項目進村中村干部角色及村莊治理型態

肖龍

摘?要：村干部在村莊治理中扮演著關鍵角色，但在實踐中村干部行為卻出現了日益權變的趨向。通過對S省J縣7個村莊的項目進村的案例比較研究發現：村莊資源稟賦與公眾參與是影響和塑造村干部角色與行為的關鍵變量。項目進村中，村干部角色在國家“代理人”與村莊“當家人”的制度角色定位中出現了變異或偏移，呈現出“撞鐘型”“橫暴型”“分利型”“協調型”干部四種行為類型，村莊治理也由此呈現為“沉默秩序”“普力奪秩序”“謀利秩序”和“多元治理秩序”四種治理型態。新時代鄉村治理重心下移，對村干部角色具有糾偏和規制效應，促使村干部角色回歸其應然位置，促進鄉村多元有序治理和良善秩序的生成。

關鍵詞：資源稟賦;公眾參與;項目進村;村干部角色;村治型態

中圖分類號：C916.2;F325.4文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）01-0071-10

一、問題的提出

村民自治制度建立以來，村干部不僅是村莊治理的重要能動性主體之一，而且日益成為理解“國家-農民”關系的重要切入點。一方面在現有基層自治的制度性背景下，村干部被賦予了國家代理人與村莊當家人的雙重角色[1]，成為溝通國家與農民的重要橋梁;另一方面村干部作為村莊治理的主要領導者和參與者，既體現了國家對鄉村治理的規制性力量，也體現了村莊內源性的自主力量對國家權力的消解和策略性應對。村干部既不是上級政府政策的機械執行工具，也不是村民利益的簡單傳聲筒，在扮演自身角色的過程中，村干部具有一定的能動性空間[2]。但是，考察村干部角色需要找到一個適當的情境和具體的參考坐標，前提在于錨定村干部在國家治理結構中的一個相對確切的位置。而這一位置的勘定需要回到中國國家治理的宏觀制度結構中來，亦即“中央與地方關系”和“國家與民眾關系”兩條主線上來[3]。

對鄉村治理而言，稅費改革無疑是國家對農村政策的一次重大戰略性政策調整，對基層治理結構產生了深遠影響。此后，鄉村治理資源的流動方向發生了反轉，國家對農村政策呈現出由汲取邏輯向扶持邏輯的持續地反向運動[4]，“取多予少”轉變為“多予少取”。項目制成為一種新的國家治理體制[5]，各級各類惠農支農源源不斷地以項目的形式輸入農村，項目制成為國家對農村進行資源投入的基本方式。在此宏觀制度變革的背景中，項目制無疑重構了中央與地方關系和國家與農民關系，與此同時，村干部角色亦發生了重大轉變。稅費改革后，村干部幾乎失去了財政和行政自主權[6]，村干部與村民之間的橫向聯系也越來越弱化[7]。村干部的核心工作由“要錢、要糧、要命（計劃生育）、要人”的四要干部[8]，轉變為“評低保、評社保、評安保、評環保”的四評干部。由此觀之，項目進村提供了“管窺”村干部角色與行為的絕佳“窗口”。

2018年出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中進一步強調：“推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層。”村干部作為村莊治理的核心主體，在新時代鄉村振興中的重要作用進一步凸顯。如何進一步發揮村莊治理的多元主體良序互動，實現鄉村社會和諧穩定成為新時代鄉村振興戰略的題中之義。在此背景下，進一步精準識別村干部角色、厘清其行為邏輯、激發其主動性和創造性，便成為兼具理論和實踐意義的重要問題?，F有研究較多地聚焦于村干部角色對村莊治理績效的影響，而對于何種因素影響和塑造村干部角色和行為邏輯則缺少系統性的實證研究[9]。縱觀既有研究，村干部的角色一直被視為解釋村莊治理績效的重要發生動力，進而說明村莊治理各領域的治理績效的產出差異[10]，如村莊基礎設施建設[11]、土地經營[12]、扶貧資源分配[13]、社會問題治理[14]等。綜合來看，現有研究傾向于將村干部角色視為村莊治理績效的解釋變量，而以村干部角色作為被解釋變量的研究則顯得不足。有鑒于此，本文對村干部角色的生成邏輯展開學理分析，以項目進村為主要觀察窗口，聚焦的核心問題是：哪些因素影響和塑造了村干部角色與行為，進而分析村干部角色對村莊治理型態的影響機制。

