協同治理視角下常德市社會組織發展的現實困境與路徑選擇

許達志　肖蘭花

摘 要：通過對常德市社會組織孵化基地發展的案例分析，運用協同治理理論，從社會組織自身、社會公眾、政府部門等方面提出了社會組織培育發展優化路徑。

關鍵詞：協同治理;社會組織;能力建設

近年來，我國社會組織不斷發展壯大、活動更加規范，影響力進一步增強，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用。但從總體上看，我國社會組織發揮作用還不夠充分，一些社會組織違法違規現象時有發生。同時，在社會組織工作中也還存在法規制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠、社會組織自身建設不足等問題。

一、常德市社會組織發展概況

截止2018年9月在常德市民政局登記的社會組織有712個，其中社會團體數量最多，有416個，占比58.43%，民辦非企業單位292個，占比41.01%，基金會4個，占比約0.56%。為了促進社會組織規范發展，常德市政府還撥款成立了專門的項目組，與湖南省大同社會工作服務中心合作創辦了社會組織孵化基地。

市內社會組織主要分為以下幾類：社區公共服務類、公益慈善類、行業協會商會類以及科技類社會組織。社會組織在發展的過程中，孵化基地提供所需求的資源以及對其進行人才專業培育訓練，使其能夠承接政府購買社會組織服務。在登記社會組織發展各項方面都達標之后，政府會選擇適合的社會組織參與公共服務購買，改進公共服務的供給方式，進行自身職能轉變，創新社會治理模式，促進社會組織優化發展。在此模式引導下，近幾年，市內社會組織經過政府部門和孵化基地的引導發展勢頭迅猛，但因為常德市社會組織培育、建設發展歷史較短，經驗不足，在社會組織發展仍存在一些問題。

二、常德市社會組織發展中存在的問題

（一）社會組織活動資金短缺

常德市組織發展過程中受到資金約束較為嚴重。在開展活動時，社會組織為了節省開支，只能通過犧牲部分活動效果簡化步驟來達成，這就影響了參加人員的積極性。由于個人能力受限或主觀能動性差，組織也缺乏主動充實活動資金的積極性。政府資助少，組織自身籌資能力差等問題，使得不少組織陷入了“巧婦難為無米之炊”的困難地步。

（二）社會組織自身能力不足

在國家政策和政府的支持之下，雖然市內社會組織在數量上面發展迅速，但是因為資源有限，在急劇增加的社會組織中因為爭取不到更多的資源導致運行艱難。組織的硬軟件設施和人員素質專業化方面也難以發展提高。在參加承接政府購買服務競爭中因達不到政府部門的要求而處于劣勢，更加難以發展。而那些承接了政府購買服務的社會組織之中因為發展時間短，制度不夠完善、組織能力建設不強等自身力量問題，導致承接的政府購買的服務不能達到預期標準。

（三）社會組織社會認同度不高

目前影響常德市社會組織公信力不足的原因有以下三點：一是競爭力不足，與企業和事業單位相比，社會組織在能力、資源、專業化等多個方面都處于劣勢，因而自身競爭力就不強;二是政策支持不足，依照《常德市市本級推進政府購買服務工作實施辦法》，承擔公共服務職能的公益性事業單位在符合承接條件、不新增財政供養人員編制的情況下可以成為承接主體。在社會組織競爭力不強的前提下，這類政策就偏向于事業單位承接更多的社會公共服務。因而社會組織發展需求更加完善的政策支持;三是政府相關部門重視程度不夠，社會組織作為社會治理創新的主體之一，肩負著協助政府完成職能轉變的重任。但是相關部門卻對社會組織承擔政府轉移職能的優勢認識的不全面，不注重引導社會組織健康發展。總體來看，社會組織的社會認同不夠，社會公信力不足。

（四）政府購買社會組織服務方面不夠完善

（1）市財政的政府購買社會組織服務預算資金較少，投入不均衡

常德市自2015年政府購買服務項目開展以來，經過3年的發展，已經初步形成規模，但是社會組織可承接的項目依舊偏少。根據市財政局數據顯示，2015年～2018年期間，政府購買服務項目數中，社會組織可參與數占項目總數的58.2%，但是僅占總金額的34.4%。截至2018年7月，市內社會組織事實上僅在社會組織孵化基地運營管理、外經發展“走出去”服務和常德市困境未成年人社會保護服務項目評估共3個政府購買服務項目有參與，低至僅占項目總數的4.4%，預算80萬，占比低至總金額的1.3%。

（2）市直各單位開展購買服務項目較少，社會組織參與程度不高

截至2018年9月，登記的712家社會組織中，承接過政府購買服務項目的僅有湖南大同社會工作服務中心等5家社會組織;市文體廣新局主管的協會有45家，承接過體育文化賽事培訓的僅有登山協會等10家;市科協下屬40多個社會組織，但每年承接政府購買服務的也只有1個～2個;市文聯情況與市科協不相上下，僅有丁玲文學促進會和詩詞協會2個社會組織承接過少量項目。其中湖南大同社會工作服務中心等5個社會組織項目涉及金額60萬左右;市文體廣新局主管協會項目涉及金額僅20萬;丁玲文學促進會和詩詞協會承接項目涉及金額48萬。

