新生代農民工戶籍“逆城鎮化”現象研究

楊莉

（江西警察學院,江西 南昌 330000）

一、何為新生代農村工

2010 年1 月31 日，國務院發布的2010 年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中，首次使用了"新生代農民工"的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。

新生代農民工指的是在1980 年及之后出生的，進城從事非農業生產6 個月及以上的，常住地在城市，戶籍地在鄉村的勞動力，是新時代的產業工人。他們游走于鄉村和城市之間，基本沒有從事過農業勞動，因此不像祖輩那樣依戀鄉村、土地。他們努力想成為城里人，但受到戶籍制度、經濟收入、教育醫療制度等種種因素制約，他們對于城市依然沒有強烈的歸屬感。

根據國家統計局公布的數據，2019 年農民工總量達到29077 萬人，其中40 歲以下所占比重為50.6%，這部分新生代農民工已經成為了外出務工的主體力量，從目前的現實情況來看，新生代農民工并沒有強烈的愿望將戶籍遷移至城鎮，其中部分進行了戶口遷移的新生代農民工也是出于子女的教育考慮，這與國務院辦公廳于2016 年9 月30 日發布的《國務院辦公廳關于印發推動1 億非戶籍人哈哈哈哈在城市落戶方案的通知》要求的到2020 年全國戶籍人口城鎮化率提高到45%的目標相背離，也不符合社會城鎮化發展的趨勢，更不利于經濟的不斷發展，不符合社會發展的普遍規律。

二、影響新生代農民工戶籍選擇的因素

（一）土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權的確權與承續尚不明確。土地承包經營權和宅基地使用權是受法律保護的農民的用益物權，集體收益分配權也是農民作為本集體經濟組織內的成員享有的合法權益。2013 年1 月31 日出臺的中央一號文件指出，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。全面開展農村土地確權登記頒證工作。2018 年3 月，我國正式啟動農村房屋不動產登記發證試點工作。集體收益分配權是由土地的承包關系確定的，因此也是與土地承包經營權密不可分。土地承包經營權和宅基地使用權的確權工作基本已接近尾聲，但是土地承包經營權在30 年后如果承續，目前沒有相關法規文件做出規定，因此還存在極大的不確定性，這也是影響新生代農民工將戶籍城鎮化的一個極其重要的因素。中華人民共和國自然資源部2020 年10 月20 日公開表示，對“十三屆全國人大三次會議第3226 號建議”作出答復。就該建議中提到的“關于農村宅基地使用權登記問題”，答復明確：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。雖然給農村宅基地使用權的繼承做出了規定，但是在具體的實施過程中，依然存在太多不確定性因素。

（二）供給和需求的錯位影響城市和鄉村的積極性。作為農民工主力的新生代農民工戶籍城鎮化的愿意不如預期，一方面是新生代農民工本身的落戶愿意不強烈，另一方面是落戶城市對解決新生代農民工的落戶不積極。對新生代農民工戶籍城鎮化選擇的意愿調查顯示，影響其戶籍選擇的最重要原因就是子女入學問題，但這個問題在新生代農民工能落戶的絕大多數城市都可以通過居住證制度得以解決。同時與戶籍相伴的醫療、養老、就業等公共服務，存在城市越大服務質量越高，但落戶門檻也隨城市規模之大而提高，這無形中就增加了新生代農民工的落戶難度，由此而來的戶籍城鎮化的需求與供給之間錯位，也嚴重影響到新生代農民工的戶籍城鎮化選擇。對于城市政府來說，更多新生代農民工落戶城鎮，則意識著需要增加在養老、醫療、教育等長期的公共服務支出，為了不影響當下城市GDP 的情況下，對新生代農民工沒有過多的落戶激勵。特別需要引起重視的是，越來越多的城鎮人員傾向于選擇到農村落戶，這是完全有悖于城市化發展規律的。“我能融入這個城市，但有時候這個城市卻容不下我”是一種真實寫照。

