地方政府購買居家養老服務中的監管失靈及其矯正
——基于南京、寧波、廣州、合肥和深圳的分析

雷雨若，王 娟

(深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 5108060)

一、問題的提出

從2013年政府陸續下發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府購買養老服務工作的通知》等多個文件促進政府購買居家養老服務以來，政府出資為滿足條件的老年人購買社區居家養老服務成為我國居家養老服務的方向和主流。截止到2018年底，我國內地31個省(市)都出臺了關于政府購買居家養老服務的指導性文件，探索、試點實行政府向社會組織購買社區居家養老服務的形式提供老年服務，并形成了上海模式、南京鼓樓模式、寧波海曙模式、蘇州模式等多種具有代表性的運行模式。但是隨著政府購買居家養老服務數量的增加、范圍的擴大，政府購買居家養老服務也遭到了購買服務質量差、服務供給不足、購買失敗的批評，淪為公眾“不稱心的禮物”(1)彭婧，張汝立：《如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”?——基于政府責任視角的分析》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第1期。。

關于政府購買居家養老服務效果不理想的分析，有學者從政府責任的角度，認為這與一些政府部門責任缺失密切相關(2)彭婧，張汝立：《如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”?——基于政府責任視角的分析》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第1期。。也有學者從需求方與供給方缺陷進行分析，指出這兩者缺陷是政府購買不成功的關鍵(3)詹國彬：《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道》，《經濟社會體制比較》，2013年第5期。。還有學者認為是由于購買機制不恰當所致，比如購買內容層次較低、服務內容單一，主要以提供老年人生活照料與家政服務為主，承接主體社會組織或者依附于政府，或者自身實力弱小、缺乏公信力，且從事養老服務的工作人員多為低學歷就業困難者、下崗職工以及農村外來人員，缺乏專業人才的注入等。(4)許小玲：《政府購買服務:現狀、問題與前景——基于內地社會組織的實證研究》，《思想戰線》，2012年第2期；王名，樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第4期。誠然，這些都是影響政府購買居家養老服務質量效果的主要因素，但政府購買居家養老服務涉及多方相關利益主體，存在多方利益博弈，對購買居家養老服務監管不力也可能是導致購買效果不好的重要原因。目前，學術界從這方面著手深入探討分析的不多。本文認為，監督是責任政府得以實現的基礎，是養老服務體系中不可或缺的部分，不僅是落實政府責任、改進管理、提高效能的一個有效工具，而且也是老年人表達利益和參與養老服務的重要途徑和方法，直接關系著養老服務目標的實現。因此，有必要對政府購買養老服務過程進行評估與監督，防止政府購買居家養老服務失靈。

南京、寧波、廣州、深圳、合肥等地在啟動政府購買居家養老服務后，陸續展開了對政府購買居家養老服務的評估與監管工作。本文將關注焦點放在政府購買居家養老服務的監管失效方面，通過從制度建設、評估體系和監督體制等方面對比南京、寧波、廣州、合肥和深圳五個城市政府購買居家養老服務的評估與監督實踐，從利益相關者視閾分析政府購買居家養老服務監管失靈問題，并思考如何矯正監管失靈，為破解政府購買居家養老服務的監管困境提供有益借鑒。

二、文獻回顧與研究現狀

隨著20世紀70年代歐美國家福利危機的爆發，政府購買公共服務作為歐美國家一種新的政府治理工具應時而生。由于公共服務的對象主要是社會某一不特定公眾，尤其是弱勢群體，目的主要是滿足他們的公共需求進而改善他們的行為或處境，出于成本效益以及為公眾提供更好公共服務的考慮，政府一般通過向第三方購買服務履行其政府責任。從本質上而言，政府購買服務是一項間接的政府行為方式，依靠非政府行動者代表政府向具有資格的公民遞送由公共財政支持的服務。(5)[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京:北京大學出版社， 2016年版，第274頁。

