中國特色社會主義法治語境的黨內法規研究

摘要：中國的法治建設應當注重中國本土資源利用，尤其是中國的歷史邏輯和現實脈絡。黨內法規的研究不能以西方法學為中心的形式理性作為評價標準和參照物。當代中國法學理論對于國家法律的界定，實質是19世紀分析法學理論的延續。黨內法規作為自在本體，具有意思自治性、政治先導性、邏輯體系性等特點，與國家法律存在一定區別。

關鍵詞：中國特色社會主義法治;黨內法規;國家法律

中圖分類號：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.008

一、引言

黨的十九屆四中全會強調“加快形成完善的黨內法規體系”，這既是適應依法治國、建設社會主義法治國家的需要，也是“以黨內法治帶動國家法治，進而推動國家治理體系和治理能力現代化”的需要。社會治理的規則體系不僅包括國家法律，也包括黨內法規在內的其他規范，二者共同完成了中國特色社會主義法治體系的演繹。

黨的十八大以來，黨內法規整體上呈現出更加完善的科學性和可執行性特征，以及加速發展的趨勢。2013年，中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》以及《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（ 2013-2017 年） 》。2014 年，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》非常明確地將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系之中。2017年11月，黨的十九大報告將黨內法規的制度建設提升到依法執政的高度，并明確提出“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”。在學術研究領域，自2015年起從事黨內法規研究的專門性機構也逐步建立，西北政法大學、武漢大學、深圳大學、中國政法大學、華東政法大學、鄭州大學、廈門大學等院校相繼成立了“黨內法規研究中心”。總體而言，國內黨內法規研究的主體集中于黨建、法學和政治學等學科領域，也正是這個原因，黨內法規研究機構多數集中于法學院、馬克思主義學院、黨校等機構。與此研究主體相對應，當前研究的對象主要表現為三個領域。一是黨內法規的基礎認識論，包括黨內法規的內涵和外延、黨內法規中的個例研究，如《中國共產黨章程》以及《中國共產黨紀律處分條例》等具體黨內法規的解讀。二是黨內法規與黨的建設的關系，包括黨的制度建設、黨風廉政建設、黨內政治生活等問題。三是黨內法規與依法治國的關系，包括黨內法規與國家法律的關系，黨內法規在國家治理體系和治理能力中的地位，黨內法規的效力等問題。

可見，黨內法規的相關研究在整體上呈現富集的現象，研究成果主要集中于宏觀理論架構和基礎性概念，其中的核心問題是黨內法規和國家法律之間的關系問題，對這個問題的研究有助于準確認識中國特色社會法治體系，對推動國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

二、緣起：法律的淵源與理論源流

現有的研究成果對于黨內法規的理解，過分側重于靜態視角和微觀意義。與域外治理模式不同的是，我國的國家治理規范體系不僅包括國家法律，還包括黨內法規。因此，我國的國家治理體系和治理能力現代化在很大程度上表現為一種由傳統的單一規范體系向規范化的法治體系發展的過程，這就迫切需要對黨內法規予以正名和塑形，以充分發揮其在國家治理中對法律空白的填充作用。

這也就意味著，在法律的解讀和理解中，非常重要的一點是如何將法律作為一種事實來回應社會的需求。對此，哈貝馬斯將法律當作一種事實性與有效性之間的社會媒介。在對客觀主義和規范主義的研究上，哈貝馬斯認為必須注意二者之間的緊張關系。不要固執于一個學科的眼光，而要持開放的態度，不同的方法論立場（參與者和觀察者），不同的理論目標（意義詮釋、概念分析和描述、經驗說明），不同的角色視域（法官、政治家、立法者、當事人和公民），以及不同的語用研究態度（詮釋學的、批判的、分析的等），對這些都要持開放態度。[1]

普遍認為，作為一種學術和現實適用的概念，當下的法治是由著名學者戴雪在《英憲精義》中所首創。戴雪認為法治具有三種含義，一是必須通過既定的程序才可以對他人的人身財產進行懲罰。二是無論任何人都必須平等受到法律的約束。三是個人權利通過判例得以確立并寫入憲法，而非由憲法所賦予。可見，法治強調的是通過對某種既定規范的嚴格遵守來實現社會治理。雖然“法制”和“法治”在實踐當中仍存在一定程度的混同，但是在理論意義和國家層面上已對二者予以了明確區分，我國改革開放以來從“法制”向“法治”的長足發展，已經充分顯現了在國家治理層面的這種變化趨勢。

