基于京津冀生態(tài)協(xié)同視角的環(huán)保稅現(xiàn)存問題與完善

陳勝開　張?jiān)气P

摘 要：2018年1月1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施。一年多來，環(huán)保稅在促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型、減少環(huán)境污染、增強(qiáng)區(qū)域協(xié)作上取得了不小的成績(jī)。但也面臨諸如企業(yè)成本上升、部門溝通不暢、區(qū)域協(xié)同不夠、全民關(guān)注不高的問題;下一步應(yīng)從加強(qiáng)企業(yè)支持力度、細(xì)化部門協(xié)作交流制度、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同治理、加大全民關(guān)注力度等角度入手，不斷強(qiáng)化環(huán)保稅的綠色發(fā)展促進(jìn)功能，推進(jìn)京津冀生態(tài)協(xié)同。

關(guān)鍵詞：京津冀;生態(tài)協(xié)同;環(huán)保稅

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.054

2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略作為一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略在生態(tài)層面給予了充分重視，三地在氣、水、土等生態(tài)環(huán)境的治理與改善，山、水、林、田、湖、草等生態(tài)資源的保護(hù)與修復(fù)上采取了相關(guān)措施，取得了局部改善。但京津冀生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)并沒有根本改變，因此更加需要三地生態(tài)協(xié)同的深化，需要三地在生態(tài)環(huán)境的共治、共建、共享上取得突破。

2018年1月1日起實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅制度是從市場(chǎng)角度推進(jìn)京津冀生態(tài)協(xié)同的有力手段。實(shí)施一年多來 ，取得很多可喜成績(jī)，但仍存在很多現(xiàn)實(shí)問題。本文基于京津冀生態(tài)協(xié)同的視角，從當(dāng)前環(huán)保稅實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā)，探究環(huán)保稅實(shí)施過程中存在的一些問題，并提出針對(duì)性意見。

1 環(huán)境保護(hù)稅概述

改革開放初期我國開始實(shí)施排污收費(fèi)制度，實(shí)施以來在控制污染、改善環(huán)境方面取得了一定的成績(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，排污收費(fèi)制度剛性不足、范圍偏窄的缺點(diǎn)更加顯現(xiàn);我國生態(tài)環(huán)境問題越來越突出，環(huán)境污染形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻，污染物排放達(dá)到甚至超過了環(huán)境容量的限值，排污費(fèi)制度調(diào)控力度越來越弱。

2016年12月25日審議通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，作為我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法，建立了一套“多排多征、少排少征、不排不征”的負(fù)向約束與正向減排激勵(lì)機(jī)制，必將在減少環(huán)境污染、擴(kuò)展生態(tài)空間、促進(jìn)生態(tài)文明上發(fā)揮舉足輕重的作用，同時(shí)對(duì)于微觀企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型、中觀部門的綠色協(xié)作、宏觀區(qū)域的綠色協(xié)同發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。

1.1 環(huán)保稅實(shí)施的意義

區(qū)別于排污費(fèi)，環(huán)保稅更多地利用市場(chǎng)的手段對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行優(yōu)化配置，達(dá)到改善環(huán)境、降低污染的目的，作為一項(xiàng)重大的制度供給創(chuàng)新，其實(shí)施對(duì)于構(gòu)建新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新局面具有重大意義。

第一，在環(huán)保稅的正向減排激勵(lì)機(jī)制下，相關(guān)企業(yè)會(huì)主動(dòng)進(jìn)行減少污染，進(jìn)而爭(zhēng)取更多的稅收減免，促進(jìn)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。第二，在新的環(huán)保稅的征管機(jī)制下，稅務(wù)部門與財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等部門溝通協(xié)作，形成管理合力，促進(jìn)部門綠色協(xié)作。第三，在大氣污染、水污染等較強(qiáng)的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)下，區(qū)域內(nèi)部統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境管控，提高生態(tài)協(xié)同治理能力，促進(jìn)區(qū)域綠色協(xié)同。第四，在全國生態(tài)文明建設(shè)的迫切需求下，全體公民更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，投身生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善，提高全民綠色意識(shí)。

1.2 環(huán)保稅實(shí)施的現(xiàn)狀

2018年1月1日起環(huán)境保護(hù)稅法正式實(shí)施，按照環(huán)境保護(hù)稅法所附的《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》之規(guī)定，大氣污染物適用稅額為每污染當(dāng)量1.2元至12元，水污染物使用稅額為每污染物當(dāng)量1.4元至14元。基于各地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放水平及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，各省分別公布了各自的環(huán)保稅額標(biāo)準(zhǔn)。相比較來說，京津冀地區(qū)實(shí)行了全國最高的環(huán)保稅額標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示。