作為政府購買公共服務的子概念，對政府購買居家養老服務的監管不僅存在政府購買公共服務監督的一般性問題，還存在養老服務領域的專門問題。從公共服務的層面，句華等人認為，對政府購買養老服務的監督包括對服務形成、服務輸送和服務接受等3個環節的監督(6)句華,楊騰原：《養老服務領域公私伙伴關系研究綜述——兼及事業單位改革與政府購買公共服務的銜接機制》，《甘肅行政學院學報》，2015年第3期。；吉鵬、李放認為，政府購買居家養老服務績效應該包括服務提供的經濟型、效率性、及時性、效果性以及公平性(7)吉鵬，李放：《政府購買居家養老服務的績效評價:實踐探索與指標體系建構》，《理論與改革》，2013年第3期。；包國憲、劉紅芹認為，居家養老服務績效應該由效率評價和服務質量評價兩方面組成，效率評價主要可以通過數據包絡分析法計算居家養老服務資源投入與產出比，服務質量評價則是計算服務期待與服務感知之間的差距來判斷(8)包國憲，劉紅芹：《政府購買居家養老服務的績效評價研究》，《廣東社會科學》，2012年第2期。。更多的學者是從養老服務領域對政府購買居家養老服務進行評估與監管的研究。在政府購買居家養老服務中，政府的角色由居家養老服務的直接生產者、提供者轉變為居家養老服務的財政支持者和監督者。錢海燕、沈飛運用數據包絡分析法模型對合肥市政府購買居家養老服務的財政支出效率進行實證分析并提出政策建議(9)錢海燕，沈飛：《地方政府購買服務的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養老服務為例》，《財政研究》，2014年第3期。。胡光景發現絕大多數地區的政府購買社區居家養老服務模式均缺乏對購買服務進行有效的監督(10)胡光景：《地方政府購買社區居家養老服務監督機制探析》，《河北科技師范學院學報(社會科學版)》，2012年第2期。。陳為智的調查還發現，地方績效評估標準不當使得基層政府更重視硬件設施建設而輕視服務使用者差異性需求，政府制定的對服務質量進行考察的量表或問卷內容也存在背離服務需求的問題(11)陳為智：《當前社區居家養老服務中的關鍵問題反思及前瞻》，《西北人口》，2016年第3期。。除了對政府監督責任的研究外，對服務提供機構的評估與監管也是學者們關注的一個重點。胡光景認為，要對服務提供機構及服務投遞者進行監督(12)胡光景：《地方政府購買社區居家養老服務監督機制探析》，《河北科技師范學院學報(社會科學版)》，2012年第2期。。祁峰認為，對非營利機構的評估應該是多元、全方位的，應該包括誠信評估、質量評估、使命與戰略評估和服務能力評估(13)祁峰：《非營利組織參與居家養老的角色、優勢及對策》，《中國行政管理》，2011年第10期。。監督的目的是為了提高購買居家養老服務的質量。章曉懿、劉幫成對上海購買的居家養老服務內容與服務質量進行了分析與評價，并構建了居家養老服務質量模型(14)章曉懿，劉幫成：《社區居家養老服務質量模型研究——以上海市為例》，《中國人口科學》，2011年第3期。。王成、丁社教從服務機構的專業化水平、信息公開程度，政府參與的公開性、制度支持和投標情況，以及客戶的可靠性感知和人性化感知三個層次著手，構建了一個評估政府購買居家養老服務質量評估與監督的層次結構模型(15)王成，丁社教：《政府購買居家養老服務質量評價——多維內涵、指標構建與實例應用》，《人口與經濟》，2018年第4期。。

總的來說，學者對政府購買居家養老服務評估與監管的研究主要集中在監督環節與運行體系、政府與服務提供機構的監督責任與監督內容、政府購買居家養老服務的質量評估等方面，對監督機制研究相對較少，這大體上與我國地方政府購買居家養老服務評估與監督實務現狀相一致。研究內容上來看，當前的研究主要集中于理論層面的設計和探討，對地方購買居家養老服務評估與監管的實踐研究相對較少，并且多是分析單個城市的評估或者監管狀況，缺乏多個城市評估與監管的綜合研究。

三、利益相關者視閾下的政府購買居家養老服務監督失靈

(一)利益相關者理論

利益相關者理論源起于20世紀60年代西方企業管理理論的發展，是質疑英、美等國奉行“股東至上”公司治理的產物。理性經濟人假定認為：每一個“合乎理性的人”都會選擇用最小的經濟代價去獲得最大的經濟利益，因此，每一個理性經濟人作為利益相關者都會致力于獲得收益最大化。而利益相關者是指那些能影響到組織目標的實現，或是被組織目標的實現所影響的所有個人或群體(16)[美]R.愛德華·弗里曼：《戰略管理：一種利益相關者的方法》，王彥華，梁豪譯,上海：上海譯文出版社，2006年版。。利益相關者理論的核心內涵是將企業看作是由所有利益相關者之間的一系列多邊契約所聯結起來的系統，企業經營好與壞不僅僅會影響企業家和股東的利益，還會關系到職工、消費者、供應商、經營者等其他利益相關者的利益，因此企業應該謀求所有利益相關者的共同利益(17)李婧：《管理學》，上海：上海社會科學院出版社，2017年版，第85-86頁。。可見，利益相關者理論打破傳統的企業單邊治理理念，謀求所有利益相關者共同治理(18)原珂：《利益相關者視域下獨立學院轉設策略探究》，《理論探索》，2018年第5期。。利益視角則主要是將政策執行相關主體看作是具有自我利益意識的利益主體。政策執行主體為了獲取自身利益的最大化而與其他相關主體展開博弈，由此導致政策在執行過程中出現政策敷衍、政策截流、政策替代以及政策附加等形式的偏差。