由于中國共產黨是執政黨，這意味著黨內法規對黨的約束也會體現到國家制度當中，甚至在某些方面直接影響到了國家治理。在更為微觀的層面上，由于大多數領導干部是黨員，這就導致了對于權力的約束必然通過對黨員的約束得到實現。把權力關進制度的籠子里，在某種程度上就是把黨員干部的權力關進法律和黨內法規的制度籠子里。也正是在此意義上，黨的十八屆四中全會已經明確指出黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨的十九屆四中全會將“加快形成完善的黨內法規體系”作為“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”的重要部分，并置于“推進國家治理體系和治理能力現代化”的宏大視野之下。

關于法的定義一直存在于法學研究和實踐之中，也一直難以進行清晰的界定。從法律多元主義的角度看，法學原理和官方制定的法律，以及民間形成的非官方法，共同構成了人類社會里國家法律的整體結構。[2]從社會法學上來看，法律不僅包括既有的規范，而且包括可供人們合理預測審判結果的過程。[3]也就是卡多佐大法官所稱的“司法過程”。作為分析法學派的代表人物，奧斯丁認為法的本質就是包含了義務和制裁的特定的命令，是有特定的主權者對其統治下的某個人或某些人制定的。[4]哈特在批判法律是主權者命令說的基礎上，提出了法律規則說，并認為所有關于法律性質的思考，都始于這種假定，即法律的存在最起碼要使某種行為具有義務性。[5]

中國現行法律的直接理論來源是前蘇聯時期的法學理論。在前蘇聯的法學理論中，前蘇聯總檢察長維辛斯基在第一次全蘇法律工作者會議中對國家法律的界定被認為是蘇式法律的經典定義：“以立法形式規定的表現統治階級意志的行為規則和為國家政權所認可的風俗習慣和公共生活規則的總和，國家為了保護、鞏固和發展，對于統治階級有利的和愜意的社會關系和秩序，以強制力量保證它的施行。”[6]這種關于法的定義顯然不同于中國的法律傳統。當代中國法學理論中對于國家法律的界定，主要繼受于前蘇聯法學，并可追溯至西方經典法學理論中的分析法學派。在一段時期內，曾經有學者認為，黨內法規從西方法學研究的范式來看并不構成法的一種形式，并據此認為在國家法律之外并不存在其他法律。這種觀點的實質是延續了19世紀分析法學理論的內核，即只有以國家主權形式制定或認可的某種規范才是調整行為的法。但隨著中國特色社會主義法治事業的發展和完善，這種觀點已經逐漸銷聲匿跡，越來越多的研究者普遍形成一種共識，認為黨內法規的研究不能以西方法學為中心的形式理性作為評價的標準和參照物。

三、探微：黨內法規的自身特點

黨內法規作為中國共產黨治理國家的理論和實踐產物，在理論研究的同時必須注重其現實性和歷史性。目前黨內法規呈現出如下基本特點。

●黨內法規的意思自治性

同國家法律相比，黨內法規在內涵和外延上均有不同。國家法律的內涵是全體公民或者絕大多數公民的共同意志，外延是對于公民行為的規范。黨內法規的內涵是政黨這一個共同體的內部治理，外延是對政黨內部黨組織和黨員的行為要求。國家法律禁止黨內規章制度作出與其相抵觸的規定，以維護國家法治的統一性。與之類似，黨內規章制度在政黨組織自身建設，黨內治理方面具有意思自治性。黨內法規作為黨的自我治理的必要方式，體現了政黨自身的公共意志。這一集體的公共意志并不是簡單的個人意志的集合，而是經過了民主集中制的組織程序之后，在黨的整體上所形成的統一意志。雖然政黨的公共意志來源于共同體內成員的個人意志，但一旦形成公共意志以后，便已經具有超脫于個人意志的相對獨立性。

需要指出的是，政黨組織作為個體的集合表面上是一個聯合，但是當他們的行為被統一的秩序和規范所調整的時候，就真正被組織起來。用“共同體”這一術語來代替“聯合”，便表達了“組成”一個聯合的人們有某種共同之處的觀念，他們共同有的就是調整其相互行為的規范秩序。[7]

●黨內法規的政治先導性

作為黨內法規政治先導性的題中應有之義，黨必須對自身的黨員作出高于普通公民的嚴格要求。黨內法規是一種具有高標準的道德性質的規范，而國家法律只是適用于全體公民的最低限度的道德規范。基于中國共產黨的性質和使命，黨內法規作為對黨員直接約束的規范體系，必然對黨員提出超出普通公民的思想覺悟和最低道德規范的更高層次的要求。法律聚焦行為關系，并不調整純粹的思想關系，而黨內法規則同時調整黨員的外在行為和思想意識，甚至對內心的思想意識提出了非常嚴格的要求。“內化于心，外化于行”是黨內法規對于黨員思想的教育和行為進行調整的形象比喻。