2018年4月1日起新環(huán)保稅開始全面征收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國共有26.7萬戶納稅人申報(bào)，實(shí)際繳納環(huán)保稅205.6億元，2019年第一季度實(shí)際繳納稅額54.1億元。截至2018年底，京津冀三地2.57萬戶環(huán)保稅納稅人共申報(bào)稅款25.7億元。綜上可以看出，環(huán)保稅在減少地區(qū)環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面已經(jīng)取得了部分成績(jī)。

2 環(huán)保稅實(shí)施過程中存在的問題

環(huán)保稅的實(shí)施具有降低污染、改善環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明的作用，實(shí)施一年來也取得了一定的成績(jī)，但當(dāng)前環(huán)保稅的實(shí)施過程還仍然存在不少問題。

2.1 企業(yè)成本的上升

新環(huán)保稅的征收，將按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)費(fèi)與稅的穩(wěn)定平移，從稅額角度，企業(yè)成本并沒有大的提高。但根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》及《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》的規(guī)定，企業(yè)需自行購買、安裝、運(yùn)行、維護(hù)相關(guān)檢測(cè)設(shè)備，需要培訓(xùn)或配備相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和環(huán)境會(huì)計(jì)人員，這無疑增加了企業(yè)運(yùn)行的負(fù)擔(dān)。即使企業(yè)委托專業(yè)第三方來完成相關(guān)監(jiān)測(cè)和會(huì)計(jì)核算，也是一筆不小的開支，特別是對(duì)一些中小型企業(yè)來說，企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本上升的壓力將更大。

2.2 部門之間協(xié)作存在障礙

作為一項(xiàng)綠色稅，環(huán)境保護(hù)稅肩負(fù)著環(huán)境保護(hù)和稅收增加的雙重責(zé)任，而其作用的發(fā)揮，除了與名義稅率有關(guān)之外與征管力度密不可分。按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的規(guī)定并結(jié)合現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)稅征管中需要稅務(wù)部門與環(huán)保部門、財(cái)政部門、工信部門的合作，需要不同部門之間建立科學(xué)的分工協(xié)作、信息共享機(jī)制，但在實(shí)踐中不同部門之間的協(xié)作還存在諸多障礙。

另外，在《環(huán)境保護(hù)稅法》及其實(shí)施條例的規(guī)定中，只對(duì)不同部門之間的分工協(xié)作與信息共享機(jī)制進(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)各部門之間合作的機(jī)制與內(nèi)容、具體的形式與責(zé)任等沒有明確規(guī)定，這也造成了不同部門之間協(xié)作的障礙。

2.3 區(qū)域協(xié)同機(jī)制不夠健全

大氣污染、水污染等具有較強(qiáng)的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)，但在現(xiàn)實(shí)操作中各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象仍然普遍存在。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不同，生態(tài)環(huán)境狀況不一，地方保護(hù)主義所造成的區(qū)域協(xié)同困境已成為環(huán)保稅征管中不可忽略的問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸宿問題的通知》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅納入地方一般財(cái)政預(yù)算。盡管如此，面臨環(huán)境保護(hù)的壓力，仍有很多地方政府處于短視行為“舍小稅保大發(fā)展”，在環(huán)保稅征管上不積極、不主動(dòng)，與區(qū)域整體環(huán)境不相協(xié)調(diào)。

另外，由于橫向補(bǔ)償機(jī)制還沒有完全建立，在區(qū)域環(huán)保稅征管及生態(tài)環(huán)境保護(hù)中付出巨大代價(jià)的一方還無法及時(shí)合理的獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這也阻礙了健全的區(qū)域協(xié)同機(jī)制的建立。

2.4 全民關(guān)注程度不夠

《環(huán)境保護(hù)稅法》第一條明確規(guī)定“為了保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。”因此，對(duì)于環(huán)保稅的開征來說，最終目的是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，而生態(tài)文明建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)各主體的參與，特別是全民意識(shí)的提高。但《環(huán)境保護(hù)稅法》第二條規(guī)定納稅人只包括排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，并不把普通居民包括在內(nèi)。這就導(dǎo)致《環(huán)境保護(hù)稅法》施行以來 ，企業(yè)反映積極主動(dòng)，但普通民眾卻反映并不強(qiáng)烈。而民眾關(guān)注程度不夠，顯然對(duì)于下一步環(huán)境保護(hù)稅制度的進(jìn)一步深化，以及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)十分不利。

3 基于京津冀生態(tài)協(xié)同的環(huán)保稅完善建議

環(huán)保稅是加強(qiáng)京津冀生態(tài)協(xié)同的有力手段，應(yīng)使其更好地為京津冀協(xié)同發(fā)展大局服務(wù)，這就需要針對(duì)上述問題制定針對(duì)性的改善政策。

