共同體結合了市場配置資源的優勢和政府引導彌補市場失靈的優勢，是一種緊密的共同體，有助于城市群的協同發展。在具體合作模式上如正在探索的共建共享產業園區、城市飛地經濟等模式。

城市命運共同體：城市利益共同體繼續升級，則是城市命運共同體，將聯系各城市之間的利益紐帶繼續升級為榮辱與共的城市群發展前景、全球影響力和競爭力，促進城市群內各城市間的資源共享，產業鏈、資金鏈、創新鏈深度融合。

（二）實施路徑：著力謀劃“五個激活”

促進城市群產業協調發展，要以構建城市共同體為目標，以城市群產業的三個層面五個維度為著力點，謀劃“五個激活”：激活要素、激活主體、激活市場、激活政府、激活政策，使城市群產業發展遵循社會主義市場經濟規律，逐漸從“無序競爭”走向“有序合作”。

激活要素：生產要素是產業發展的基礎維度，如果根基不穩，產業發展難言健康和協調。要想激活要素，就需要在要素自由流動、要素交易規則、要素交易平臺建設等方面下功夫。

激活主體：市場主體——企業是組織各類生產要素進行生產經營的主力軍，同時也是突破行政區劃“塊塊”形成產業鏈“條條”的直接行動者。企業的活力和創新力直接關系到城市群產業發展的活力和創新力。要想激活市場主體，就需要從產權保護（尤其是知識產權保護）、營商環境等方面下功夫。

激活市場：市場是各類市場主體展開競爭的舞臺，也是各類生產要素實現優化配置的場所，更是消費者與生產經營者直面接觸的所在。激活市場直接關系到城市群產業發展涉及的市場主體、生產要素等維度的高效運轉。市場的有效運行需要充分發揮競爭機制、價格機制、供求機制等市場機制的作用。因此，謀劃“激活市場”就需要從統一市場、市場開放、公平競爭、有序競爭等方面下功夫。

激活政府：激活政府，一是促使城市群內各城市之間不要各自為戰、惡性競爭;二是促使政府的“有形之手”能更好發揮作用。因此，一方面要著力完善城市群內各城市認可的“收益共享、成本共擔”的利益機制，給地方政府以正面激勵;另一方面要著力構建將城市群整體競爭力提升納入政府績效考核指標體系的考核制度，給“有形之手”裝備好“指揮棒”。

激活政策：激活政策是為了使各類政策能切實有效地發揮作用，讓“有形之手”打好手中的每一張“牌”。為了促進產業發展和區域發展，制定出臺了很多政策，包括產業政策、區域政策（區域發展規劃）、就業政策等，但是很多政策存在落實困難，或者很難達到預期效果，甚至存在非預期性的“副作用”，其原因可能是政策制定時考慮不周、政策不接地氣、或者政策保障措施缺乏強有力的約束等。因此，要激活政策就需要在制定政策時，充分調研，廣泛征求吸納社會公眾意見，將頂層設計與行動落實結合起來。

（三）重點領域：加強三大重點領域建設

促進城市群產業協調發展，要加強三大重點領域建設：一是打造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環境;二是建設統一開放、競爭有序的高標準市場體系;三是構建現代化市場監管機制。這三大重點領域對促進城市群產業協調發展來說是內在統一、相互促進的，營商環境優化以行政區劃為邊界，有利于激發城市群內各城市比學趕超的積極性，有利于各城市自身的產業發展、項目落地;高標準市場體系則是著力打通城市群內各城市之間的行政壁壘，以“一體化”和“高質量”為著眼點，有利于城市群內的市場主體突破行政區劃邊界進行跨界合作;現代化市場監管機制則是更好發揮政府作用，維護市場秩序的有力手段。◆

（基金項目：中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所2020年改革專題“構建更加科學、更加高效的城市群治理體系研究”，2020年青年人才項目“促進我國城市群產業協調發展的體制機制研究”階段性研究成果）

（陳偉偉，國家發展改革委體管所副研究員。王喆，國家發展改革委體管所副研究員）