目前，利益相關者理論已經被廣泛應用于政治、經濟、社會公共事業管理等諸多領域，成為分析公共治理問題的重要理論(19)賈生華，鄭文娟，田傳浩：《城中村改造中利益相關者治理的理論與對策》，《城市規劃》，2011年第5期；鄭昌興，蘇新寧，劉喜文：《突發事件網絡輿情分析模型構建——基于利益相關者視閾》，《情報雜志》，2015年第4期；金晶，卞思佳：《基于利益相關者視角的城市共享單車協同治理路徑選擇——以江蘇省南京市為例》，《城市發展研究》，2018年第2期。。這是因為公共服務影響的廣泛性，以及公眾對服務監督意識的覺醒，都使得公共管理實踐具有更強的利益相關性，也更為普遍(20)周建國：《公共政策評估多元模式的困境及其解決的哲學思考》，《中國行政管理》，2012年第2期。。作為政府職能轉變的一個創新過程，政府購買養老服務交織著復雜的利益關系，有利益的地方就有矛盾的存在，政府、市場、社會失靈理論亦要求我們必須對政府購買服務進行監管。本文假設各種利益相關者對于居家養老服務的利益訴求不同，其監管行為選擇也不同。

(二)政府購買居家養老服務監督失靈表現

通過對五個城市相關文件法規的梳理以及實地調研，發現政府在購買居家養老服務過程中存在以下四個方面的監督失靈。

1．監督沒有系統的法律法規

(1)制度建設重評估輕監督。近年來，五個城市政府相繼出臺了居家養老服務機構等級評估、老年人能力評估或者照護需求評估、居家養老服務評估等一系列評估制度，基本建立了一套囊括事前評估、質量評估的居家養老服務評估管理體系。而監督制度建設則相對來說較為滯后，除了《寧波市居家養老服務行政處罰裁量權細化量化參考標準(試行)》《合肥市政府購買居家養老服務資金管理暫行辦法》等以外，普遍缺乏對居家養老服務的資金監督、政府履行合同的監督等完備的制度規范。

(2)法規文件規定模糊，可操作性不強。以寧波、合肥的資金審計和資金撥付的規定為例，寧波《海曙區政府購買居家養老服務實施辦法》規定：“對資金數額較大、服務對象較多、影響面較廣的政府購買養老服務項目，應委托第三方獨立審計機構進行審計，并出具審計報告”(21)寧波市海曙區人民政府：《寧波市海曙區人民政府辦公室關于印發海曙區政府購買居家養老服務實施辦法的通知》，http://www.haishu.gov.cn/art/2017/11/7/art_131314_59167.html.，文件中并未說清楚具體的資金數額、服務對象人數以及多大的影響力的項目才能委托第三方進行審計，規定模糊使得執法官員難以把握；《合肥市政府購買居家養老服務資金管理暫行辦法》規定：“各區可根據區域實際情況，科學組織開展績效考評，并將其作為資金撥付及結算依據”(22)合肥市人民政府：《關于印發合肥市政府購買居家養老服務資金管理暫行辦法的通知》，http://www.hefei.gov.cn/xxgk/zcwj/szfbmwj/201805/t20180525_2570329.html.。績效考評如何和資金撥付對應也并未說明白。由此可以看出，法規文件規定含糊其辭，政策缺乏指導性和可執行性而使監管流于形式。

表1地方居家養老服務評估與監管政策法規匯總

*作者根據檢索的文件匯總而成

2．監督機構紊亂低效

(1)政府監督效率較低。政府監督主要包括兩類：服務質量監督和居家養老服務機構監督。在對居家養老服務質量監督方面，政府監督效率低，效果不明顯。五個城市的政府監督都將服務監督責任分為區—街道—社區三個層面，但是在現有的行政體制下，大多數服務監督工作實際由最底層的街道辦事處和社區工作站來具體開展。在深圳的調研中發現，D區每個社區配備2名民政員來監督服務真實性和了解服務質量，通過電話或上門回訪服務機構、服務使用者，查看服務記錄本等相關證明材料，了解服務情況。由于基層工作人少事多、轄區老人居住分散等原因導致監督流于形式，甚至是居家養老服務機構自行監督、自我管理。此外，缺乏專業性人才也讓基層政府監督顯得心有余而力不足。在對服務機構監督方面，政府多頭監督使得居家養老服務機構的精力過多應付接待政府來訪和提交材料等非本職工作，加重了居家養老服務機構的負擔。