（3）政府購買社會組織服務不規范，整合力度不夠

常德市社會組織孵化基地發展僅有不到4年的時間，在政府購買社會組織服務方面，政策體系不夠完善，措施也是十分不足，因此政府購買服務發展受到了阻礙，從而延長了政府轉變職能的時間。并且政府在購買社會組織服務簽署合同之時，內容范圍內對服務的評估和監督力度不夠，科學性也有待增強。并且現如今存在的評估體系在對待服務對象的關注重視程度不夠，需求一種包括服務對象在內的，服務對象評價反饋為主體的績效評估體系。

三、社會組織能力培育與發展路徑的優化

社團自身能力不足以及社團公信力不足既是基地在社會組織培育過程中遇到的問題，也是導致政府購買社會組織服務不足的原因。社團實力不足導致承接政府項目能力不強。同時，政府購買社會組織服務機制方面也是有待進一步完善。

（一）完善社會組織登記，嚴格監督管理體系

全面推行直接登記制度，避免面雙重管理。同時，建立符合社會組織發展特點的人事制度、職務職稱、工資薪酬、財務稅收等具體制度，保證社會組織的相對獨立性。實行分類管理，對不同類別不同類型的社會組織設計相應的管理體制機制。同時，還須建立科學、客觀、權威的評估制度。大力推進，政府主導下的第三方評估，培育專業化的第三方組織評估機構，并逐漸專業化評估過渡。

（二）提高社會組織能力，引導優化內部治理

長期以來，地方政府對社會組織的培育不夠，導致其先天發育不良。許多社會組織自身力量較為薄弱，制度不健全、行為不規范、自律作用不夠等，難以按質按量承接政府的公共服務。為此，我們要強化樞紐型重點社會組織的培育功能，如孵化基地、雙創中心。促進新社會組織的誕生和成長，為期發展能提供全方位的支持，使其在項目和活動中取得大發展大進步。進一步完善社會組織內部治理結構，建立民主管理管理制度。多途徑全方位、定期考核監督會員大會的召開、理事會的日常履職，暢通社會組織成員反映和投訴的渠道。健全社會組織內部的管理制度，確保章程的規范執行。

（三）培養居民志愿精神，提高社會組織認同

在學校教育、社會教育中，尤其是政府部門工作人員中，要大力培養成年人的志愿精神，讓公益服務、志愿精神遍地開花。同時，全方位提高社會組織認同要踐行到政府各項工作中。相較于企業、行政事業單位，社會組織在各方面處于弱勢地位，競爭中經常處于下風，又會導致政府部門、社會公眾對社會組織承接政府轉移職能的認可不夠，即便參與購買服務競標，也較難通過第三方專業評估。同時，相關部門對社會組織活躍、調動社會各階層力量的作用認識不夠，對社會組織承接政府職能轉移項目的優勢認識不到位，不重視對社會組織的引導扶持。

（四）建立合作伙伴關系，完善購買服務機制

目前，我國購買公共服務實踐的探索還在起步階段，各項配套政策、措施并不完善，阻礙了政府開展購買服務，進一步清理和轉變職能的落實，常常出現政府單向主導、濫用職權等問題。政府在與社會組織簽署購買服務合同時，雖然也包括了評估與監督內容，但科學性與針對性不足。現有評估體系對服務對象的意見重視不夠，缺少以服務對象為主體的績效評估。

（五）培育吸引專門人才，擴大稅收和財政支持

進一步推進高校社會組織專業人才的培養，同時提高社會組織人才的待遇。一方面，制定相關的職業標準和任職資格，建立職業評聘制度和職級體系，另一方面，出臺有關的配套政策，解決社會組織人才的養老、保險、福利和職稱問題，提高待遇和職業威望。在加大政府對社會組織的投入的同時，擴大對公益慈善組織的捐贈稅收優惠。

參考文獻

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基金項目：本文得到常德市社會科學成果評審委員會一般課題“協同治理視角下社會組織培育發展研究——以常德市社會組織孵化基地為例”（CSP19YZ25）資助;湖南文理學院一般科研項目“精準扶貧與精準脫貧多維平臺化實施路徑研究”（16YB01）階段性成果;湖南省教育廳一般科研項目《員工參與與企業績效的相關性研究》（15C0951）資助。

作者簡介：許達志（1983- ），男，工商管理碩士，公共管理博士在讀，湖南文理學院經濟與管理學院講師。研究方向：組織管理與政策創新，貧困治理與公共政策;肖蘭花（1997- ），女，湖南應用技術學院經濟管理學院行政管理專業2015級學生。