新時代政府績效滿意度對政府信任的影響研究

李鵬 王雋媛

摘要：新時代背景下，政府績效是政府信任生成的主要來源與影響因素。基于這一判斷，通過選取構成政府績效滿意度的四個指標——政治績效滿意度、價值績效滿意度、經濟績效滿意度以及社會績效滿意度作為解釋變量，運用多元回歸分析模型研究其與被解釋變量政府信任之間的關系，從而得出增進政府信任的基本路徑。

關鍵詞：政府信任;政府績效;滿意度

中圖分類號：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.002

一、引言

德國學者雅斯貝斯指出：“在今天，沒有任何事業、任何公職、任何職業被看作是值得信任的，除非在每一具體的場合都揭示令人滿意的信任基礎。”[1]上世紀60年代至今，增進政府信任一直是世界各國政府執政過程中必須面對的重要問題。黨的十八大以來，我國的政府信任度呈現出較高的水平，然而，應該注意到的是，在新時代背景下，政府信任呈現出的差序化、階層差異化以及U型結構分布等特征正在使我國政府信任流失的風險不斷積聚。政府信任的下降會帶來政府合法性降低、治理成本提高、政策實施困難等一系列問題。因此，關于政府信任的研究已經成為當前我國理論界與現實社會高度關注的熱點問題。

倪星從公共行政實踐出發提出：“地方政府的治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務、提供公共服務過程中所取得的成績和效益。”[2]政府績效是公眾衡量政府實現與維護公共利益水平的基本標準，也是政府公共行政能力的基本反映。政府績效與政府信任之間存在顯著的相關性，Mishler 認為，如果政府機構和領導者能夠為民眾提供預期產出，將大大提高民眾的政府信任度。公共選擇學派將“內生性路徑”作為當前政府信任生成的基本路徑，其主要觀點認為，政府信任生成于政府制度供給的行政績效。基于此，在新時代背景下，政府績效滿意度作為政府信任生成的影響變量之一，對政府信任具有重要影響。新時代背景下，政府績效滿意度是否會影響政府信任？若是，其影響機制如何？是本文要解決的核心問題。

二、文獻回顧與研究假設

當前，學界對政府信任的內涵進行了多維度的界定，信任利益說是其中的典型代表。公眾對政府的利益需要與對其它主體的利益需要不同，公眾對政府的利益需要是以公共性為本質屬性的公共利益。從信任利益說的視角來看，政府信任來源于政府對公共利益的有效實現與維護。

綜合政府信任研究相關文獻，關于政府信任來源與影響因素的解釋路徑主要有制度供給論、社會文化論、社會資本論、媒介影響論以及人口特征論五個方面。制度供給論認為，政府信任來源于政府對公共行政績效的有效與高質量供給;社會文化論認為，政府信任更多的與社會價值體系如權威主義價值觀、后物質主義價值觀以及社會信任文化有關，并受社會交往方式影響;社會資本論認為，人際信任關系會影響政府信任;阿爾蒙德和維巴認為，不同國家的政治文化差異很大，公民與政府之間的信任關系也極為不同;媒介影響論認為，公眾與政府信任關系會受到信任主客體之間傳播媒介的影響;Ceron認為，新媒體對民眾政治態度會產生正面作用;人口特征論認為，人口的地區差異、人口特征差異以及社會階層差異對政府信任有重要影響。