(2)第三方評估機構監督缺乏公信力。目前這五個城市均引入了第三方評估機構對居家養老服務進行評估監督。但是，專業的第三方評估機構數量相對較少，在專業性和獨立性上也屢受外界質疑。第一，專業性不足。以深圳市老年人照顧需求等級評估為例，第三方評估機構(醫院)將癱瘓或者完全喪失自主行動能力才認定為生活不能自理，而居家養老服務機構認為這個標準過于嚴苛，部分老人的生理機能降低、行動非常不便，實際已存在不能自理的事實。量化評估標準不一也使得第三方評估機構的專業性和可信度受到質疑。第二，獨立性不足。例如，在合肥開展的政府購買居家養老服務第三方評估過程中，第三方評估機構受政府委托、制定評估表需要民政局召集專家修訂、評估工作由政府動員及部署、評估報告由民政局組織專家集中評審后再公布最終結果，由此可見，第三方評估機構在評估過程中受到政府部門較多制約，第三方的評估結果可能會受政府利益的影響，或者其主動迎合政府的偏好而失去獨立性。此外，這五個城市多數區的政府購買居家養老服務的第三方評估結果報告細節未對外公開，僅限于購買或委托主體內部使用，因此評估機構的獨立性與客觀性受到質疑。

(3)居家養老服務機構的內部監督不足。居家養老服務機構監督管理投入較少，導致服務機構對服務投遞者的監督較弱。在五個城市大多數區的實踐中，服務機構對服務投遞者的監督主要是服務使用者簽名和服務評價兩種方式，服務使用者簽名是在接受服務后簽名確定服務消費次數，監督和保障服務投遞者完成服務工作，而服務評價主要是通過機構管理人員不定期的走訪，了解服務使用者的服務滿意度。

3．監督機制不健全

(1)監督主體較為單一。居家養老服務各方利益相關者都應該成為服務的監督主體，但目前來說，制度設計未能調動各方的參與，主要是以政府行政監督為主，居家養老服務機構對服務投遞者的監管不完善，社會公眾監督對居家養老服務機構以及政府監督也明顯不足。

(2)監督權責不統一。五個城市的政府內部監督多是通過市區街道社區進行監督，區負責統籌，街道簽訂購買合同、核對消費券使用情況并發放資金以及定期抽查，社區工作人員負責定期走訪老人了解情況并協調解決出現的問題糾紛。監督責任層層下放，監督能力卻不斷弱化。在深圳的調研中發現，老人和服務投遞者發生矛盾后反映至社區，社區民政口工作人員只能從中調解，調解未達成甚至出現老人多月無服務投遞者上門的尷尬局面。由此可以看出，社區工作人員監督責任大、權力小的情況難以對服務進行有效監督。

(3)缺乏對政府的監督。基層政府在監督居家養老服務機構的同時，作為被委托人和合同的當事人，也應受到社會公眾的監督。但是目前從五個城市的實踐來看，監督實質上都是單向的，即主要是政府對居家養老服務機構的監督，缺乏公眾對政府購買服務及履行合同的監督。外部監督弱化不僅會導致政府在購買居家養老服務過程中可能會存在權錢交易、不公平執法等以權謀私的行為。

(4)懲處機制未完善，監督效果不佳。居家養老服務的政策法規中對服務主體的監督與懲處機制多未健全，使得地方政府對居家養老服務管理存在重評估而輕懲處的情況。目前，只有寧波市發布了《寧波市居家養老服務行政處罰裁量權細化量化參考標準(試行)》，具體規定了居家養老服務行政處罰中違法行為的處罰依據、適用情形、處罰種類和幅度等，給懲處居家養老服務中違法行為提供參考依據，其他幾個城市尚未出臺相關指導性文件。

(5)監督流程繁復，效率低。以居家養老服務資金結算為例，我國政府購買居家養老服務多是事后結算。在深圳市的調研中發現，為了保障政府財政資金的安全使用，政府撥付給社會組織的財政撥款要經過多級審批，再經過多個政府負責人的蓋章簽字確認，保證服務提供的真實有效再撥款。嚴格的資金結算制度保障了居家養老服務資金的安全，但同時也因行政審批時間過長而造成資金滯后數月才能撥付的情況，從而經常導致眾多的中小社會組織的資金鏈緊張，更有甚者，還會影響居家養老服務機構的正常運轉。

4．評估機制缺乏系統性

(1)評估指標科學性不足。首先，與老人相關的評估指標較少，權重過低。例如，在《廣州市社區居家養老服務評估指引(試行)》中明確規定，要對居家養老綜合服務平臺提供的10項服務進行評估，每個項目的居家養老服務項目評估指標各有不同，以最基本的上門生活照料項目為例，評估項目包括服務內容、服務人員、服務開展、服務管理4個一級指標和27個二級指標，共計100分。其中涉及服務使用者的指標只有滿意度(2)、投訴處理(6)和回放(4)三個指標，老人評估指標分值占比僅為12%。老人在服務評估中權重過低而容易淪為“陪襯”(23)方俊，李子森：《政府購買社區居家養老服務的探索——以廣州Y區為例》，《中共中央黨校學報》，2018年第3期。。其次，評估指標在評價居家養老服務機構的財務狀況方面考核不足。如合肥市政府委托的第三方評估機構對居家養老服務機構的評估指標包括服務能力建設、服務過程管理及服務對象滿意度等幾方面，忽視了對居家養老服務機構財務方面的考核。