二、文獻綜述：三重視角下村干部角色

在當代中國村莊治理實踐中，村干部角色在國家科層結構中的剛性定位與鄉村社會自主性之間存在著明顯的張力。這種張力是一個韋伯式的經典命題[15]的理論延續，西方國家官員被化約為角色分明的“兩種人”（bureaucrats and politicians），即基于民主選舉產生的黨派政客和基于任命而產生的職業化官僚群體。雖然官僚與政客的角色與行為存在著十分顯著差異，但是在實踐中卻相互滲透，出現官僚“政客化”，政客“官僚化”的趨勢[16]?！皟煞N人”的角色劃分顯然是基于西方民主政治語境，但官員角色在國家剛性制度安排與現實政治運作之間的內在緊張關系，對于我們理解中國村干部群體的角色仍具有一定的理論意義。

這種制度設計與實踐運作之間的張力，也充分體現在學界對于村干部角色研究的三個理論觀察視角，即“控制論”“自主論”與“互動論”。

1.“控制論”視角關注的是處于國家科層組織末梢的村干部角色。改革開放以前，生產隊干部基本上是被看作為國家權力在鄉村社會的代理人[17]。村民自治制度建立以后，基層選舉的出現使得村干部的角色發生了根本性轉變。從制度設計角度看，徐勇提出的“國家代理人”與“村莊當家人”的“雙重角色”定位在學界取得了相當程度的共識。但是，在實際的制度運行中，村干部卻呈現出既不屬于國家干部，又難以代表村莊利益的“雙重邊緣化”的身份特征[18]。由此，制度與實踐的“脫嵌”促使學界開始深入村莊內部結構，尋找新的理論解釋視角。

2.隨著村民自治制度的深化和完善，選舉成為激活村莊公共生活的重要機制[19]，聚焦村莊內部力量對村干部角色的影響的“自主論”視角開始涌現。一方面，村莊內部力量會成為塑造村莊治理和干部角色的積極力量，如村莊的宗族力量介入能夠有效地促進村莊選舉的公正公平[20]，村莊“聯結團體”對公共物品提供的積極促進作用[21]。另一方面，村莊內部力量也可能會對村莊治理和干部角色產生消極影響，如宗族精英對村莊干部施加影響或控制，國家項目進入鄉村社會后出現“精英俘獲”現象[22]。村莊自主性視角對于彌合制度與實踐的斷裂具有積極價值，但村莊自主性的背后始終能看到國家權力的影子和治理的觸角。

3.“互動論”視角關注國家權力與鄉村社會內部力量對村干部角色的雙重塑造。黃宗智在討論中國的國家與村社關系時指出：“中國的基層治理沒有設想國家和村莊非此即彼的二元對立，一直把國家和人民（村社）視作一個二元合一體[23]”。這一研究視角的文獻主要聚焦于村莊選舉和政策執行中的村干部角色。從選舉來看，村干部為求當選必須在兼顧村民選票與上級政府的意愿之間進行理性選擇[24]，或者在“辦實事”與“得罪人”之間進行理性選擇[25]。從政策執行來看，村干部在面對上級政策執行時往往會出現選擇性執行的情況[26]，其行為邏輯會基于不同情境而采取權變策略[27]。

綜合來看，“控制論”視角的分析邏輯是國家層面的制度安排對村莊治理的塑造，揭示了處于村莊治理靜態結構中的村干部角色與行為;“自主論”視角主要關注的是處于靜態結構中的村干部角色，在特定村莊治理中的變異或偏移，是對“控制論”視角的一種補充;“互動論”視角關注的是國家正式權力與鄉村內部力量的雙重交互影響，是對“控制論”與“自主論”視角的一種綜合。新時期的項目進村，本質上反映的是一種國家力量對鄉村社會的治理邏輯，而項目制的有效性和可持續性則還取決于內外兩種力量之間的匹配與契合。因此，本文主要遵從“互動論”視角的邏輯，強調國家與村莊力量之間的張力與平衡，考察項目進村中國家權力與村莊內源性力量對村干部角色與行為的影響。

三、分析框架與研究方法

（一）資源稟賦與公眾參與：村干部角色的分析框架

根據前文所述，項目制是考察村干部角色的前置性條件，那么進一步的問題在于，如何理解項目制下村莊干部日益多元和權變的角色游移呢？這種變異是如何生產的呢？本文認為，其根源在于項目制在鄉村社會運作中所蘊含的國家治理的雙重邏輯——合法性與有效性之間的內在緊張。一方面，作為資源配置手段的項目制，是一種治理有效性的政績合法性邏輯，其意在于通過項目輸入使農村變富;另一方面，作為治理權力主體分割的項目制，則遵從治理合法性的政治整合邏輯，其意在于通過項目輸入使農村變穩。因此，項目制運作在村莊治理中的理想狀態是實現村莊的富裕與穩定的雙重國家治理目標。

