論行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍

張沛

摘 要：制定行政規(guī)范性文件是行政主體在行政管理活動中比較常見也是對行政相對人影響較大的行政行為。為了規(guī)范行政主體的該類行為，保護相對人合法權(quán)益，必須加強對行政規(guī)范性文件的合法性審核。在合法性審核實踐中，對行政規(guī)范性文件的審核范圍并不一致，甚至較為較混亂。根據(jù)法律關(guān)系要素理論在學(xué)理上確定行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍，不僅必要，而且可行。據(jù)此理論，通過對目前已經(jīng)公布的13個省級政府發(fā)布的《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》中關(guān)于審核范圍的內(nèi)容進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，實踐中關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍，存在著概念不清、考慮的法律要素差異較大，以及表達邏輯混亂籠統(tǒng)等問題。針對這些問題，可以按照法律關(guān)系要素理論來界定概念、確定應(yīng)當考慮的要素，理順表達邏輯順序，進而編制審核范圍清單來確定審核的范圍。

關(guān)鍵詞：合法性審核;行政規(guī)范性文件;法律要素

一、問題的提出

制定行政規(guī)范性文件（以下簡稱規(guī)范性文件）是行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依法履行職能的重要方式[1]。2018年，上海市政府共受理報送備案的規(guī)范性文件332件，比2017年的305件增加8.8%[2]。規(guī)范性文件是行政主體進行行政管理活動的重要方式之一，其在行政管理活動中所發(fā)揮的作用巨大。相較于行政立法，行政規(guī)范性文件無需經(jīng)過繁雜的立法程序即可通過，因其制定程序的簡便、易于出臺，能夠較為及時地應(yīng)對層出不窮、變化多端的行政事務(wù)而深受行政機關(guān)的青睞。因此，行政機關(guān)制定越來越多的行政規(guī)范性文件來應(yīng)對紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)。對于行政人員而言，很多時候，是這些行政規(guī)范性文件而不是法律文本構(gòu)成了他們執(zhí)法的依據(jù)[3]。有統(tǒng)計指出行政管理對社會發(fā)生效力的文件中，85%是各級政府制定的規(guī)范性文件[4]。規(guī)范性文件的制定程序與立法程序相比，規(guī)范性文件的制定程序比較簡單，制定過程中所花費的時間也較短，但是在行政管理活動中，正是這些規(guī)范性文件成為很多行政行為的來源和依據(jù)，通過這種方式，規(guī)范性文件對相對人的權(quán)益作出調(diào)整或影響。所以對規(guī)范性文件的法律規(guī)制顯得尤為必要。

對行政規(guī)范性文件的法律規(guī)制，目前主要有國家權(quán)力機關(guān)的規(guī)制如全國人大常委會可以撤銷國務(wù)院同憲法、法律相抵觸的決定和命令;行政機關(guān)的規(guī)制主要通過上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行為的改變或者撤銷來實現(xiàn)的，對規(guī)范性文件的合法性審核時這種規(guī)制方式的重要內(nèi)容和手段;行政機關(guān)對規(guī)范性文件的審核還可以通過行政復(fù)議的附帶性審查來實現(xiàn);司法機關(guān)對規(guī)范性文件的規(guī)制則主要通過行政訴訟案件中的附帶性審查來實現(xiàn)。權(quán)力機關(guān)直接撤銷行政規(guī)范性文件在實踐中基本沒有實施過，通過行政復(fù)議或者行政訴訟對行政規(guī)范性文件的附帶性審查，提起附帶審查的規(guī)范性文件數(shù)量與實際運行的規(guī)范性文件數(shù)量相比比例太小，而且這些審查都是對規(guī)范性文件的事后審查，具有明顯的滯后性，往往對行政相對人的損害后果已經(jīng)形成。相較于事后審查，對行政規(guī)范性文件的事前審查對于提高行政規(guī)范性文件的質(zhì)量以及保證相對人權(quán)益更具有現(xiàn)實意義。規(guī)范性文件的合法性審核是確保規(guī)范性文件合法的“閘門”，通過合法性審核將問題文件擋在文件制定程序之內(nèi)，確保已發(fā)布的規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平。全面推行規(guī)范性文件的合法性審核，是建設(shè)法治政府和依法行政的題中之義，可以從源頭上防止奇葩文件的出臺，保證行政機關(guān)的活動在法治的范圍內(nèi)運行，促進行政主體公正文明執(zhí)法，有利于保障行政相對人的合法權(quán)益。