(2)評估結果公開程度低。部分地方政府對居家養老服務機構的評估結果公開程度較低，公開內容較少，僅發布籠統的機構評估等級結果，缺少具體各項評估指標得分情況，有的甚至不公開評估結果。如南京市民政局發布的《南京市AAA級以上等級社區居家養老服務中心名單》、寧波市海曙區民政局發布的《關于2018年海曙區居家養老服務機構AA、A等級評定結果的公示》、深圳市羅湖區民政局發布的《羅湖區民政局2018年度居家養老服務機構考核評估結果公示》、廣州市白云區民政局發布的《關于白云區社區居家養老服務項目第一個服務年度質量評估結果的公示》中，只有廣州市白云區發布評估結果中詳細列出各項目得分情況，其余都僅公布了社區居家養老服務中心的最終評級，未公開具體指標的評估詳情。

(3)評估缺乏常態化。南京、寧波、廣州、深圳、合肥五個城市對居家養老服務評估頻率均為一年一次的綜合評估，主要是對服務結果進行監督，缺乏對服務過程的監督，但是研究表明，缺乏對服務過程監督一般會導致服務結果評估形式化(24)黃佳豪：《地方政府購買居家養老服務評估研究——以合肥為例》，《理論與改革》，2016年第2期。，監督效果難以保障。

(4)評估結果激勵機制不明顯。目前，居家養老服務評估結果的運用主要有4大方面：服務機構等級、承接資質、資助金額和費用結算。目前，評估結果已普遍能夠實現與機構等級評定、承接資質相掛鉤，如寧波市將城市社區居家養老服務工作績效評估結果分A、B、C三個等級；深圳和廣州將對評估中不合格的機構會在全市通報整改，整改不通過則該機構兩年內不得參與居家養老服務運營。少數地方政府將評估結果與政府額外的資金補助和資金結算掛鉤，如廣州市將服務項目考評結果是居家養老服務項目接受政府補助的參考標準之一。總的來說，評估結果運用仍較為單一，評估的激勵和監督作用不明顯。

(三)監督失靈原因分析

在我國“大政府小社會”的行政體制下，政府掌握巨大的資源，主導著居家養老服務市場的利益分配。但是，政府并不總是代表著公共利益，當官員權力得不到監督時，政府官員會基于自身利益進行行為選擇，而偏離公共價值目標。對政府監督失靈不僅會造成政府存在尋租設租，設置交易門檻、權錢交易、監管不作為、大企業壟斷市場等腐敗行為的風險，還會造成國家養老資源的嚴重浪費，進而威脅到政府公信力和合法性；對居家養老服務機構監督的失靈，服務機構壓縮成本追求利益最大化，結果可能會導致機構的服務價格虛高，服務質量難以把握，不能滿足老人多層次的照料需求；服務機構虛構服務次數套取政府養老資金；居家養老服務市場秩序混亂，劣幣驅逐良幣等等現象的發生，嚴重損害老人的合法權益。因此，我們必須要尋找出監督失靈的原因，對癥矯正監督失靈。

依照克拉克森(Clarkso，1994)緊密性的分類原則(25)Clarkso根據利益相關者與企業利害關系的緊密程度, 將利益相關者分為首要的利益相關者 (Primary Stakeholders) 和次要的利益相關者 (Secondary Stakeholders)。，居家養老服務監督的利益相關者可分為核心利益相關者和次要利益相關者。核心利益相關者是指直接參與居家養老服務并且對服務監督具有較大影響力的群體或個人，包括地方政府、居家養老服務機構、服務使用者；次要利益相關者是指直接參與居家養老服務，或不直接參與但對服務監督具有一定影響力的群體或個人，包括服務投遞者、服務使用者家屬、居家養老服務協會以及人大政協、社會公眾和公共媒體等。

圖1 政府購買居家養老服務監管中利益相關主體

1.政府利益優于公共利益導致監督失靈

在政府購買居家養老服務的過程中，政府是居家養老服務的購買者和服務成本及質量的最終責任方，因此政府必須對居家養老資金使用和服務質量進行監督與評估。因為政府作為公共權力機關，追求公共利益最大化是政府的根本價值目標。但實際上，政府追求自身利益最大化形成政府利益，當公共利益與政府利益不完全一致時，政府會傾向于維護自身利益(26)涂曉芳：《政府利益對政府行為的影響》，《中國行政管理》，2002年第10期。。具體可分為政府整體利益、部門利益和官員利益。