然而，在尋求村莊治理有效性與治理合法性的目標均衡中，在村莊治理的復雜因素交織的現實場域中，時常會出現難以克服的悖論，即富裕不一定穩定，穩定也不一定富裕。項目制對于村莊治理而言，本質上是一種鄉村社會治理的“國家的視角[28]”，村干部角色作為主要的治理主體之一，始終受到項目制所內含的雙重治理邏輯的影響。由此，在村莊治理實踐中，村干部角色必然會嵌入特定的村莊社會結構之中，此即為村干部角色與行為的“場域”。換言之，考察村干部的角色與行為邏輯，必然要回到項目制對村莊治理所形成的這種內在張力之中。

因此，回到村莊治理的內在邏輯來看，治理有效性在于項目資源與村莊內在資源稟賦的激活，而治理合法性則有賴于治理主體之間良性互動參與機制的建立和鞏固。村莊治理實踐中，資源稟賦某種意義上奠定了村莊治理的物質基礎[29]，公眾參與機制則規定了村莊治理的主體間結構，二者的互動關系共同影響和形塑了干部角色和村莊治理的型態。有鑒于此，通過對項目進村中的資源配置效應和公共性激活之間的差異性與互補性，構成了本文“資源稟賦-公眾參與”分析框架的邏輯起點。

村莊資源稟賦包括：（1）自然資源，主要是指村莊地理范圍內蘊藏的土地、礦產資源、山林湖泊等內生性資源;（2）項目資源，主要是指國家對村莊發展投入的各級各類惠農支農項目等外生性資源。前者是村莊發展中的先賦性條件，屬于內生性資源稟賦;后者是項目進入鄉村社會帶來的后致性條件，屬于外生性資源稟賦。據此，本文所指村莊資源稟賦是指村莊內在的自然資源和經由國家項目制輸入的外生性資源的總和。公眾參與意指村民試圖影響或參與村莊公共政策和公共生活的一切活動，既包括村莊選舉在內制度化的參與機制，也包括非制度化的參與形式。

本文以資源稟賦和公眾參與積極性為分類依據，將村莊劃分為四類理想類型（圖1）。借助該分析框架，本文將資源稟賦與公眾參與的組合劃分為“強資源-強參與”“強參與-弱資源”“強資源-弱參與”“弱參與-弱資源”四種理想類型，并運用具體的村莊案例來對其進行系統的比較分析。

（二）案例選擇與研究方法

本文采用定性案例比較研究，選擇最大相似體系設計（MSSD）的案例比較分析邏輯[30]，所選村莊案例均來自于筆者對S省J縣7個村莊的長時段的定點追蹤調查。村莊歷史、語言、習俗、文化傳統等均無大的差異，其特質具有高度的同質性，因此是一種驗證假設型（hypothesis-testing）最相似案例體系分析[31]。按照案例研究的復制邏輯的要求[32]，采用多案例比較研究方法，使用理論飽和抽樣法，選擇了在資源稟賦和公眾參與方面特征差異明顯的村莊作為案例源。此外，2018年7-8月前往J縣7個行政村開展補充調查，采用參與式觀察和深度訪談方式獲取了大量項目進村的一手資料和數據。依循學術研究慣例，本文對相關的地名、村莊名、人名都做了相應的技術化處理。

四、村干部角色與村莊治理型態

如前文所述，本節主要從項目進村后，資源稟賦與公眾參與所塑造的村莊治理的不同場域，考察不同情境中村干部的角色差異及其對村莊治理型態的影響機制。概括而言：由于資源稟賦和公眾參與的差異，村干部角色在村莊“當家人”與國家“代理人”之間出現了游移，其行為方式分別呈現出“撞鐘型”“橫暴型”“分利型”“協調型”干部四種類型。村莊治理秩序也由此呈現為“沉默秩序”“普力奪秩序”“寡頭秩序”和“多元治理秩序”四種治理型態。

（一）“撞鐘型”干部與沉默秩序

“弱資源-弱參與”組合的村莊型態中，村干部成為維持村莊基本治理秩序的“撞鐘人”。一方面，內生性自然資源稟賦不足，外部項目資源進入后難以嫁接或打包，項目資源配置呈現出“碎片化”“撒胡椒面”現象。另一方面，民眾對于項目菜單缺乏選擇權，其參與的動機主要是關注政策性的福利分配，而不是村莊自身發展的維度，因此大多數村民參與的積極性不高。由此，資源稟賦和公眾參與的雙重薄弱造成了村干部的“撞鐘人”角色與村莊治理秩序的渙散，不妨將此類型稱之為沉默秩序。