規(guī)范性文件的數(shù)量巨大，種類紛繁復(fù)雜，規(guī)范性文件審核的范圍是合法性審核的首要問題也是一個入口問題，在審核對象上是否要對所有的文件都進行合法性審核，審核的內(nèi)容什么，審核的標準是什么，這些問題在實踐中均普遍存在，但理論上研究不多，沒有明確的審核范圍往往容易造成規(guī)范性文件審核的混亂，也容易造成合法性審核制度的虛化，所以系統(tǒng)的分析論證合法性審核的范圍不但必要而且是做好規(guī)范性文件合法性審核的前提和基礎(chǔ)。

二、行政規(guī)范性文件合法性審核范圍的理論要素

法的要素指法的基本成分，即構(gòu)成法律的基本元素。任何時空中以整體形態(tài)存在的法律都是由基本的要素構(gòu)成的[5]。

行政規(guī)范性文件是指除行政法規(guī)、規(guī)章以外的由行政機關(guān)按照法定程序制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的制定從行政行為的種類來看是一種抽象行政行為。抽象行政行為是行政機關(guān)依照職權(quán)的作出的法律行為，而法律行為是法律事實的一種，能夠引起法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。行政規(guī)范性文件的制定和實施作為法律行為的一種，能夠直接引起法律關(guān)系的形成與變動，而法律關(guān)系的構(gòu)成主要包含法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。所以行政規(guī)范性文件合法性審核范圍的確定應(yīng)該從主體、客體和內(nèi)容三個方面予以展開。

法律關(guān)系的主體，是指在法律關(guān)系中享有權(quán)利和履行義務(wù)的人。法律關(guān)系的主體必須同時具有法律上所說的權(quán)利能力和行為能力。在由行政規(guī)范性文件形成的行政法律關(guān)系中，主體是行政規(guī)范性文件的制定主體和行政相對人。審核行政規(guī)范性文件的合法性，首先應(yīng)該審核行政規(guī)范性文件的制定主體是否具有權(quán)利能力和行為能力，行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)均為機關(guān)法人，法人的權(quán)利能力與行為能力是一體的，所以對制定主體的合法性審核更側(cè)重在“權(quán)利能力”上，即制定主體是否具有法律資格，行政主體制定規(guī)范性文件應(yīng)該完全遵循職權(quán)法定原則，在實踐過程中往往出現(xiàn)行政主體出于管理便利的需要，超越行政權(quán)限制定規(guī)范性文件，或者根本沒有法定職權(quán)卻因為各種原因制定了規(guī)范性文件;行政相對人作為法律關(guān)系的另一主體，根據(jù)行政法的基本原則以及更側(cè)重保護行政相對人權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)重點審核規(guī)范性文件的內(nèi)容是否侵害了行政相對人的權(quán)益以及更好的維護相對人的合法權(quán)益。法律關(guān)系的客體一般是指法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的共同對象，在規(guī)范性文件形成的行政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)所指向的對象就是行政規(guī)范性文件，對于行政規(guī)范性文件這一外在表現(xiàn)形式的審核，應(yīng)主要從文件的表現(xiàn)形式進行審核，即從文件的種類和類別來判斷合法性審核的范圍。權(quán)利和義務(wù)是法律最為核心的內(nèi)在構(gòu)成要素，共同構(gòu)成法律關(guān)系的內(nèi)容。在規(guī)范性文件的內(nèi)容中，規(guī)范性文件審核的范圍應(yīng)該側(cè)重權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)，即行政主體是否具有限制權(quán)利或附加義務(wù)的權(quán)力，限制權(quán)利或附加義務(wù)的幅度與范圍是否合法合理，這些應(yīng)該是合法性審核的重點和關(guān)鍵所在。