在政府整體利益層面，政府體制惰性使得居家養老服務監督制度建設滯后，立法監督供給不足。具體表現為：(1)政策法規的效力較低。近年來，在國家政策指導下，各地加快了居家養老服務評估與監管制度化建設，但地方政府出臺的絕大多數法律文件是以“辦法”“暫行辦法”“通知”等文件的形式發布，法律效力較低，進而導致評估與監管政策法規的穩定性較差，實施過程隨意性較大。(2)缺乏配套性監督制度體系。地方政府出臺了諸如老年人能力評估、居家養老服務中心等級評估、資金使用績效等評估與監管的政策法規，但在購買程序制度化、資金監督制度以及根據評估結果的獎懲制度、稅收優惠制度、信用評價制度以及黑名單制度等配套性措施尚未健全，導致監管效果大打折扣，難以對居家養老服務機構進行有效的監管。

在部門利益層面，“內部化”購買使得監管部門監督乏力，行政監督存在惰性和碎片化。一方面，我國社會組織發展還處于起步階段，當前社會組織的發展仍然較多地依附于政府，一些組織是在行政體制改革中從政府分離出來的養老服務機構，先天帶著政府的光環；一些組織與基層政府或是基于熟人關系的合作，或是政府“內部化”的合作(27)徐凱赟：《制度化與靈活性:政府購買服務的評估與監管策略研究》，《人文雜志》，2017年第7期。。在這樣的背景下，復雜的關系網會一定程度上消解政府監督的效力，監督部門管辦不分，都導致基層工作人員的監督形式化，基層政府監管走樣。另一方面，部門間缺乏有效協作，行政監督碎片化。以資金撥付為例，政府購買居家養老服務的資金屬于專項財政資金，財政部門根據居家養老服務券或者電子服務記錄作為居家養老服務經費的結算依據，資金監管是由財政部門負責，而政府購買居家養老服務評估監督工作則是由民政部門負責，兩個監管部門之間缺乏信息共享、合作協同，導致雖有政策明文規定，但服務評估結果依然難以影響到資金撥付，更別提“評估兌現”(28)邰鵬峰：《政府購買公共服務的評估困境破解——基于內地評估實踐的研究》，《學習與實踐》，2013年第8期。。

在官員利益方面，升遷績效考核使得政府更偏向于“硬件”指標評估而忽視“軟件”服務質量監督等。一方面，監督成本決定了政府監管的選擇策略。在居家養老服務監管中，公共利益并不總是優先選擇，部門利益、官員利益等自身利益是影響政府監督選擇的重要因素。我國公共服務外包體制仍不健全，政府監督責任界定不清晰、官員監督問責機制不健全、官員“不求有功但求無過”的觀念，使得政府官員對居家養老服務缺乏監督動力，而將政府監督責任“甩鍋”給評估機構，一味依賴第三方機構來對居家養老服務進行評估監督，通過評估來達到監督目的。另一方面，居家養老服務的專業性較強，因此監管人員必須掌握更全面的專業知識技能才能嚴格執行監督任務，但現實情況是基層監管部門工作繁雜、缺乏調查取證的專門人員和具有執法資格的人，難以按照制度要求對服務過程和服務結果進行嚴格的行政監督，而是通過靈活性的非正式的行政化方式 (如領導走訪、突擊檢查、見面會、座談會等)來消解監管機制的困境(29)徐凱赟：《制度化與靈活性:政府購買服務的評估與監管策略研究》，《人文雜志》，2017年第7期。。

因此，政府利益優先于公共利益，是造成政府監督動力不足監督效果不佳的根本原因。而監督責任過多沉入基層與行政監督資源分布不均造成監督形式化、居家養老服務評估專業程度高與專業人才不足造成監督效果不佳、政府監管碎片化等也影響監督的執行。

2.居家養老服務機構目標錯位、監督能力不足導致監督意愿不強

居家養老服務機構是居家養老服務的供給者，有責任對服務投遞者的服務質量進行評價和監督來不斷提高自身服務水平，但是機構目標錯位導致其喪失服務監督的動力。由于居家養老服務屬于福利事業，因此居家養老服務機構基本上都是在政府注冊的民辦非企業單位，即獨立的非營利性的社會組織。實際上，未來養老市場龐大的服務需求吸引社會資金大量進駐居家養老服務市場，因為政策對參與者身份的限制，使得社會力量披著非營利組織的外衣承接居家養老服務，但是其本質仍然是營利(30)趙立波：《民辦非企業單位:現狀、問題及發展》，《中國行政管理》，2008年第9期。。由此可見，居家養老服務機構以非營利性身份過多追求營利性的利益沖突是其對服務監督動力不足的重要原因。

此外，居家養老服務機構的監督能力較弱。地方政府壓低購買成本、服務使用者項目外購買服務意愿較低導致居家養老服務機構發展乏力，內部控制力較弱，也限制了機構監督能力的提高。一個主要的原因是目前政府購買服務投入較低、購買市場不成熟，居家養老服務機構利潤較低，機構對服務監督的動力不足，而居家養老服務投遞者的流動性較大、服務的無形性也造成監督成本高、監督難以達到效果。另一個原因是，目前居家養老服務機構發展仍處于起步階段，機構發展速度較慢，內部管理不成熟，服務文化建設也還不完善，因此機構對居家養老服務投遞者的約束力較低，控制力較弱。