3.1 獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)的約束與激勵(lì)功能

作為環(huán)境保護(hù)稅征繳的直接利益相關(guān)者，企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅的關(guān)注力度最大，利益影響最高。為了切實(shí)有效的發(fā)揮環(huán)保稅的反向約束與正向激勵(lì)功能，應(yīng)該從“獎(jiǎng)優(yōu)”、“罰劣”兩個(gè)方面加強(qiáng)環(huán)保稅的征繳。

一方面，加強(qiáng)對(duì)于減排治污能力強(qiáng)的企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)力度。需要政府落實(shí)《環(huán)境保護(hù)稅》第24條的規(guī)定“切實(shí)采取措施，對(duì)納稅人自行監(jiān)測(cè)排污予以資金和政策支持。”只有正向激勵(lì)到位，才能起到抑制反向行為的目的。另一方面，環(huán)境保護(hù)稅的現(xiàn)實(shí)目的是保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物的排放。對(duì)于減排治污能力弱、改進(jìn)不積極的企業(yè)來說，政策法律應(yīng)該形成足夠的威懾，切實(shí)讓此類企業(yè)感觸到利益的損失。另外，對(duì)于中小企業(yè)和小微企業(yè)來說，要做好引導(dǎo)，增加同企業(yè)的溝通，探討如何通過合法、合理的稅收籌劃獲取稅收優(yōu)惠，進(jìn)而為企業(yè)節(jié)省資金。

3.2 加強(qiáng)協(xié)作，破除部門之間保護(hù)主義

環(huán)境保護(hù)稅的征繳需要稅務(wù)、生態(tài)、財(cái)政、工信等不同部門的參與，為了達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明的目的，節(jié)約環(huán)保稅征繳的成本，必須加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作，破除部門之間的保護(hù)主義。為了達(dá)到協(xié)作征繳的目的，至少從“人員”、“數(shù)據(jù)”和“制度”三個(gè)方面加強(qiáng)協(xié)作。

首先，要努力構(gòu)建稅務(wù)、生態(tài)、財(cái)政、工信等不同部門之間人員的交流與培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，提升整體的執(zhí)法水平。其次，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立統(tǒng)一的涉稅信息平臺(tái)，加強(qiáng)已有的環(huán)保稅征管平臺(tái)、全國排污許可證管理信息平臺(tái)以及企業(yè)征信平臺(tái)的整合，使數(shù)據(jù)的傳送更加及時(shí)有效。另外，需要從法律角度進(jìn)一步明確相關(guān)部門在環(huán)保稅征管中的責(zé)任與義務(wù)，真正形成合力。

3.3 增進(jìn)協(xié)同，開創(chuàng)京津冀生態(tài)協(xié)同新局面

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，生態(tài)環(huán)境作為三地協(xié)同發(fā)展的率先突破領(lǐng)域，已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施更為京津冀生態(tài)協(xié)同提供了強(qiáng)有力的支撐。但目前環(huán)境保護(hù)稅的生態(tài)協(xié)同還面臨一些障礙，至少需要從“協(xié)同構(gòu)建”和“橫向補(bǔ)償”兩個(gè)方面多做努力。

一方面，京津冀生態(tài)環(huán)境“一榮俱榮、一損俱損”，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善需要三地共同的努力，在環(huán)保稅的征繳過程中更需要打破一畝三分地的思想誤區(qū)，形成區(qū)域合力。另一方面，為顧全京津冀發(fā)展大局，河北省環(huán)保稅征收標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置三個(gè)檔次，在環(huán)京津及雄安新區(qū)周邊實(shí)行了較高標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到到優(yōu)勢(shì)區(qū)位對(duì)資源的虹吸效應(yīng)，這種方式將更不利于上述區(qū)域的發(fā)展。因此，這就需要京津與河北之間建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)于利益受損嚴(yán)重區(qū)域的政策補(bǔ)償力度。

3.4 提高重視，增強(qiáng)全民參與度

生態(tài)環(huán)境不僅僅是企業(yè)與政府的事情，其優(yōu)劣事關(guān)全體公民，因此應(yīng)該從“政府引導(dǎo)”、“居民參與”兩個(gè)方面提高生態(tài)文明的全民參與度。

一方面，作為環(huán)保稅的間接利益相關(guān)者，多數(shù)民眾對(duì)于環(huán)保稅漠不關(guān)心，政府在宣傳時(shí)往往也將公眾排除在外。因此，政府應(yīng)該積極改進(jìn)工作，擴(kuò)大環(huán)保稅的宣傳力度，使更多民眾了解環(huán)保稅相關(guān)知識(shí)，明確全體公民生態(tài)環(huán)境直接利益相關(guān)者的關(guān)系，明確全體公民環(huán)保稅征管監(jiān)督者的定位。另一方面，居民需要積極主動(dòng)參與。積極了解相關(guān)信息，學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，傳播生態(tài)文明理念。

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