（三）中國傳統文化中的故土情結。中國的農村社會是鄉土性的，農民對土地有著深深的依戀，他們對故土的依戀深入骨髓，揮之不去。傳統的中國社會是一個農業社會，農村經濟都是以戶為基礎的小農經濟，這就將農民牢牢地拴在土地上，農民以土地為根本，希望從土地上獲得生存的糧食和空間，雖然新生代農民工或多或少離開了父母賴以生存的土地多年，但這種根植于內心深處的鄉土情懷是很難在短時間內逝去，心在城市，心系家鄉。故鄉對每個人而言，是心靈的棲息地。哲人講，每個人的內心都有一個故鄉。無論你走得多遠，無論時光如何流逝，那份故鄉故園故人的情結都在，會隨年歲的增長，如同陳年老酒愈發濃烈。每年的春節返鄉潮，就是一個極有力的證明。每年春節前夕，浩浩蕩蕩的返鄉大軍堪稱人類最壯闊的遷徙運動之一。這其中的原動力，便是縈繞國人心頭的那一抹鄉愁。春節，是中華民族最盛大最重要的節日。對于遠方的游子，無論在離家多遠的地方工作，無論搶票有多難、回家的高速公路有多堵，除夕的那一頓年夜飯總是必不可少。中國所特有的春節返鄉潮也極大地說明了新生代農民工對城市缺乏歸屬感與認同感。

資料來源：國家統計局

從年齡結構來看，1980 年及以后出生的新生代農民工占全國農民工總量的51.5%，比上年提高1.0 個百分點，占比連續4 年提升；老一代農民工占全國農民工總量的48.5%。在新生代農民工中，“80 后”占50.4%；“90 后”占43.2%；“00后”占6.4%。

三、消融新生代農民工戶籍“逆城鎮化”現象的對策思考

（一）完善土地流轉機制，構筑清晰的宅基地使用權和集體土地使用權，構建新型農業經營體系，以及與之相配套的繼承權。

土地是進城務工者生存退守的最后一道防線，也是“逆城鎮化”現象主要原因。要想新生代農民工安心在城市中生活和工作，就必須要盡快建立“產權歸屬清晰、權責分明、流轉順暢、繼承合法”的農村土地產權制度。將農民所擁有的土地資源轉換成一種真正的資產，為其進城提供基本的物質保障，不得以放棄“三權”作為進城落戶的前置條件。因此，政府應盡快完善“三權”流轉機制，建立健全農村產權流轉市場體系，鼓勵引導農村居民依法自愿有償轉讓土地承包權、宅基地使用權和村集體收益分配權等權益，這樣可以將大量的農村農業勞動力從土地無形束縛中解放出來，真正達到新生代農民工的戶籍城鎮化與人口城鎮化的統一。

（二）提高新生代農民工的社會保障及社會福利水平。由于受到以建立在戶籍制度基礎上的二元社會結構體制的影響，新生代農民工及其子女在享受所在務工城市提供的各項公共服務與社會福利方面仍然存在不少障礙，這就使得新生代農民工及其子女難以真正融入所在城市，對城市缺乏依賴感。所以，必須從新生代農民工的根本利益出發，逐步打破依賴于戶籍制度的城鄉二元體制，讓新生代農民工及其子女教育、社會保障、社會福利、醫療等方面與城市居民享受同等待遇，提高新生代農民工對城市生活的歸屬感與認同感，從而真正融入城市生活，逐步推進城鎮化進程。

（三）著力提升新生代農民工人口素質。根據國家統計局公布的2019 年全國農民工監測報告，在全部農民工中，未上過學的占1%，小學文化程度占15.3%，初中文化程度占56%，高中文化程度占16.6%，大專及以上占11.1%。從這份數據可以看出，農民工的總體文化水平不太高。從農民工從業行業分布來看，第二、三產業中的勞動密集型行業是其從事的主要行業，因此要逐步提升新生代農民工的文化水平、專業素質及勞動技能，自覺樹立市民意識，以期更好地從心理上融入城市。

資料來源：國家統計局

當前戶籍人口城鎮化率與城鎮化率仍然相差了約16 個百分，在如今全球疫情持續蔓延的形勢下，國內經濟雙循環中的內循環急需驅動，這也就需要不斷促進人口尤其是新生代農民工的戶籍城鎮化，尤其是已經在城市有相對穩定的工作和固定住所的新生代農民工的戶籍城鎮化，一方面他們能為內循環提供充足的勞動力資源，另一方面也能提供消費需求。