在政府信任來源與影響因素的解釋路徑中，影響力最大的是制度供給論與社會文化論，而在兩者對政府信任解釋力的比較上，制度供給論則更具優勢。Mishler通過實證研究發現，無論是微觀層次或個人層次、還是宏觀層次或社會層次，制度主義的解釋更具說服力。政府績效在不同經濟、社會和政治環境中應具有不同的內涵和特征。社會政治、經濟環境的變化會帶來公眾需要的變化，公眾需要的轉變會對政府公共績效的供給提出新的要求，而及時回應公眾對政府績效供給的要求則是現代政府公共行政的核心任務與目標。政府績效的內容隨著外部環境的變化大致經歷了從早期單一經濟和效率維度，發展到新公共行政時期的社會公平，再到新公共管理時期的“4E”，即經濟、效率、效益和公平，再到新公共治理階段，將“合作”和“公民參與”等公共價值作為政府績效重要內容的過程。[3]新時代背景下，人民群眾日益增長的美好生活需要賦予了當下政府績效新的時代內涵。黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”因此，政府應轉變原有以經濟績效和社會績效為主要績效供給內容的理念，從人民群眾美好生活需要出發，以政治績效、經濟績效、社會績效與價值績效的有效實現為目標，積極轉變職能，提高政府治理績效水平，增進公眾對政府的信任。綜合上述分析，可以從公眾對政府的政治績效滿意度、經濟績效滿意度、社會績效滿意度以及價值績效滿意度四個維度探究新時代政府績效滿意度與政府信任之間的關系。

一是政治績效滿意度與政府信任。委托代理理論認為，政府是行使公共權力的形式主體，政府對公共權力的行使狀況是公眾認知與判別政府績效的重要指標。政府公共權力行使的廉潔程度、依法程度、透明程度、合理程度以及對公眾政治權利的保護程度構成了政府政治績效的基本內容。政府依法、高效、廉潔、透明、合理地行使公共權力，有效地保護公眾政治權利會提高公眾對政府政治績效的滿意度，進而增進政府信任度。Newton認為，不同國家或地區的不同績效指標對于社會成員政府信任感之影響有強有弱，但是像官員是否腐敗、信息是否公開這些內容對政府信任有著普遍解釋力。基于此，本文提出研究假設1：公眾政治績效滿意度對政府信任存在積極影響，公眾政治績效滿意度的提升會增進政府信任。

二是價值績效滿意度與政府信任。政府對公共利益的實現與維護既是工具維度的，又是價值維度的。在價值維度上，政府對公平、正義、人本等公共性價值的實現與維護情況以及政府行政行為對公共性價值的體現與彰顯情況構成了政府價值績效的基本內容。新時代背景下，隨著公眾人本、公平、正義意識的覺醒與提高，以及理論界對官僚制行政“重效率”“輕價值”導向的反思，公眾對政府價值績效的需求正在不斷上升。相關研究指出，政府行政對公平、正義、人本等公共性價值理念的彰顯與實現會提高公眾對政府的信任水平。基于此，本文提出研究假設2：公眾價值績效滿意度對政府信任存在積極影響，公眾價值績效滿意度的提升會增進政府信任。

三是經濟績效滿意度與政府信任。政府推動經濟發展的情況，社會就業的情況以及公眾收入水平變動的情況是構成政府經濟績效的主要內容。政府可以通過推動經濟發展，擴大社會就業，實現公眾收入水平的穩步增長來增進公眾對政府的信任。反之，經濟發展的低迷，社會失業率的提高以及公眾收入水平的停滯會造成公眾對政府的不信任。中國改革開放四十多年來，經濟的快速發展是政府合法性的主要來源，政府經濟績效的實現有效增進了公眾對政府的信任。而來自歐洲的研究則表明，歐洲金融危機削弱了那些受到嚴重影響的國家的政府信任。基于此，本文提出研究假設3：公眾經濟績效滿意度對政府信任存在積極影響，公眾經濟績效滿意度的提升會增進政府信任。

四是社會績效滿意度與政府信任。根據國際經驗，當一國經濟發展進入中等國家收入水平階段后，公眾對基本公共服務的需求就會不斷提高。當前，我國已邁入中高收入國家行列，人民群眾對政府供給基本公共服務的需求正在不斷提高，政府對教育、醫療、養老以及社會保障等民生公共產品的供給情況成為了公眾認知政府社會績效的主要內容。政府對社會績效的有效供給會提高公眾對政府績效的滿意度，進而增進政府信任。國外已有研究表明，公共服務質量的改善有利于提升公民對公共機構的滿意度。基于此，本文提出研究假設4：公眾社會績效滿意度對政府信任存在積極影響，公眾社會績效滿意度的提升會增進政府信任。