三、行政規(guī)范性文件合法性審核范圍的實證考察

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見）中對合法性審核范圍作出概括性規(guī)定后，部分省市也根據(jù)該文件出臺了地方的實施意見，這些文件是目前地方專門規(guī)定規(guī)范性文件合法性審核的最新文件，本文對目前公布的省級文件中關(guān)于審核范圍的內(nèi)容進行了梳理，并按照法律要素進行了總結(jié)歸納。

目前能夠公開檢索到的13個省級人民政府辦公廳發(fā)布的實施意見，有11個、專門提到了審核范圍問題。湖北省雖未在文件中明確指出審核范圍，但在文件內(nèi)容中專門提出了科學(xué)界定行政規(guī)范性文件，并從正面和反面詳細列舉了屬于行政規(guī)范性文件和不屬于行政規(guī)范性文件的情形。重慶市在嚴格審核內(nèi)容中提出審核文件制定主體是否合法，是否超越權(quán)限，嚴格審核文件內(nèi)容是否違反上級文件內(nèi)容及法律法規(guī)等。

在11個專門提到審核范圍的文件中，安徽省、天津市、江西省、云南省、寧夏回族自治區(qū)5個省級政府發(fā)布的文件中均提到了制定主體、公文種類、管理事項這三項，7個文件中提出了將內(nèi)部文件排除在合法性審核的范圍外，8個文件中指出凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審核范圍。江西省和青海省的文件關(guān)于審核范圍表述的較為詳細，涉及行政性、外部性、反復(fù)適用性、普遍約束力、強制性特征。

根據(jù)上述各省文件關(guān)于規(guī)范性文件審核范圍的法律要素分析，規(guī)范性文件的審核范圍存在以下幾個問題：

（一）規(guī)范性文件的審核范圍概念不清晰

在13個省級政府文件中，有11個在文件中明確提出了確定規(guī)范性文件審核范圍的問題，有2個省市在文件中沒有專門提及審核范圍，重慶市文件在“嚴格審核內(nèi)容”中指出應(yīng)從制定主體、權(quán)利義務(wù)及文件內(nèi)容等角度對規(guī)范性文件進行合法性審核。湖北省文件從行政規(guī)范性文件的定義出發(fā)，從正反面兩個方面分別列舉了哪些文件不屬于行政規(guī)范性文件，哪些文件屬于行政規(guī)范性文件。規(guī)范性文件合法性審核的范圍到底是指什么，這個概念與規(guī)范性文件的定義、規(guī)范性文件的識別標準和合法性審核的對象有沒有聯(lián)系？有部分省文件在審核范圍一項中，界定了行政規(guī)范性文件的定義，如江西省。從目前各省出臺的文件來看，各省文件均沒有解釋審核范圍到底是指什么，大部分文件都跟國務(wù)院的文件表述一致，均提到了從制定主體、公文種類、管理事項等方面，確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標準和范圍。從字面意思理解，行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍應(yīng)該等同于行政規(guī)范性文件的審核標準。

（二）審核范圍的要素不盡相同差異較大

從公布的文件中顯示，各省的文件關(guān)于審核范圍的法律要素不一致，且有較大差異。有的省份的審核范圍規(guī)定的比較詳細，如青海省文件中指出“進一步做好規(guī)范性文件的認定工作，切實將具有行政性、外部性、反復(fù)適用性、普遍約束力、強制性特征，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的文件，全部納入合法性審核范圍，做到應(yīng)審必審。”有的省份在文件中表述的比較簡單，如吉林省文件中“凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審核范圍，確保實現(xiàn)審核全覆蓋，做到應(yīng)審必審。”這樣的表述不同就意味著對行政規(guī)范性文件的入口標準不一致，吉林省只要是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件都要納入審核范圍，青海省不僅要符合吉林省的條件還應(yīng)符合具有行政性、外部性、反復(fù)適用性、普遍約束力、強制性特征才納入合法性審核范圍。審核范圍要素的差異反映了審核范圍認識上的不同，哪些要素必須納入合法性審核的范圍哪些可以不納入應(yīng)該有一個共同的標準來界定。