3.服務使用者的弱勢地位導致監督不足

服務使用者是政府購買居家養老服務的最大受益者，也是服務的直接使用人，服務質量好壞關乎老人的生活質量，優質的養老服務不僅能改善老人的日常生活環境，還能充實他們的精神世界，因此他們也是服務質量最有力的監督者。但目前服務使用者監督嚴重不足，這有主客觀的原因。客觀上，服務監管部門(政府和居家養老服務機構)對服務使用者權益不夠重視，表現為服務供給高度同質化、老年人在服務質量評估和監管中被邊緣化。老人問題反饋渠道少，主要是服務機構和社區工作站，沒有另外的監督渠道。主觀上，服務使用者公共監督經驗較少、使用服務的“感恩”心理等造成服務使用者監督主動性不足。一方面，傳統家庭養老觀念和老人知足常樂的心態使得大多數老人對服務的監督意識未覺醒，缺乏對保障自身權益的意識，也缺乏監督意識。另一方面，政府對購買服務定位較低。無論是政府、還是居家養老服務機構，都將服務內容偏重于提供打掃衛生等家政服務，而忽視了老人精神文化服務。低層次的居家養老服務定位客觀上也導致老人參與和關注較少，老人始終是被動的服務投遞者而不是服務監管者。

4.信息的不透明性導致次要利益相關者監督越位或缺位

次要利益相關者主要是對政府職能部門和服務機構進行監督。服務投遞者受服務機構聘任，為服務使用者提供上門服務，所以服務投遞者對服務質量改善、評估和監管具有重要意義；政府購買居家養老服務為服務使用者家屬減輕了照料老人的負擔，服務使用者家屬也會對服務質量進行監督。居家養老服務協會作為居家養老服務行業的內部組織，是居家養老服務機構利益表達和管理的平臺，協會可以通過制定行業標準、規范行業信用評價等方式對居家養老服務機構進行監督；社會公眾是未來居家養老服務的使用者，屬于潛在利益相關者，并且公眾、人大、社會媒體等都是監督政府行政的重要力量。

但是由于目前政府對于購買居家養老服務信息的公開程度普遍較低，居家養老服務機構運營信息也較少公開信息接受社會監督。例如，居家養老服務質量的第三方評估結果報告細節信息基本不會公開，僅對政府購買或委托主體內部使用。政府關鍵監管信息披露不透明會嚴重影響公眾和其他利益主體的知情權和監督權，導致監督越位或缺位。

四、政府購買居家養老服務中的監督失靈矯正

監督失靈會造成養老資源的浪費、惡化養老供需結構性矛盾、滋生腐敗、損害老年人的基本合法權益、削弱政府合法性、偏離公共價值，我們必須矯正購買養老服務中的監督失靈現象，具體可以從立法到行政、到社會監督等方面著手，進行全方位、綜合性的監督。

(一)加強立法監督制度建設

監督法律制度是落實監督行為最有效的途徑，既為監督主體提供剛性的標準和行為準則，也為監督權力的正確運行提供強制力保障。因此，我們需要從提高立法層次、完善配套性制度著手，使監督有法可依，有章可循。

1．提高立法層次。完善監督制度體系是提高政府購買居家養老服務的效率與效益的根本保障，地方政府要重視監督制度的立法工作，將監督政策通過地方立法程序，上升到法律層次，保障監督制度的穩定性。

2．制定配套性制度。地方政府要加快制定出一套系統的、科學的和具體的評估與監督制度體系，制定以評估結果為中心的激勵政策、懲處和退出制度，淘汰那些服務質量差、服務效益不好的居家養老服務機構，提高行業整體的服務水平；健全服務機構財務報告制度，對資金安排、管理、支付和使用進行監督檢查和審計；完善居家養老服務行業信用制度和黑名單制度；完善信息披露制度，對政府招標、資金使用及管理、評估的公平性等進行監督。

(二)提高政府行政監督能力

監督能力是政府及其服務機構依據政府購買居家養老服務的監督法律、法規，履行監督職責，依法進行監督的能力及水平的反映。提高政府行政監督能力，是落實監督權的重要保障，也是政府購買居家養老服務項目可持續發展的基礎。

1．明確政府責任，轉變監管理念。地方政府要轉變大包大攬的傳統大政府思維，樹立多元合作的監督理念，但在初期要重視引導和培育居家養老服務機構發展，加強居家養老服務機構內部監督的制度建設；要建立政府合同管理和問責理念，將服務購買及監管細節通過政府網站向社會公開，接受公眾監督。