三、樣本概況與變量測量

●樣本概況

本文選取的研究數據來源于中國社會狀況綜合調查（Chinese Social Survey，簡稱CSS），是中國社會科學院社會學研究所于2005年發起的一項全國范圍內的大型連續性抽樣調查項目。經統計，CSS（2015）調查共完成有效問卷10243份，在剔除數據缺失問卷的基礎上，根據研究設計需要，最后共選取有效樣本9675份。

●變量選取與操作化

首先是因變量的選取。本文選取的因變量為政府信任，并采用直接方法對因變量進行測量。根據已有政府信任研究成果，結合調查問卷的問題設計，本文選取測量因變量的問題如下：“請問，您信任黨政機關干部嗎”。答案設為“完全不信任”“不太信任”“比較信任”“非常信任”和“不好說”，根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“完全不信任”賦值1分，“不太信任”賦值2分，“比較信任”賦值3分，“非常信任”賦值4分，“不好說”賦值8分。

其次是解釋變量的選取。一是政治績效滿意度。基于研究需要，結合調查問卷的問題設計，本文選取測量公眾對政府政治績效滿意度的問題如下：“您認為現住地地方政府保障公民的政治權利工作做得好不好”“您認為現住地地方政府廉潔奉公，懲治腐敗工作做得好不好”。答案設為“很好”“比較好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“很不好”賦值1分，“不太好”賦值2分，“比較好”賦值3分，“很好”賦值4分，“不清楚”賦值8分。通過簡單疊加，公眾對政府政治績效滿意度取值為2～16分。二是價值績效滿意度。基于研究需要，結合調查問卷的問題設計，本文選取兩個問題測量公眾對政府價值績效滿意度。“您覺得當前社會生活中總體社會公平狀況如何”。答案設為“非常不公平”“不太公平”“比較公平”“非常公平”以及“不好說”。根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“非常不公平”1分，“不太公平”2分，“比較公平”3分，“非常公平”4分，“不好說”8分。“您認為現住地地方政府的服務意識，能及時回應百姓的訴求工作做得好不好”。答案設為“很好”“比較好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“很不好”賦值1分，“不太好”賦值2分，“比較好”賦值3分，“很好”賦值4分，“不清楚”賦值8分。通過簡單疊加，公眾對政府價值績效滿意度取值為2～16分。三是經濟績效滿意度。基于研究需要，結合調查問卷的問題設計，本文選取測量公眾對政府經濟績效滿意度的問題如下：“您認為現住地地方政府發展經濟，增加人們的收入工作做得好不好”“您認為現住地地方政府擴大就業，增加就業機會的工作做得好不好”。答案設為“很好”“比較好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“很不好”賦值1分，“不太好”賦值2分，“比較好”賦值3分，“很好”賦值4分，“不清楚”賦值8分。通過簡單疊加，公眾對政府經濟績效滿意度取值為2～16分。四是社會績效滿意度。基于研究需要，結合調查問卷的問題設計，本文選取測量公眾對政府社會績效滿意度的問題如下：“您認為現住地地方政府為群眾提供社會保障工作做得好不好”“您認為現住地地方政府打擊犯罪，維護社會治安工作做得好不好”。答案設為“很好”“比較好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根據調查與分析需要，分別對五個答案進行賦值，“很不好”賦值1分，“不太好”賦值2分，“比較好”賦值3分，“很好”賦值4分，“不清楚”賦值8分。通過簡單疊加，公眾對政府社會績效滿意度取值為2～16分。