（三）審核范圍的表述比較概括籠統(tǒng)

有較多省份在文件中明確提出從制定主體、公文種類、管理事項三個方面確定規(guī)范性文件的審核范圍。有的省份在文件中就簡單重復(fù)一句話從這三個方面確定審核范圍，有的省份稍微做了說明，如云南省文件中從正反兩個方面簡單說明了可以制定規(guī)范性文件的政府及部門，以及臨時機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等不得制定規(guī)范性文件。類似的規(guī)定比較概括和籠統(tǒng)，在實際工作中難以直接判定和把握，說了跟沒說差不多，到底哪些部門能制定，哪些不能制定單從文件規(guī)定的內(nèi)容難以判斷，如政府和黨委聯(lián)合發(fā)文的文件，是否要審核就無法判斷。

四、行政規(guī)范性文件合法性審核范圍的規(guī)范構(gòu)建

（一）準確界定行政規(guī)范性文件合法性審核范圍的概念

“范圍”指上下四周的界限，限制。審核范圍在語義上理解即為審核的界限，審核的限制，也可以理解為審核的區(qū)域，即只審核界限以內(nèi)的區(qū)域，界限以外的區(qū)域不予審核。“內(nèi)容”是指事物所包含的實質(zhì)性元素，從宏觀上說審核范圍和審核內(nèi)容在區(qū)域上是一致的，但從微觀角度分析，內(nèi)容和范圍所指向的對象還是有區(qū)別的，內(nèi)容是指具體的元素而范圍僅指界限。合法性審核的范圍應(yīng)該是指合法性審核的界限，而不是只合法性審核的內(nèi)容，雖然在實踐中往往會出現(xiàn)二者的混同，但在規(guī)范化表述中應(yīng)該區(qū)分清楚二者的區(qū)別，否則確定合法性審核的范圍就顯得沒有必要和意義了。

規(guī)范性文件的定義與合法性審核范圍的區(qū)分，有部分文件開頭即對行政規(guī)范性文件下了一個定義，如天津市的文件中對規(guī)范性文件從表現(xiàn)形式、制定主體、制定依據(jù)、制定程序及權(quán)利義務(wù)和普遍約束力等方面對行政規(guī)范性文件進行了界定，符合上述特征的即為行政規(guī)范性文件，不符合上述特征的就不是行政規(guī)范性文件。該文件又在審核范圍提出從制定主體、公文種類、管理事項、有效期限四個方面確定審核范圍。規(guī)范性文件的定義與規(guī)范性文件合法性審核的范圍，在內(nèi)容上卻有重合，有人可能覺得都已經(jīng)識別是行政規(guī)范性文件了還要確定審核范圍有什么意義呢。在實踐中，進入行政規(guī)范性文件的合法性審核程序的并不一定全是行政規(guī)范性文件，甚至有較大的比例提請合法性審核的文件不是行政規(guī)范性文件，而確定審核范圍的意義和作用也在于此，通過對審核范圍的確定可以將非規(guī)范性文件的審核終止于此，不必進入后面的審核程序，所以說合法性審核的范圍是合法性審核的入口，確定合法性審核的范圍能夠確保審核重點和提高審核效率。