雞鳴村位于J縣城南115公里，位置上處于該縣的邊緣，屬于三縣交界區域。該村有8個村民小組，戶籍人口1 357人。但由于近年來大量人口的外出務工以及部分農戶在縣城置業、陪讀，使得該村常住人口僅剩474人，其中60歲以上老年人口占到了73%。人口的流出以及資源的貧瘠，相比于J縣其他村落，雞鳴村發展的資源稟賦較差。正如該村干部所言：“發展是個難題，一沒有老板，二沒有勞力，三沒有項目。”而該村僅有的一些項目也不過是“流水項目”，對于干部而言，僅需要的工作便是：“造表上報、定時通知、查漏補缺”。如2000年開始的“退耕還林（草）”，起初該項目采用糧食補助模式，但考慮到補助的落實以及市場變化，該項目于2010年開始采用現金補助模式，即專戶存儲、?？顚Ｓ谩＿@種項目“沒有好處，還要費功夫”。由于項目的實施有一定的標準，干部需要做初步的資格評估，因而就會產生一定的糾紛。2013年危房改造項目開始在該村推進，初步評估涉及該村40余戶，但需要分批次推進，矛盾也因此而產生。“早住早享受，誰知道下年還有沒有。”這種理性與疑惑是項目推進的最大難題。在此情境下，落實項目成為干部最為棘手的問題，在難以利用更加豐富的資源進行“擺平”的前提下，流水項目成為村莊治理難題的根源。此時，農戶參與其中的不再是村莊維度的發展議程，而是獲得福利的順序難題。也正是在這樣一個“弱資源-弱參與”的背景下，雞鳴村的治理結構形成了“撞鐘型”干部與“沉默秩序”的特征。

可以說，較差的資源稟賦使得村莊缺少嫁接項目的可能，而干部在村莊治理中也僅僅是一個“快遞員”角色。村莊資源的匱乏，進一步約束了村莊治理空間的展開，農戶參與其中不再是一種公共參與，而是個人福利的爭奪。這種在爭奪順序上的治理矛盾，與干部“擺平”的秩序訴求相互強化，使得獲利村民“隱蔽”自己的福利身份。這種過程，消解了農戶參與的內在積極性，最終形成了沉默治理格局。而此時的干部，在既有的治理網絡中不斷形成了內在的平衡，一方面困于資源匱乏而無法進一步施展自身能力，對于項目獲得也缺少一定的積極性;而另一方面，通過福利分配所建構的治理網絡，也使得村干部防范村莊治理的“新能人”的出現。

（二）“橫暴型”干部與普力奪秩序

“弱資源-強參與”組合的村莊型態中，村莊內生性資源稟賦不足，當外生性項目資源進入村莊時，同樣缺乏有效的內部資源進行整合。與雞鳴村不同，稀缺的資源遭遇了爆炸性的公眾參與，人人都追求村莊宰制權力。在資源約束與“非合作型參與”的雙重約束下，村莊治理中的“同意權力”已難以奏效，村干部只有依靠“橫暴權力”[33]才能整合村莊秩序。村莊治理中的零和博弈，加劇了村干部權力的專斷性使用，干部成為越來越強勢的橫暴型干部。此時項目進村后，村民缺乏對項目運作有效的監督和控制權，村莊治理陷入強中自有強中手，“你方唱罷我登場”的“普力奪”（praetorian）[34]秩序。

白云村位于J縣西北部，距離縣城3公里，轄9個自然村，共有476戶，戶籍人口1 459人。2012年之前一家國有大型企業在此采煤，掠奪式的開發使得村莊煤炭資源在短時間內耗盡，而且帶來了生態環境的破壞，村莊內形成三處大型采煤塌陷區?！按謇铿F有58戶村民房屋受損嚴重，20多戶已經坍塌”。村內煤炭資源已近枯竭，但卻在村莊治理中嵌入了資源的分割秩序，治理面臨環境遺留與項目進村的雙重疊加風險。從村莊內在資源條件來看，該村在J縣屬于典型的資源枯竭村，該村干部認為，“要想發展，必須爭取上級項目支持”?？陀^地講，煤炭資源的開發也帶來了村莊居民收入的改善，“前幾年村民人均年終分紅可達到1萬多元”，也涌現出10多位遠近聞名的農民企業家，村主任劉某就屬于其中一員。2015年舉行的村兩委班子換屆中，賄選、拉票、家族競爭異常激烈。村主任和村支書已經遷出村莊多年，在縣城和省城都置有房產，平時村里事務由其他村兩委干部負責。雖然白云村具有致富精英治村的特點，但是資源帶來的治理慣性使其又有新的特征。