最后是控制變量的選取。為了更為準確地探究公眾對政府的政治績效滿意度、經濟績效滿意度、社會績效滿意度以及價值績效滿意度與政府信任之間的影響關系，本文根據已有政府信任實證研究的相關成果，結合調查問卷，選取人口學相關變量、互聯網使用以及生活幸福感等可能影響政府信任的變量作為控制變量。相關研究變量的統計分析與描述，詳見表1。

●多元回歸分析

我們將政府信任作為因變量，使用多元線性回歸模型，采用逐步納入的方法在解釋變量中納入公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的滿意度4項指標以及可能對政府信任產生影響的生活幸福感、互聯網使用情況、性別、年齡、民族、教育程度、政治面貌、戶籍等社會人口學變量來考察不同分析模型的解釋力變化，詳見表2。

模型1進行了控制變量對政府信任影響的檢驗，模型通過顯著性檢驗，R2值為 0.016。通過模型1可以看出，互聯網使用對政府信任有消極影響，二者呈負相關。互聯網使用與政府信任之間呈負相關可能與當前互聯網的負面信息傳播偏好有關，公眾對互聯網使用水平越高，就越有可能接觸到關于政府的負面信息，包括不實的信息，長期接觸這些信息會導致公眾對政府的不信任度增加。日本近年來的有關研究指出，媒體對政府信任有顯著影響。民族與政府信任呈正相關，少數民族比漢族對政府的信任度更高，這與已有研究結論是一致的。公眾幸福感與政府信任呈正相關，公眾幸福感的提升對政府信任水平的提升具有顯著的積極影響，這與相關研究成果得出的結論相一致。政治面貌與政府信任呈負相關，但顯著性水平稍低（P<0.05），對政府信任影響不夠穩定。已有相關實證分析中也曾發現政治面貌與政府信任存在著與本文分析結果相似的不穩定負相關關系。從人口學變量來看，性別、年齡、戶籍以及教育程度等4個變量與政府信任之間的影響關系不顯著。

模型2在控制變量的基礎上，將公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的滿意度這4個解釋變量指標納入回歸分析模型，考察相關因素對政府信任的影響。模型整體通過了顯著性檢驗，R2值為0.116，比模型1增加10個百分點，說明公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效滿意度這4個解釋變量對政府信任的解釋有較大的貢獻。公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效滿意度與政府信任均呈正相關，4個理論假設全部通過檢驗，說明政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效滿意度是政府信任的主要來源，“公眾對政府績效的滿意度是政府信任的必要條件”這一假設成立。與模型1相比，模型2中控制變量對政府信任的影響差異不大，但政治面貌對政府信任影響的顯著性降低，這可能與政治面貌對政府信任的影響通過政府績效滿意度起作用，黨員對政府績效的認知途徑更為便利，認知視角更為科學，認知感受也更為強烈有關，另外，分析模型的擬合優度也可能對這一變化帶來了影響。

模型2顯示，公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的滿意度對政府信任都具有較強的解釋力，其中政治績效滿意度的標準化回歸系數排名第1位，政治績效滿意度是影響政府信任的最主要因素，對政府信任的解釋力最強。這說明，在政府實現與維護公共利益的意愿與能力上，公眾更為看重道德（即意愿）而不是能力。公眾會將貪腐行為的出現理解為政府在主觀上對其向公眾作出承諾的背離;會將貪腐行為理解為制約政府實現與維護公共利益的最大阻礙。換言之，如果政府政治績效供給不足，大量貪腐丑聞出現，那么，即使政府在其它績效供給上有著不錯的表現，公眾依然會對政府產生不信任。從多元線性回歸結果可以看出，價值績效滿意度對政府信任的解釋力排在影響因素的第2位，對政府信任具有顯著影響。這一方面說明，在新時代背景下，公平、正義、民主等公共價值的實現已經成為人民美好生活需要的重要組成部分;另一方面則說明，公眾對政府實現公共價值的需求比以往更加強烈，價值績效滿意度對政府信任的解釋力正在不斷上升。從分析模型可以看出，經濟績效滿意度對政府信任的影響力雖不及政治績效滿意度與價值績效滿意度，但依然具有顯著性影響，標準化回歸系數排名第3位。這說明，在我國社會主要矛盾已發生轉化的背景下，物質需求依然是公眾美好生活需要中不可或缺的重要內容，經濟績效滿意度是政府信任的主要來源。因此，政府要將持續推動經濟發展作為政府績效供給能力提升的重要方面。但是，在改革開放四十多年后的今天，公眾對政府“分好蛋糕”的表現要求更高，因此，政府經濟績效滿意度對政府信任的解釋力弱于政治績效與價值績效滿意度對政府信任的解釋力。社會績效滿意度對政府信任具有顯著影響，因此，政府要將有效供給基本公共服務作為增進政府信任的重要手段，不斷滿足公眾對公共產品供給的需要。但是，社會績效滿意度對政府信任的解釋力明顯不及其它三個解釋變量，這可能與我國公眾認為社會績效的實現會受到多元因素的影響，政府行為只是影響因素之一有關。