所以合法性審核的范圍與合法性審核的內(nèi)容既有聯(lián)系也有區(qū)別，聯(lián)系是指審核范圍宏觀上的一致性，區(qū)別主要在微觀的對象不同。審核范圍與行政規(guī)范性文件的定義也是不同的概念，行政規(guī)范性文件的定義是從各個法律要素來界定文件是否屬于行政規(guī)范性文件，而審核范圍是從審核工作實際的角度來把好審核程序的入口，把那些形式上類似于行政規(guī)范性文件而實質(zhì)上非規(guī)范性文件的文件通過“審核范圍”這個掃描儀剔除出審核程序，兩者的功能和作用不一樣。

（二）確定審核范圍的要素及表達的邏輯順序

審核范圍的法律要素各省文件表述的千差萬別，不同的省份文件關(guān)于范圍表述的差別，反映了在確定審核范圍必須的法律要素認識上的差異。本文認為應(yīng)當從法律關(guān)系的構(gòu)成要素理論出發(fā)來確定審核范圍的法律要素，及審核范圍法律要素表達的邏輯順序。

法律關(guān)系的構(gòu)成要素一般認為包括法律關(guān)系主體、法律關(guān)系的客體以及法律關(guān)系的內(nèi)容。從法律關(guān)系構(gòu)成要素理論出發(fā)，確定審核范圍的要素應(yīng)該包括制定主體、文件形式、文件內(nèi)容三個方面。

制定主體是指行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)，制定主體主要從制定主體的權(quán)限進行審核。一是文件的制定主體是否有制定行政規(guī)范性文件的職權(quán)，即制定主體有沒有所謂的“權(quán)利能力”，有沒有制定規(guī)范性文件的資格，這是對制定主體的第一層次審核。二是在確定制定主體具有制定規(guī)范性文件的“權(quán)利能力”，具有制定規(guī)范性文件的資格之后，要進一步審核該制定主體是否具有制定該規(guī)范性文件的職能，即是否“種類越權(quán)”，如公安機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)均有制定規(guī)范性文件的資格，但是公安部門不能制定專門規(guī)定稅務(wù)工作的規(guī)范性文件。三是在確定沒有“種類越權(quán)”后，要進一步審核該文件的制定主體有沒有“幅度越權(quán)”，規(guī)范性文件的制定只能而且必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)進行規(guī)范性文件的制定。

文件形式。任何內(nèi)容最終都會以某種形式表現(xiàn)出來，規(guī)范性文件最終會以某種文件形式展現(xiàn)其內(nèi)容。行政規(guī)范性文件，是指行政主體為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政立法以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱，俗稱“紅頭文件”[6]。根據(jù)行政規(guī)范性文件的定義，制定行政規(guī)范性文件是一種抽象行政行為。《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定的公文種類有決定、公告、通告、意見、通知、批復(fù)、決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函和紀要十五種。行政規(guī)范性文件在法律文件中表現(xiàn)為“行政措施”、“決定”、“命令”、“公告”、“通告”或“報告”、“會議紀要”、“通知”等[7]。所以從文件形式來看，行政規(guī)范性文件不可能以某些文種的形式出現(xiàn)。一般認為可能成為行政規(guī)范性文件的是決定、公告、通告、意見、通知和批復(fù)等6類，不能作為行政規(guī)范性文件文種的是決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函和紀要等9類。實際工作中行政規(guī)范性文件的名稱種類很多，可以是辦法、決定、意見、規(guī)則、規(guī)定、細則、規(guī)程和方案等，但不能是法、條例、會議紀要等。通過從正反兩方面明確規(guī)范性文件的公文種類，可以減少五花八門的文件形式，不僅便于從形式上判斷規(guī)范性文件，也能夠規(guī)范規(guī)范性文件的發(fā)布形式。