在訪談中發現，村民對村干部頗為不滿，項目進村后進一步引發了村民之間的矛盾和村莊治理秩序的混亂。首先，對于精準扶貧等福利分配型項目，原本涉及比較嚴格的資格評估，上級政府有明確的要求“8個步驟、33項問題”，即“查居住環境、查住房、查吃穿、查健康、查上學、查就業、查收入、查戶籍”。但在推進過程中，除了少數致富精英外，“家家戶戶開始哭窮，原來是比富，現在是比慘”。村干部在上級剛性要求與村民積極涌入之間的理性選擇，強化了干部使用專斷權力的動機。其次，對于差異化福利分配的危房改造項目中，村民參與更為積極，于村干部而言，“必須強勢，不怕得罪人，不然推不動”，而村民反映，項目受益人“都是和干部關系好的人”。最后，普惠性的村莊塌陷區綜合治理項目推進中，強力“擺平”成為村干部愈加依賴的策略選擇。2015年J縣啟動了采煤沉陷區綜合治理試點工作，白云村被確定為試點村。綜合治理中，村干部通過與村莊精英勢力合謀，在本已經不宜再開發的煤礦塌陷區進行非法采礦活動，“掛羊頭賣狗肉，假借治理的名義采煤”。原本是基于生態環境修復的綜合治理項目卻異化為村干部和村莊精英的非法“致富”項目，進一步加劇了村莊的生態災難和治理困局。

此案例中，白云村的煤炭資源開發已近謝幕，村莊內生性資源匱乏，但能源開發中所形成的公眾參與的積極性仍未消退。這種情境下，外部項目資源的進入，重新激發了村民的公共事務參與的激情。而村干部在公眾參與、有限項目資源與上級政策要求的夾縫中尋求村莊治理秩序的均衡，最終愈加強勢和專斷。進而，村莊治理型態呈現為橫暴型干部與強者為王的普力奪秩序。而此時干部強勢、蠻橫也為其牟利和尋租提供了可能的空間。

（三）“分利型”干部與寡頭秩序

“強資源-弱參與”組合的村莊型態中，資源富集奠定了村莊發展的物質基礎，但村莊公眾參與機制的缺失，致使村干部競相逐利，村莊治理陷入寡頭秩序。在下文小橋村和白城村的案例，資源稟賦非但沒有成為村莊治理的推動性力量，反而隨著外部項目資源的進入，成為村莊進一步發展的“資源詛咒”。

小橋村隸屬于J縣國營農場，該農場始建于1956年，1971年西北林業建設兵團撤走后交由J縣代管至今，全場下轄四個分場（大致相當于四個行政村），總土地面積24萬畝，總戶數620戶，戶籍人口2 305人，土地和林業內生性資源豐富。在該村，由于歷史遺留原因，實行工人與農民雙軌并行體制，現有科級干部8人，在崗職工203人。這種計劃經濟時代的雙軌管理體制，造成了工人與農民的身份隔離，談到村干部時不少村民表示，“他們是國家干部（工人），我只是農民”。進而，身份上的差異也造成了村莊治理的主體失衡，一方面村民已經習慣于農場管理中的“命令-服從”體制，但另一方面始終對場（村）干部始終保持著戒心和不信任。

在2010年現代農業開發項目建設中，村干部為使項目落地，將村莊土地資源“打包”作為項目依托向上一級農場爭取支持，當時“面臨的首要問題是整合資源，流轉土地”。土地產權雖屬于國有農場，但農場托管給J縣以后，事實上是農戶個體經營，農戶無需繳納稅賦，但需要參加農場集體勞動。在項目推進中，村民不愿意土地流轉，“自家的地足夠忙了，產值也可以，交給農場咋辦”。長期“大鍋飯”體制的集體記憶，使村民對土地經營權尤為珍視，公眾參與的積極性難以調動，這與村干部對項目政績的訴求之間發生了齟齬，項目進村一度陷入僵局。對此，村干部只能“另起爐灶”，通過動用其領導權威，動員村民平整農場荒地，推動項目落地。項目建成后，外包給現代化的農業企業，而實際上“大股東都是村干部”。至此，項目雖然落地，但對于村莊發展而言，并沒有帶動村域經濟的全面發展，只是村莊裝點門面的“花架子”，項目也成為干部從中坐收漁利的政績工程。

與小橋村相似，位于J縣最北部的白城村，一項歷史遺跡開發項目也同樣成為村干部分利的政績工程。白城村地廣人稀，土地林草資源豐富，以農牧業為主導產業，面積23.2平方公里，下轄5個自然村，戶籍人口906人。該村有一座1 600年前匈奴族在人類歷史上留下的惟一都城遺址，清末就被發現，但是一直深埋于地下。2012年項目進村后，由縣政府“打包”給一家省級文化旅游開發公司，對干部而言，除了動員協調工作之外，對項目缺乏“捆綁”“打包”的彈性空間。村干部負責協調遺址區域內的征地和搬遷安置問題。“村里人口較少，住的也很分散，只涉及到8戶村民?！表椖客七M中，僅涉及區域內特定少數村民，大多數村民對此并不熱衷。正如有位村民所言，“沒什么好摻和的，又不在我家地上”。正是由于項目收益面離散化，村莊公眾參與的積極性難以調動。公共參與機制的缺失，干部有了分利的空間。2016年項目建成后，成為頗具規模的旅游景區，此時村民才發現，景區的附近都是村干部投資興建的農家樂、超市等旅游服務產業。