四、結論與展望

本研究以 CSS（2015）調查數據為分析樣本，通過相關統計方法的使用，對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的公眾滿意度這4個解釋變量與政府信任之間的影響關系進行了驗證。經過實證檢驗，研究得出如下結論：一是公眾對政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的滿意度作為解釋變量與因變量政府信任之間具有正相關關系，政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的公眾滿意度對政府信任具有積極影響，政府信任會隨著政府政治績效、價值績效、經濟績效以及社會績效的公眾滿意度上升而提高。二是反映政府績效滿意度的四個指標對政府信任的解釋力排名依次是政治績效滿意度、價值績效滿意度、經濟績效滿意度和社會績效滿意度，政治績效滿意度的影響力最強。三是在本研究所選取的控制變量中，民族、生活幸福感對政府信任的影響呈正相關，互聯網使用與政府信任之間呈負相關，對互聯網使用越頻繁的群體，對政府呈現出越高的不信任性。本研究所選擇的性別、年齡、政治面貌、戶籍以及教育程度等5個變量與政府信任之間的影響關系不顯著。

新時代背景下，政府績效是政府信任生成的主要來源與影響因素，基于這一判斷，政府應將提高政府績效滿意度作為增進政府信任的基本路徑。一方面，政府要堅持以人民為中心的發展理念，積極回應當下公眾對政府績效供給的時代需求，從政府政治績效、價值績效、經濟績效與社會績效四個維度審視自身績效供給的不足。與此同時，政府要以全面深化改革為契機，通過推進國家治理體系與治理能力現代化，補齊政府績效供給的短板，提高政府績效供給的整體性與有效性水平。另一方面，政府要從績效滿意度對政府信任影響力的結構性變化出發，在有效供給經濟績效的基礎上，不斷提高對政治績效、價值績效與社會績效的供給水平，特別是要強化對政治績效與價值績效的供給，通過廉潔、透明、參與、民主與法治政府的構建以及政府行政公共性水平的提升，滿足公眾當下對政治績效與價值績效的迫切需要。

最后，本研究也存在一些局限。一是在測量方法的使用、解釋變量的選取以及變量間的內生性問題上還有進一步深入探討的空間。二是政府績效滿意度對政府信任影響的研究，還會受到其它變量如社會文化等的影響。因此，在更長的研究鏈條上探討政府績效滿意度對政府信任的影響，將是未來研究應重點關注的問題。

參考文獻

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[3]霍春龍，包國憲.論公共行政發展過程中的績效范式變遷及其演化規律[J].蘭州大學學報（社會科學版），2018，（4）.

作者簡介

李鵬，中共長春市委黨校（長春市行政學院）政治學教研部副教授，博士，研究方向：中外政治制度、政府治理、應急管理。

王雋媛，東北師范大學環境學院講師，研究方向：思想政治教育、政府治理。

責任編輯 張鞏