文件內(nèi)容，從文件內(nèi)容的角度來確定審核范圍與審核文件的內(nèi)容是有區(qū)別的。確定審核范圍，主要是從內(nèi)容上審核該文件是否屬于行政規(guī)范性文件，是否有明顯的違反法律規(guī)定的內(nèi)容。而合法性審核的內(nèi)容應(yīng)該是更具體，更細致的具體審核。在法律關(guān)系理論中，最核心的構(gòu)成要素就是權(quán)利與義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)構(gòu)成法律關(guān)系的內(nèi)容，所以文件內(nèi)容重點審核的應(yīng)該是權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，尤其是規(guī)范性文件規(guī)定行政相對人的義務(wù)內(nèi)容。文件內(nèi)容給行政相對人設(shè)定的義務(wù)是否有法律依據(jù)，是否在法定的權(quán)限范圍和幅度內(nèi)，給行政主體設(shè)定的權(quán)力是否合法、是否有明確的法定依據(jù)、是否適當，這些都應(yīng)該是審核文件內(nèi)容的重點。

（三）編制審核范圍清單明確審核范圍

通過法律要素確定審核范圍，雖然可以大致確定規(guī)范性文件的審核范圍，但在審核工作中還不能達到像權(quán)責(zé)清單那樣一目了然、明確清楚，即使有確定的法律要素，審核范圍的確定仍然要結(jié)合審核者的主觀判斷與自由裁量判斷。如何才能最大限度的減少審核者的主觀判斷和自由裁量的比例，使審核范圍呈現(xiàn)最大程度的客觀化，也是提高審核效率和規(guī)范審核行為的要求。將審核要素圖表化或清單化是一種行之有效的途徑。比如權(quán)責(zé)清單的制定將每個部門的各種行政職權(quán)一一列明，清晰界定部門間權(quán)責(zé)分工，避免推諉扯皮，同時也明確各個部門責(zé)任，有針對性地對權(quán)力運行的情況和效果進行監(jiān)督。

編制審核范圍清單有些地方已經(jīng)開始著手在做，比如蘇州市已經(jīng)發(fā)布《市政府關(guān)于公布蘇州市行政規(guī)范性文件制定主體清單的通知》（蘇府〔2019〕75號）文件分為人民政府、市政府部門、對外加掛行政機關(guān)牌子的黨的機關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、其他單位六種類別分別列舉了行政規(guī)范性文件的制定主體，主體清單使制定主體一目了然。目前制定主體清單的地方政府及部門較多，而制定文件形式清單及文件內(nèi)容清單的部門幾乎沒有，究其原因應(yīng)是制定主體的行政職能劃分的較為清晰，主體清單比較好制定。文件形式可以根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》對公文種類的規(guī)定，對規(guī)范性文件的公文形式制定清單，可以從反面規(guī)定不得作為規(guī)范性文件的公文種類。文件內(nèi)容的清單，較難制定，但也是行政規(guī)范性文件審核范圍的重要環(huán)節(jié)，政府部門應(yīng)該參照權(quán)責(zé)清單形式從正反兩個方面制定規(guī)范性文件的內(nèi)容清單，使行政規(guī)范性文件的內(nèi)容范圍確定，通過清單形式一目了然。

通過制定主體、文件形式及文件內(nèi)容三個清單的制定，可以使行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍以客觀的清單圖表形式呈現(xiàn)出來。行政規(guī)范性文件的審核范圍公開化、透明化，不但能夠提高審核效率，也能夠讓行政相對人一目了然，為行政相對人的深度參與及建議提供了可能性，便于行政相對人對規(guī)范性文件的監(jiān)督，使行政規(guī)范性文件從審核階段就能接受監(jiān)督和檢驗，有利于行政主體提升依法行政水平，科學(xué)行政、合理行政。

參考文獻：

[1] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2018-12-20）[2019-09-25].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/20/content_5350427.htm.

[2] 上海市2018年度市政府備案審查規(guī)范性文件情況的報告[EB/OL].（2019-02-28）[2019-09-25].http：//service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/InDetail.aspx？ID=3.

[3] 王留一.論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標準[J].政治與法律，2018，（6）：115-130.

[4] 吳兢，黃慶暢.紅頭文件呼喚立法[N].人民日報，2008-12-31（013）.

[5] 張文顯.法理學(xué)（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011：65.

[6] 姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015：174.

[7] 姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015：174.