綜合小橋村與白城村的案例，一方面，項目運作過程中村干部與村民之間幾乎不發生橫向聯系，村莊治理橫向網絡關系被自上而下的科層體制縱向切割。另一方面，由于項目資源缺乏普惠享有權，造成公眾參與機制缺失，致使項目資源淪為村干部群體內部之間的分利牟利空間。原本立足于村莊發展的項目資源，也異化為干部的政績工程，干部成為爭相搶奪的分利型干部，村莊治理陷入寡頭秩序。

（四）“協調型”干部與多元治理秩序

“強資源-強參與”組合的村莊型態中，資源稟賦奠定了村莊的治理物質性基礎，村莊公眾參與機制的激活對村干部橫暴、牟利、尋租起到了一定的規制作用。通過互動式參與、動員式參與和自發式參與等方式，村莊治理的多元主體良性互動機制逐漸形成和鞏固。項目進村后，不僅使得村莊內生性資源稟賦得以激活，而且外部項目資源進一步孵化了村莊多元主體治理的良序公共空間。村干部在此過程中，逐漸被規制成為協調各方利益，游走于國家代理人與村莊當家人的協調型干部，村莊治理型態呈現為多元有序治理格局。

1.混合性資源稟賦與互動式公眾參與。黑土村位于J縣縣城東北部，轄6個自然村，共280戶，總人口986人，土地林草資源豐富，毗鄰小橋村，兩村在資源稟賦上具有很大的同質性。與小橋村不同的是黑土村屬于行政村，20世紀90年代植樹造林中，小橋農場憑借科層體制進行強制動員，而黑土村則在村干部帶領下走出了集體協作互動式參與的村莊治理的路子。由于長期的集體協作機制的培育，村莊累積了良好的社會資本，干部與村民之間彼此信任、關系融洽。

2010年黑土村與小橋村同時爭取到了現代農業開發項目，但卻呈現出完全不同治理效果。項目進村后，村干部積極協調，整合村莊土地資源，順利實現土地流轉，建設了300畝現代化蔬菜種植基地，項目實施的第二年，農戶就拿到了每股12 000元的年終集體經濟分紅。正如村主任黃某所言：“我們村是大隊（行政村），他們是國營農場大鍋飯?！泵鎸θ牍煞旨t的甜頭，越來越多的農戶希望加入，但是上級項目專項經費支持已經終結。此時，村干部向村民作出了承諾，“致富路上一個都不能掉隊”，2015年村里成立了蔬菜專業合作社，對未入股農戶種植蔬菜進行專業的指導和培訓，實現了“標準化、規?；?、品牌化”生產。此外，產業園統一外銷，以保護價進行收購，購買農業保險，有效地防范了市場風險對農民收入的損害。2018年黑土村已有160余戶加入了合作社，各類蔬菜種植面積達到800多畝，實現了“園區作示范，示范帶農戶，農戶連市場”的現代農業可持續發展模式。

2.內生性資源稟賦與自發式公眾參與。黑金村位于J縣南部，耕地7 500畝，轄9個自然村，共有475戶，總人口1 459人，石油資源富集，屬于典型的內生性資源主導的村莊。2010年先后有兩家石油企業進入該村開采石油。石油開發屬于“點位”開發，開采位置均由企業前期勘探完成，實行“定點作業”，村民和上級政府均無權決定和介入。但是項目進村涉及道路拓寬、征地協調、青苗補償等一系列事務，因此村干部手中具有一定的“剩余決策權”和“剩余協調權”。由此，村干部成為上級政府、石油企業和村莊村民之間的重要協調人。

從村民角度而言，石油開發會給所在地塊的村民一次性支付為期10年的較高的經濟補償，此外還涉及到鉆探過程中的青苗費、工程供水、污水處理、污油處理等一系列配套的經濟補償。此外，鉆探完成后的井場維護、石油開采中的維護也會帶來長期的經濟收益。因此，這些直接受益人的參與積極性非常高。對其他村民而言，石油開采中的大量工人和技術人員長期駐扎本村，其工程生產之余的消費娛樂活動也在村內，家庭賓館、餐飲、小超市等各類生活娛樂設施迅速建立起來，項目的溢出效應構成了村莊村民自發參與的內在動力。對村干部而言，對上是上級政府的政績和發展訴求，對外是企業經濟理性的訴求，對內則面對村莊村民的參與和監督的壓力。這種情況下，村干部“誰都不能得罪，誰都可以得罪”，資源的內生性使得上級政府和企業必須尊重農民意愿，而村干部遠比上級領導更熟悉本村莊的事務，村民的經濟理性則又必須通過項目才能得以實現。由此可以看出，項目剩余控制權賦予村干部強“當家人”、弱“代理人”的角色。