2．建立獨立的居家養老服務監督機構。民政部門作為養老服務工作的主管單位，身負居家養老服務統籌管理和監督雙重職能，但是隨著服務人數和服務項目增多，繁雜的管理工作和專業人才不對口使得其難以有效履行監督職能。把監督職能獨立出來，建立專門的監督機構實行歸口管理，有利于監督統籌工作的科學化管理。

3．健全監督資金和人才保障機制，降低基層政府的監督成本。地方財政預算要預留一定比例的居家養老服務監督經費，保障基層監督工作正常開展；要加強政府監管人員的專業知識和技能培訓，保障監督有合適的人才可用。

4．創新和豐富監管形式，提高電話訪問、入戶走訪的監督頻率，加強政府監督力度；完善居家養老服務行業信用管理機制，并施以健全的配套獎懲政策，提高監管的效率。

5．居家養老服務監管工作納入部門官員績效考核，對監管不嚴、不作為的官員實行嚴格的責任追究。

(三)完善評估與監督相配套的機制

健全的監督立法和完善的監督制度要真正被執行，離不開完善的評估與監督機制。因此，科學的績效評估體系、評估結果為依據的配套性監管制度，以及評估信息及評估結果的公開亦需要進一步強化。

1．建立科學的績效評估體系。一是要建立嚴密的事前評估監督體系。要完善居家養老服務機構等級評估和老年人照料需求等級評估，通過專業評估機構對老年人服務需求進行細分歸類，為老人提供更有針對性的個性化服務。二是完善評估指標體系，要建立以老年人服務滿意度為中心的服務績效評估機制，提高服務對象監督在評估中的比例。三是要加大服務過程在績效評估中的權重。可以通過政府購買專業的第三方監督，重點加強對服務過程的日常監督。例如，深圳羅湖區嘗試由街道購買第三方機構評估，采用社工常駐居家養老服務機構的方式，每天對服務對象進行電話回訪和上門探訪，對機構服務質量和服務過程進行動態跟蹤。四是評估主體多元化，包括政府人員、專家、居家養老服務協會、服務對象等在內的多元主體評估團隊。五是評估方法多元化，在目前評估手段的基礎上，可參考日本的居家養老服務評估，即對服務使用者采取個案的臨床介入方法，對服務機構則采取綜合的復合式介入方法加以評估(31)胡光景：《政府購買社區居家養老服務質量評估體系研究》，《山東工商學院學報》，2012年第5期。。

2．健全以評估結果為依據的配套性監管制度。一是建立政府購買居家養老服務資金綜合結算機制，改變目前以消費券等形式的按服務次數為居家養老服務資金結算依據的模式，將結算資金分為基礎性服務費用和獎勵性服務費用，服務次數作為基礎性服務費用，將服務質量常態化績效考核納入獎勵性服務費用，實現居家養老服務質量與資金結算掛鉤。二是完善以評估結果為依據的梯度式獎懲制度。評估是監督的重要手段，監督是評估的重要保障。服務質量評估結果不僅是服務機構等級評定的重要參考，還要根據評估結果實行獎勵、不獎勵、警告、加入黑名單等獎懲手段，表現優異的機構和有進步的機構進行獎勵，對不合格也無改進機構取消其服務資格。

3．要及時將評估時間、評估程序、評估機構及人員等評估信息及評估結果詳情向社會公布，自覺接受社會公眾監督。

(四)加強社會監督路徑

社會監督是政府購買居家養老服務監督體系的重要組成部分，應積極培育社會監督力量，暢通社會監督渠道，讓社會擁有更多的發言權和監督權。

1．培育專業的第三方評估機構。第三方評估機構作為重要的外部監督力量，政府在居家養老服務監管中要推廣第三方評估，培育孵化獨立的專業的居家養老服務第三方評估機構，促進職業評估機構的發展；要加強專業人才隊伍建設，提高機構的專業性和可信度；還要建立評估過程的監督和投訴受理制度(32)臧秀娟：《西部城市居家養老的現狀、問題與對策研究——以貴陽市為例》，《上海市經濟管理干部學院學報》，2015年第1期。。

2．暢通老人監督表達渠道。地方政府要加強老人監督的反饋平臺建設，保證監督的便捷性和有效性，通過參與服務評估、服務一鍵評分、公布監督投訴熱線、媒體跟蹤報道、人大代表聯系等多種方式鼓勵老人表達自身訴求，設置老人問題反應簿，記錄并一一督導落實。

3．政府相關部門及居家養老服務機構要提高信息公開程度，以便居家養老服務使用者及家屬、社會公眾、媒體輿論等利益相關者對政府招投標管理、服務資金專款專用、服務機構資格認證、評估公正性以及履行合同情況等進行全過程監督，對服務機構的服務資質、服務項目的內容、價格和質量、財務審計等進行監督。

4．定期開展政府機關、居家養老服務機構、老人代表、居家養老服務協會等利益相關者共同組成的聯席會議，拓寬利益表達渠道，讓各方利益相關者參與到居家養老服務監督規則制定、評估與監督活動中來。