●黨內法規的邏輯體系性

《中國共產黨黨內法規制定條例》第28條規定：“中央黨內法規草案的審批，按照下列方式進行：（一）準則草案一般由中央委員會全體會議審議批準;（二）條例草案一般由中央政治局會議審議批準;（三）規定、辦法、規則、細則草案一般由中央政治局常委會會議審議批準;（四）對調整范圍單一或者配套性規定、辦法、規則、細則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。”作為邏輯體系性的必然要求，黨內法規和其他黨內規范性文件相比具有非常嚴密完整的邏輯結構。黨內法規的外在形式是各類規章制度，黨內法規的外在形式必須是成文的形式，不包括非成文的慣例等。《中國共產黨黨內法規制定條例》第5條對黨內法規的外延作出了明確規定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則。黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規定、辦法、規則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，可以使用規定、辦法、規則、細則的名稱。”這種嚴格的體系性在文本當中體現為嚴密的規范性，應當使用條款方式表述法規的內容。每一個條文都對于適用條件、適用主體和相應的行為后果作出了非常嚴密規定。

四、銜接：黨內法規和國家法律的關系

作為一種自在本體的黨內法規必須面對和國家法律之間的銜接問題。尤其是應當置于中國特色社會主義法治體系和國家治理進程之中，從動態和宏觀的角度進行研究和掌握。

首先是黨內法規和國家法律的融合性。黨內法規和國家法律本質上都是在黨的領導下制定，其本源是融合而非分離。[8]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出了黨的立法權的具體內容。一是對涉及重大體制和政策的事項必須報中央決定。二是憲法修改程序中由黨中央向全國人大提出修改建議。三是其他立法過程中的重大問題，黨中央聽取全國人大常委會黨組的報告。與之相對應，《立法法》第三條也將堅持黨的領導作為原則之一：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”但需要指出的是，黨的主張基于黨的執政地位和先導地位，往往提出對現有制度的修改和完善，并引發國家法律的變動。典型如國家監察體制改革的開展和《監察法》的制定。黨的十九大報告提出，要構建集中統一、權威高效的國家監察體系，并把組建國家監察委員會列在深化黨中央機構改革方案的第一條。這就為國家監察體制改革確立了基本的政治方向和立法目標。正是基于此，2017年全國人大常委會《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》中明確指出，貫徹落實黨的十九大精神，黨中央確定的《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》是全國人大進行監察體制改革授權的重要來源。第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上指出，制定監察法是貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革決策部署的重大舉措。這也充分說明了國家法律的制訂修改和黨內法規的原則要求并不沖突。

其次是黨內法規和國家法律條文規定的協調性。黨內法規應當遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則。所以在具體條文的制定上，黨內法規必須同相關的法律相銜接而不能相沖突。國家監察體制改革后的效率巨大提升，也是伴隨著合署辦公對于紀法銜接的新要求。[9]

五、結語

黨內法規是極具中國特色的規則體系，發軔于中國共產黨的歷史進程，完善于執政治國的實踐，并在十八大以后實現了更高更快的發展。黨內法規的研究和實踐不僅關乎中國特色社會主義法治，而且間接影響國家治理體系和治理能力現代化的推進。如何進一步結合中國需求，立足中國實踐，進一步深入研究和適用黨內法規是今后的重要研究課題。

基金項目

2019年度國家社科基金重點項目“健全黨和國家監督制度研究”（19AZD025）的階段性研究成果。

參考文獻

[1]（德）哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003：8-9.

[2]（日）千葉正士.法律多元——從日本法律文化邁向一般理論[M].北京：中國政法大學出版社，1996：145-150.

[3]（美）羅斯科·龐德.法理學（第1卷）[M].北京：中國政法大學出版社，2004：17-18.

[4]（美）博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999：119.

[5]（英）哈特.法律的概念[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：212.

[6]（蘇）安·揚·維辛斯基.國家和法的理論問題[M].北京：法律出版社，1955：100.

[7]（奧）凱爾森.法與國家的一般理論[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：111.

[8]馬康.黨內法規研究初探——以中國共產黨紀律規定為視角的分析[J].長春市委黨校學報，2020，（1）.

[9]馬康.監察委員會調查權屬性問題研究[J].石河子大學學報（哲學社會科學版），2019，（1）.

作者簡介

馬康，中國紀檢監察學院助理研究員，法學博士，研究方向：黨內法規、監察法。

責任編輯 李冬梅