但是，項目進村也帶來了石油開采企業的利益分化和村民之間的利益分歧。兩家石油開采企業在開采點位上存在著交叉重疊，企業之間潛在的利益矛盾，成為村干部破解項目在村民之間受益面不均的突破口。村干部瞄準了企業之間的沖突，在與村民一唱一和的“參與-反對”中，形成了某種經濟利益的合謀機制。但在客觀上實現了村莊公共利益的最大化，村莊的道路、用水、用電等基礎設施得以全面改善，村民之間的利益沖突也得以在村莊共同利益的水漲船高之中得以消解。在黑金村的案例中，項目進村中村干部對項目資源的剩余控制權，其角色由國家“代理人”轉變成村莊強“當家人”，成為游走于上級政府、企業與村民之間的多方利益的積極協調者。村民積極主動的自發性公共參與機制形成了對村干部行為的有效監督，使得村干部的謀利動機和尋租空間被限制和弱化，村莊借助石油開采項目不僅使“定點”的特定村民獲益，而且實現了村莊公共基礎設施的改善，村莊的公共參與機制被激活，多元治理秩序逐漸形成和鞏固。

3.外生性資源稟賦與動員式參與。黃巖村位于J縣中部，屬于外生性資源主導的村莊，以農業為主導產業，內生性資源稟賦匱乏，年輕人多外出務工，留守村莊的多是老弱病殘人員，年齡最小的成年人是52歲的村會計黃某。由于交通閉塞、農業收入微薄，黃巖村屬于人口外流十分嚴重的“空心村”，多是由老人和“留守兒童”組成的“隔代家庭”。

由于村莊內生性資源缺乏，村莊內生發展動力不足，加之外部項目資源薄弱時，村干部成為無家可當的“撞鐘人”。 這種情況下，村莊發展“內部無力、外部乏力”。2015年鄉村旅游項目進入黃巖村，自上而下的外部項目資源輸入給村莊發展帶來了新的契機。但是，如何調動村干部和村民的積極性成為推動項目落地的首要問題。此時，為實現旅游項目助力精準扶貧，J縣農村工作委員會干部李某出任該村第一書記。項目進村后，第一書記指導鄉村旅游項目落地工作，提出“能者上，庸者下”，給村干部上了“緊箍咒”。在上級政府的強力督辦下，村干部的積極性被調動了起來，村干部四處探查村內景觀分布，動員村民將山地林草流轉給村集體統一運營管理。對村民而言，一方面青壯年勞動力普遍外出務工，耕地也有不少棄耕荒置現象;另一方面退耕還林以后的山地，除了國家固定的政策補貼，已基本沒有多少經濟價值。因此，村民在干部的動員下逐漸開始轉變觀念，項目參與的積極性被調動起來，潛在經濟收益成為村民與干部協力的黏合劑。

黃巖村的案例中，外生性項目資源決定了村干部強“代理人”、弱“當家人”的角色。項目進村中，科層壓力迫使村干部由“撞鐘人”，逐漸轉變為上級政策的協調人，其國家“代理人”角色開始凸顯。2018年黃巖村鄉村旅游項目經濟效益已經顯現，村民早期的動員式參與已經逐漸轉變為常態化的自發式參與，村莊多元治理秩序逐漸形成。經過三年多的發展，黃巖村鄉村旅游項目日趨完善，“民居+民俗”的鄉村旅游開發模式，已將該村的生態環境優勢轉化為文化旅游產業優勢，村莊發展借由外部項目資源的帶動步入可持續發展軌道。

（五）案例總結

綜合以上7個村莊的項目進村的案例研究表明，村莊資源稟賦和公眾參與是形塑村干部角色與行為的核心變量，進而影響到了村莊的治理型態（圖2）。

從“協調型”干部與多元治理秩序的形成來看：首先，資源稟賦的特質決定了村干部的角色。內生性的資源主導的村莊，村干部會成為強“當家人”弱“代理人”;反之，外生性項目資源主導的村莊，村干部會成為強“代理人”、弱“當家人”;混合性資源主導的村莊，村干部角色介之于“代理人”與“當家人”之間。其次，公眾參與對村干部角色具有約束和監督作用。無論是自上而下的動員式參與、自下而上的自發式參與，還是上下互動的互動式參與，村民有序、積極的公眾參與對村干部行為均具有積極規制作用。最后，村干部角色調適取決于項目制賦予村莊社區的剩余控制權、公平享有權和項目菜單選擇權。項目賦權會實現村干部與村民公共參與機制的激活，村干部角色會不斷被塑造、調適成為介之于國家“代理人”與村莊“當家人”的“協調型”干部，村莊治理型態也隨之呈現出多元、有序治理秩序。

從治理失序的村莊治理來看：首先，“分利型”干部的出現主要是由于公眾參與機制失靈，導致干部行為缺乏有效的監督，致使村莊治理陷入寡頭秩序。其次，“橫暴型”干部的出現則是由于資源稟賦缺乏，而公眾參與積極性又太高，導致村莊治理呈現為強者愈強的普力奪秩序。最后，資源稟賦和公眾參與的雙重薄弱則塑造了“當一天和尚撞一天鐘”的“撞鐘型”干部，村莊治理淪為沉默秩序。

五、結論與討論：治理重心下移與村干部角色重構

已有學界對于村干部角色的解釋形成了“控制論”“自主論”和“互動論”等不同理論視角，產生了豐碩的研究成果，但缺少對村干部角色與行為背后深層邏輯的經驗性討論。本文立足于項目進村對于村莊資源稟賦和公眾參與的視角，將村干部角色與行為置于特定的村莊“治理場域”之中，揭示項目制在村莊治理中的目標偏移和項目異化導致的干部角色錯位和偏移。項目制的技術治理取向，在一定程度上忽視了村莊治理中的公眾參與機制，使項目與鄉村社會治理主體之間缺乏有效互動。通過本文研究發現，只有賦予鄉村社會一定的自主性空間，才能規制村干部的行為選擇，破解其角色錯位和鄉村治理秩序的失序。具體而言，在項目進村中，需要賦予村干部和村民一定的項目菜單的選擇權、項目進程的控制權、項目利益的享有權。

在鄉村治理重心下移背景下，需要發揮鄉村社會治理多元主體的良序互動機制。從這一意義而言，治理重心下移也是對村干部作為國家代理人的角色調適和再生產過程，項目制的鄉村治理邏輯將被進一步重塑。首先，在項目制競爭性“發包”的邏輯下，項目資源的投入多是“點位”投放，對村莊形成了貧者欲貧、富者愈富的“馬太效應”。治理重心下移，通過賦予村莊項目菜單的選擇權，防止項目景觀化，成為村干部的政績工程，對于打破村干部守夜人角色和村莊治理沉默秩序具有積極的規制效應。其次，在項目制競爭性“發包”的邏輯下，往往出現“條條報喜、塊塊報憂”的狀況。治理重心下移，通過賦予村莊項目進程的控制權，防止項目異化，對于打破村干部橫暴型角色和村莊治理普力奪秩序具有積極的規制效應。最后，隨著2020年中國全面小康社會的建成，后扶貧時代項目制的基層施用將更加傾向于普惠性公共服務和基礎設施建設。通過賦予村莊項目利益的公平享有權，對于防止項目精英俘獲，打破村干部分利型角色和村莊治理寡頭秩序具有積極規制作用。

總之，國家項目在進入鄉村社會時，立足于治理有效與程序合法的“國家的視角”固然重要，此外也要關注鄉村社會內部的地方性知識，尊重其內在的多樣性、異質性和差異性，從多元主體互動的視角激活鄉村善治的內源性力量。惟有如此，立足于鄉村振興的國家項目資源才能與鄉村社會內在的資源稟賦形成合力，作為治理主體的村莊干部才能回歸其國家“代理人”與村莊“當家人”的應然制度角色，鄉村治理才能正本清源回歸良善秩序，實現既穩定又富裕的鄉村振興愿景。

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The Role of Village Cadres and Governance Pattern in Projects Entering Villages

XIAO Long1，2

（1.School of Government，Nanjing University，Nanjing?210023;2.College of Politics and Law ，Yanan University ，Yanan，Shaanxi?716000 China）

Abstract： In view of the fact that village cadres play a key role in shaping village governance patterns，this paper focuses on the differences between the roles and governance patterns of village cadres inform different villages in projects entering the village.Through a comparative study of several cases of villages in J county，S province over a long period of time，it is found that the village resource endowment and public participation are the key variables influencing and shaping the role of village cadres and the type of village governance.Due to the variation or deviation of the village cadres role in the “agent” of state and “head” of village in the projects into village，four types of village cadres has turned up： greeting cadres， injustice cadres， benefiting cadres and coordination cadres， which has triggered four kinds of governance pattern such as “silent order”，“praetorian order”，“oligarch order” and “multiple governance order”.In the new era， the focus of rural governance has moved downwards，which has rectification and regulation effects on the role of village cadres， to prompt village cadres to return to the essence，and to accelerate the return of multiple and orderly governance in rural areas.

Key words：resource endowment;public participation;projects entering the village;role of village cadres;village governance patterns

（責任編輯：馬欣榮）